鄧金霞

[摘 要] 政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，但在“為何買”“憑何買”“誰來買”“向誰買”“買什么”以及“怎么買”這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在種種不足，需要從理念、能力、制度、平臺(tái)、環(huán)境、實(shí)施步驟、人才等方面進(jìn)行調(diào)整，為帶動(dòng)社會(huì)組織的成長提供更好的公共服務(wù)。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)力量 政府購買 公共服務(wù)

一、意義和沿革

創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)是適應(yīng)變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需要，也是提高政府治理能力的需要。從長遠(yuǎn)角度看，購買公共服務(wù)有利于社會(huì)信用水平的提高，有利于激發(fā)社會(huì)公眾的公共服務(wù)的意識(shí)和責(zé)任感。

從1995年“羅山市民會(huì)館”籌建伊始，上海政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐已經(jīng)走過了20年的歷程。2015年，在以往探索研究的基礎(chǔ)上，上海先后出臺(tái)了《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實(shí)施意見》《上海市政府購買服務(wù)管理辦法》和《上海市市本級(jí)政府購買服務(wù)實(shí)施目錄》，在市級(jí)層面建立了相關(guān)制度。

二、存在的不足

政府購買公共服務(wù)主要涉及以下六個(gè)方面的核心內(nèi)容：“為何買”“憑何買”“誰來買”“向誰買”“買什么”以及“怎么買”。在推進(jìn)此項(xiàng)工作的過程中對(duì)這些問題需要給予重視。

（一）“為何買”

有這樣一些誤區(qū)和現(xiàn)象需要警惕，包括：甩包袱，把自己不愿做、沒利益的事情交給社會(huì)力量去做；閑著媳婦找保姆，通過購買崗位等方式承接自身的本職工作；在購買崗位時(shí)用工隨意，變相進(jìn)人。與此同時(shí)，還存在購買公共服務(wù)動(dòng)力不足的情況，由于相關(guān)制度不完善，或者宣傳不到位等原因，部分政府部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心承擔(dān)決策風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)此事欠缺信心和決心，或者傾向于將服務(wù)交給體制內(nèi)的組織做，或者通過集體決策的方式推進(jìn)購買，導(dǎo)致程序繁復(fù)，效率低下。

（二）“憑何買”

在制度保障方面， 國家和上海層面尚沒有形成統(tǒng)一的法律法規(guī)，上海市級(jí)層面的制度2015年剛剛出臺(tái)，今后需要進(jìn)一步提升制度的位階；既有制度存在不適應(yīng)之處，新的制度沒有及時(shí)、廣泛地宣傳和培訓(xùn)，相關(guān)主體對(duì)政策不了解，導(dǎo)致成本增加，效率降低，如既有制度公開招標(biāo)周期漫長，程序復(fù)雜，評(píng)審模板刻板化，競(jìng)爭(zhēng)性談判使用最低價(jià)法，這些與公共服務(wù)供給的實(shí)際情況不相適應(yīng)，而新政策中盡管規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性磋商可以使用綜合評(píng)分法，但沒有宣傳、培訓(xùn)到位，而且競(jìng)爭(zhēng)性磋商對(duì)評(píng)審專家的專業(yè)能力要求較高，相關(guān)配套制度不足。宏觀層面如職能轉(zhuǎn)移制度、編制管理制度，中觀層面如政府官員的績效考核制度，微觀方面如公共服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)確定制度、定價(jià)制度、政府購買監(jiān)管評(píng)估制度，以及勞務(wù)派遣用工管理制度等均配套不足。從資金管理來說，資金支付周期、支付方式與公共服務(wù)供給不適應(yīng)，沒有相關(guān)的稅收減免規(guī)定，社會(huì)組織普遍反映公共服務(wù)購買不適合使用最低價(jià)法。從平臺(tái)方面看，平臺(tái)缺失、建設(shè)滯后、信息公開量少、更新周期長且效率低，平臺(tái)之間缺少聯(lián)動(dòng)，信息沒有實(shí)現(xiàn)共享。人力保障方面，政府工作人員合作供給的理念需要加強(qiáng)，缺少與市場(chǎng)、社會(huì)打交道所應(yīng)具備的經(jīng)營管理能力。

（三）“誰來買”

從國家到地方的現(xiàn)有文件中，公益一類事業(yè)單位是否可以發(fā)包，是否可以作為承接者，目前尚無相關(guān)規(guī)定，存在空白。目前，區(qū)級(jí)政府的牽頭單位主要是社建辦或民政局，在責(zé)、權(quán)、利方面沒有理順。政府購買公共服務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，單靠某一部門難以有效推進(jìn)，未來雖然可能會(huì)由財(cái)政局牽頭，但是單靠某一處室也難以推進(jìn)，需要明確各有關(guān)主體的職責(zé)。在購買主體對(duì)于雙方角色的定位方面，要防止政府獨(dú)自配餐和將承接主體作為伙計(jì)的傾向，政府要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督、評(píng)估的責(zé)任，與社會(huì)力量形成合作伙伴關(guān)系，培養(yǎng)社會(huì)主體參與社會(huì)治理的責(zé)任感和能力。

