李 燁 ， 馮 健

(北京大學 城市與環(huán)境學院，北京 100871)

規(guī)劃管理與部門協(xié)調的國際經(jīng)驗及其對“多規(guī)融合”的啟示

李 燁 ， 馮 健

(北京大學 城市與環(huán)境學院，北京 100871)

從日本、美國、英國3個國家案例分析中總結出規(guī)劃管理和部門協(xié)調的經(jīng)驗并探討對中國“多規(guī)融合”實踐的啟示。日本的國土規(guī)劃體系包含多類規(guī)劃，但規(guī)劃間關系明確，各部門交叉進行規(guī)劃制定，并在規(guī)劃實施中緊密配合。美國一般對規(guī)劃不進行集中統(tǒng)一管理，各個城市和區(qū)域的規(guī)劃實踐比較多元，相關法律對于部門協(xié)調有明確的規(guī)定。同時，綜合規(guī)劃與城市投資計劃、環(huán)境影響評估相協(xié)調，部分州通過城市增長管理來控制城市蔓延。英國的空間規(guī)劃體系比較單一，從中央到地方呈現(xiàn)二級或三級體系，由地方政府制定地方發(fā)展框架總領空間規(guī)劃。結合國外經(jīng)驗的啟示，從制度改革、法律保障、規(guī)劃內容與實施三方面為國內“多規(guī)融合”實踐提出建議。

規(guī)劃協(xié)調；規(guī)劃制度與管理；多規(guī)融合；國際經(jīng)驗

0 引言

當前國內多種規(guī)劃盛行，規(guī)劃間的協(xié)調一直是各級政府和社會關注的焦點。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及以空間為載體的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃之間的關系是規(guī)劃協(xié)調的重點和難點?？臻g規(guī)劃由單純對空間中各經(jīng)濟活動、用地類型的安排轉變?yōu)榇龠M城市發(fā)展公共政策的重要組成，成為為公眾提供公共產(chǎn)品的重要手段。在規(guī)劃協(xié)調中，應從公共利益出發(fā)進行制度和管理的改革，對城市公共服務與公共產(chǎn)品的提供做出更加合理的安排。

城市規(guī)劃越來越多地納入各類政府和私人機構進行合作[1]。Habermas的協(xié)作性規(guī)劃理論認為規(guī)劃不僅是多利益相關者參與的一個交互式解釋性過程，也是一個通過溝通理性的商討型決策嘗試[2-3]。規(guī)劃協(xié)調由強制性自上而下的一致與嚴格服從轉變?yōu)橥ㄟ^協(xié)商自發(fā)的相互贊同[4]。國外學者對于聯(lián)絡性規(guī)劃的關注點側重于公眾參與方面，對于政府機構和公共組織協(xié)作的關注較少。城市規(guī)劃越來越需要不同領域包括經(jīng)濟、社會、環(huán)境、健康等方面的綜合內容，在此影響下規(guī)劃的本質在發(fā)生潛移默化的變化。隨著西方國家(如英國)城市規(guī)劃新的管理結構出現(xiàn)，獨立的城市規(guī)劃部門有所減少，許多規(guī)劃部門被吸納入更大的多學科機構，例如英國肯特郡議會將4個專業(yè)化部門合并入一個“戰(zhàn)略規(guī)劃”理事會[5]。

國外大部分國家沒有將土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃分離，因而不存在“規(guī)土融合”的改革需要，但各國規(guī)劃體系各異，大部分國家都存在多個規(guī)劃并存的狀態(tài)，空間規(guī)劃和其他規(guī)劃、空間規(guī)劃之間、負責規(guī)劃的各部門之間的協(xié)調仍然值得國內借鑒。尤其是當前中國正在推進“多規(guī)融合”實踐，實現(xiàn)空間規(guī)劃管理的“一張圖”模式，需要借鑒西方的經(jīng)驗。因此，本研究對日本、美國和英國3個國家的規(guī)劃管理與部門協(xié)調開展案例分析并總結相關經(jīng)驗，以期對中國“多規(guī)融合”實踐有所啟示。

1 國外規(guī)劃管理與部門協(xié)調經(jīng)驗

日本、美國與英國分別是亞洲、北美洲和歐洲國家，日本和英國在近年來對其規(guī)劃機構和規(guī)劃體系進行了一定程度上的變革，對于我國規(guī)劃制度改革有借鑒意義，而起源于美國的城市增長邊界是國內推進“多規(guī)融合”的一個重要發(fā)展方向。這3個國家的規(guī)劃體系、空間管控都各具特點，3個國家在規(guī)劃中進行協(xié)調和各機構合作的實踐經(jīng)驗可以為國內“多規(guī)融合”的理論與實踐提供新的思考視角。

1.1 日本的經(jīng)驗及其借鑒

1.1.1 頂層機構大部制改革和規(guī)劃體系全面變革。日本的空間規(guī)劃由國土交通省負責，國土交通省在2001年實行了大部制改革形成。國家對地方給予多項許可權、批準及國庫補助金，規(guī)劃行政體系分為中央政府、都道府縣和市町村三級。2005年，日本進行了規(guī)劃體系的改革，國土綜合開發(fā)法修訂并改名為國土形成計劃法，2008年，全國層面的國土形成計劃編制完成并通過內閣會議[6]。日本國土規(guī)劃體系主要由國土形成計劃(2005年之前為國土綜合開發(fā)規(guī)劃)、國土利用計劃、土地利用基本計劃組成。國土形成計劃是全國土地利用、開發(fā)和保護的全面基本計劃，分為全國計劃和廣域地方計劃，彌補了原來國土綜合開發(fā)規(guī)劃由國家主導沒有聽取地方意見的缺點，強調國家與地方協(xié)作。國土形成計劃改變了原來強調量的擴大的基調，轉變?yōu)槌墒斓纳鐣偷挠媱潱媱潈热荽嬖谝欢ǖ臄U充與改變，包括資源利用、城鄉(xiāng)布局、產(chǎn)業(yè)分布、交通等基礎設利用和維護、海洋利用、環(huán)境景觀、防災減災、確保國民生活安全安心安定等內容。國土利用計劃是確定國土利用的目的、用途、規(guī)模、必要實現(xiàn)措施的綜合性規(guī)劃。土地利用基本計劃在國土利用計劃的基礎上劃分城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保護區(qū)5種地域，并制定各類地域的土地利用規(guī)劃。日本規(guī)劃法律中包括國土形成計劃法、國土利用計劃法、地方自治法等法律。同時，土地利用計劃劃分出的五類區(qū)域都有相應的法規(guī)與之對應[7]。

1.1.2 各層面規(guī)劃協(xié)調與部門協(xié)作。2005年國土規(guī)劃體系改革的要點是簡化和整合國土規(guī)劃體系，重組為易于被公眾理解的國土規(guī)劃體系[6]。從各類規(guī)劃的協(xié)調看(圖1)，國家層面的國土形成計劃和國土利用計劃是兩種相互平行的規(guī)劃，二者之間相互協(xié)調，整體編制，合二為一，且在所有開發(fā)規(guī)劃中處于中心地位[8]，相關規(guī)劃有與其協(xié)調的義務。國土利用計劃是國土利用和國家其他計劃的基礎。經(jīng)濟計劃是中長期經(jīng)濟目標和發(fā)展優(yōu)先順序的確立，會定量地提出一些發(fā)展目標，但不會嚴格規(guī)定執(zhí)行的細節(jié)。經(jīng)濟計劃、國土形成計劃與國土利用計劃是相互協(xié)調實施的規(guī)劃[9]。從地方層面看，1969年《地方自治法》修正后提出各地方公共團體可以編制包含基本構想(長期計劃，一般為10年)、基本計劃和實施計劃的綜合計劃[10]。市町村基本構想要符合其國土利用計劃，各領域的規(guī)劃(包括都市計劃、環(huán)境基本計劃等)都要基于綜合計劃，綜合計劃為其余規(guī)劃編制的基準。2011年隨著地方分權改革的推進取消了綜合計劃的編制義務，由地方議會決定其編制與否，越來越多的地方公共團體制定地方法規(guī)條例來繼續(xù)編制綜合計劃。以名古屋市為例[11]，其綜合計劃主要內容包括現(xiàn)狀及課題研究、未來展望、實施策略等。都市計劃包括制定背景、長期發(fā)展視角、政策方針、各方面構想、制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、評價審查方針等，在編制中要求考慮環(huán)境影響評價。環(huán)境基本計劃，以大阪市和名古屋市為例，內容更為注重課題研究，具體包括目標、對策的指導、應對各類環(huán)境問題的對策、環(huán)境目標和參與主體的合作。