（四）“向誰買”

目前尚未出臺(tái)承接公共服務(wù)的社會(huì)力量資質(zhì)目錄，部分關(guān)于社會(huì)力量資質(zhì)的信息也沒有實(shí)現(xiàn)共享和動(dòng)態(tài)更新，大量非競(jìng)爭(zhēng)性購買導(dǎo)致資源在體制、區(qū)域等方面內(nèi)部循環(huán)，一方面說明承接公共服務(wù)的市場(chǎng)發(fā)育不成熟，政府購買公共服務(wù)中有競(jìng)爭(zhēng)力的承接主體有限；另一方面在相關(guān)機(jī)制不健全的情況下，政府官員不愿冒風(fēng)險(xiǎn)與體制外組織合作。少數(shù)社會(huì)組織到處拿項(xiàng)目，不是為了滿足老百姓的需求，而是為了拿錢，存在承接主體二次發(fā)包、層層轉(zhuǎn)包的行為。部分社工機(jī)構(gòu)淪為勞務(wù)派遣單位，機(jī)構(gòu)空心化，沒有達(dá)到培育和引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的目的。勞務(wù)派遣崗位多數(shù)任務(wù)繁重，待遇偏低，勞務(wù)派遣人員素質(zhì)偏低。社會(huì)組織總體生存狀況不佳，難以吸引人才，政府購買還沒有實(shí)現(xiàn)撬動(dòng)社會(huì)資源、吸引社會(huì)投資的作用。

（五）“買什么”

政府或者不知道該買什么，或者只有政府配餐而沒有百姓點(diǎn)菜，社會(huì)力量完全跟著政府的指揮棒轉(zhuǎn)，缺少關(guān)于項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和定價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，其中包括評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，政府職能轉(zhuǎn)移目錄也尚未出臺(tái)，缺少勞務(wù)派遣的指導(dǎo)性目錄。對(duì)于2015年6月份出臺(tái)的相關(guān)目錄來說，宣傳需要進(jìn)一步跟進(jìn)，而且應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況動(dòng)態(tài)更新，總的來說，需要進(jìn)一步達(dá)成對(duì)于政府購買服務(wù)范圍的共識(shí)，發(fā)布長期性的目錄，引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)展壯大，否則容易產(chǎn)生短期行為。購買崗位的方式未來可能會(huì)受到法律方面的限制，同時(shí)也會(huì)存在崗位員工的非獨(dú)立性、行政化問題，這部分崗位職業(yè)發(fā)展空間有限，對(duì)相關(guān)人員能力的提升也有限，將來退出是一個(gè)問題。

（六）“怎么買”

信息公開不夠，數(shù)據(jù)缺乏共享，引導(dǎo)社會(huì)力量投入有限，導(dǎo)致重復(fù)購買、盲目購買，對(duì)承接主體制約也有限。政府管理粗放，對(duì)公共服務(wù)缺少精細(xì)化測(cè)評(píng)，缺少適用的定價(jià)機(jī)制以及價(jià)格增長機(jī)制。事前把關(guān)不嚴(yán)，事中事后監(jiān)管不到位，筆者在深圳調(diào)研時(shí)，有的部門反映部分政府購買服務(wù)人員素質(zhì)堪憂，吃卡拿要、行賄受賄問題依然存在。對(duì)于服務(wù)性質(zhì)與承接主體選擇方式的匹配欠缺研究，對(duì)于合作形式的選擇也沒有一定的依據(jù)。評(píng)定的方式未進(jìn)行深入研究，立項(xiàng)評(píng)審中購買方參與評(píng)審流于形式。專業(yè)的第三方面評(píng)估主體弱小，缺少專業(yè)的公益項(xiàng)目評(píng)估師。雖然中期評(píng)估很重要，但是由于財(cái)政資金管理不科學(xué)，即使項(xiàng)目中止，資金也不能改為他用，反而會(huì)影響下一年度的預(yù)算，因此評(píng)審大多能通過。此外，對(duì)于資金結(jié)余缺少規(guī)定；缺少關(guān)于集中采購和分散采購公共服務(wù)的規(guī)定。

三、對(duì)策建議

總體來說，上海政府向社會(huì)力量購買服務(wù)已經(jīng)儲(chǔ)備了大量的實(shí)踐、制度和理論資源，具備了進(jìn)一步推進(jìn)的條件，下一步的工作主要是將完善政策并付諸實(shí)施，真正落地。本文主要針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題提出如下政策建議：

（一）宣傳政策，統(tǒng)一理念，提升能力

1.廣泛宣傳新政策。不僅要對(duì)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行宣傳，還要對(duì)政府以及政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)、工作人員進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)，此外也要對(duì)社會(huì)進(jìn)行宣傳，發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，必要的情況下還可以通過政府購買的方式，發(fā)揮中介組織的作用，進(jìn)行政策的宣傳，營造政策實(shí)施的環(huán)境。

2.適時(shí)修正外包理念。要防止為了外包而外包、為了創(chuàng)新而創(chuàng)新、為了競(jìng)爭(zhēng)而競(jìng)爭(zhēng)的思想和做法，防止將政府購買公共服務(wù)變成政府主導(dǎo)、體現(xiàn)政府單方意志、自上而下的工作，還要防止向社會(huì)卸包袱和當(dāng)甩手掌柜的思想，也不能只看經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益，外包不等于卸責(zé)，政府要承擔(dān)起決策、監(jiān)管和評(píng)估等的職責(zé)。要花更少的錢，整合更多的資源，辦更好的事，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

3.政府要成為精明的買主。要著力提升公務(wù)員社會(huì)治理和運(yùn)營的能力，包括營銷能力、協(xié)商談判能力和合同的管理能力等，與社會(huì)力量共享資源。改革既有的錄用制度和方法，廣開渠道，招募合適的人才；通過培訓(xùn)挖掘潛在的人才；建立公務(wù)員能力需求識(shí)別機(jī)制，塑造學(xué)習(xí)型的組織文化，儲(chǔ)備人才資源。

（二）建立平臺(tái)，完善配套，健全機(jī)制

1.通過共享的平臺(tái)進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府應(yīng)該適應(yīng)智慧城市發(fā)展的要求，建立信息披露機(jī)制，逐步提高信息的公開透明度。要充分利用信息技術(shù)，建立虛擬或?qū)嶓w的信息平臺(tái)，促進(jìn)資源共享，降低信息收集和處理的成本。

2.完善配套的制度。政府購買公共服務(wù)涉及政府職能和職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，需要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，協(xié)同多方力量，因此從宏觀到微觀方面需要進(jìn)行多方面的制度配套，包括職能轉(zhuǎn)移制度、官員的政績考核制度、社會(huì)工作人才的職業(yè)發(fā)展制度等。

當(dāng)前需要進(jìn)一步從需求清單確定、項(xiàng)目審定、服務(wù)定價(jià)、信息公開、監(jiān)督評(píng)估和責(zé)任追究方面健全購買機(jī)制，要切實(shí)了解社會(huì)發(fā)展的需求，并提出可考量的需求標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣，才能推進(jìn)定價(jià)和監(jiān)督評(píng)估。另外，政府還應(yīng)在監(jiān)管和評(píng)估方面進(jìn)一步加強(qiáng)研究，轉(zhuǎn)變工作模式。

（三）分步實(shí)施，政策引導(dǎo)，撬動(dòng)資源

政府購買和社會(huì)治理不是一蹴而就的事情，要根據(jù)現(xiàn)有條件分步驟、分階段推進(jìn)。要聯(lián)動(dòng)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革，簡政放權(quán)，設(shè)置現(xiàn)有主體的退出路線和時(shí)間表。初級(jí)階段主要是培育市場(chǎng)，培養(yǎng)政府官員的意識(shí)和能力，探索合作的方式方法；中間階段主要是健全和完善相應(yīng)的規(guī)范；最后主要是全面推進(jìn)。

及時(shí)發(fā)布和宣傳政策，通過政策引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)展壯大，形成市場(chǎng)。承接主體不能局限于社會(huì)組織，應(yīng)允許企業(yè)參與到公共服務(wù)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)中來，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，并對(duì)其生產(chǎn)公共服務(wù)的行為進(jìn)行稅收優(yōu)惠政策等方面的扶持和鼓勵(lì)。雖然在市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)育不充分的情況下推行招投標(biāo)制度有一定困難，但是可以按照依法操作、先易后難、由點(diǎn)到面、循序漸進(jìn)逐步推開，促進(jìn)政府和相關(guān)主體在學(xué)習(xí)中成長。在政府購買的初級(jí)階段，可以考慮選拔公益服務(wù)領(lǐng)軍人才，通過精英的作用引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)展。

通過政府購買，有效配置和使用資源，政府從養(yǎng)人變?yōu)轲B(yǎng)事，社會(huì)力量從伙計(jì)變?yōu)榛锇?。需要?duì)社會(huì)組織的管理進(jìn)行調(diào)整完善，發(fā)展壯大社會(huì)工作人才隊(duì)伍，同時(shí)加以規(guī)范，防止社會(huì)組織的牟利行為。在財(cái)政資金保障的同時(shí)，還要注意引導(dǎo)其他社會(huì)慈善基金以及民間資本提供公共服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)志愿力量的發(fā)展。