圖1 日本規(guī)劃間的協(xié)調Fig.1 Planning coordination in Japan

日本規(guī)劃中的部門協(xié)調可以概括為各部門交叉進行規(guī)劃制定，并在規(guī)劃實施中緊密配合。大部分規(guī)劃的制定都有各類審議會的參與，強調規(guī)劃中國家和地方政府、當?shù)鼐用?、民間企業(yè)等各種團體的積極參與與協(xié)作。以大阪市為例[12]，綜合計劃由綜合計劃審議會組織編制，委員由有經(jīng)驗的學者或其他市長認為合適的人擔任，審議會干事由消防局長、交通局長、自來水局長等政府職員擔任，輔助審議會進行規(guī)劃的制定。都市計劃由地方常設的規(guī)劃主管部門、城市規(guī)劃審議會、專設的規(guī)劃工作組、規(guī)劃協(xié)議會等機構來共同進行編制工作，規(guī)劃工作組的組長為規(guī)劃主管部門的領導，負責對政府內部工作進行協(xié)調[13]。

日本規(guī)劃在空間管制方面主要依靠城市層面的土地利用基本規(guī)劃來進行控制，土地利用基本規(guī)劃中劃分出的城市區(qū)域進一步分為城市化促進地域和城市化控制地域。城市化控制區(qū)域一般不允許進行與農(nóng)業(yè)無關的活動，城市發(fā)展受到管制。

1.1.3 日本案例借鑒意義。日本規(guī)劃體系類型比較豐富，但從法律上確定了國家層面國土形成計劃、國土利用計劃和地方自治體層面綜合計劃的中心地位，相關規(guī)劃需與之相協(xié)調。我國目前雖然提出城市總體規(guī)劃要與土地利用規(guī)劃相協(xié)調，但二者主從地位不明，難以在現(xiàn)有制度和法律框架下有效銜接配合。日本的中央機構在2001年的行政改革中完成了大部制改革，原運輸省、建設省、國土廳和北海道開發(fā)廳合并成為國土交通省，該部門規(guī)模大，管轄范圍廣泛。2005年對于國土綜合開發(fā)法進行的修訂廢除了不合時宜的規(guī)劃，優(yōu)化了區(qū)域規(guī)劃，整體簡化了土地利用規(guī)劃體系，明確了空間規(guī)劃之間的關系。可見，對于規(guī)劃體制頂層設計的改革、對于規(guī)劃體制的適時梳理是規(guī)劃適應新的政治、經(jīng)濟和社會背景的重要方式，可以有效減少在頂層機構間的溝通成本，使規(guī)劃體制適應社會經(jīng)濟的發(fā)展。

1.2 美國的經(jīng)驗及其借鑒

1.2.1 地方主導的規(guī)劃體系。美國聯(lián)邦機構中住宅和城市開發(fā)部(Department of Housing and Urban Development，HUD)不直接接觸城市規(guī)劃，其主要任務是創(chuàng)造一個強健、可持續(xù)、穩(wěn)定的社區(qū)和為所有人提供實惠的房屋。州政府與聯(lián)邦政府之間不是隸屬關系，各州具有相對獨立的立法、司法和行政權，是分權制的架構，州政府可根據(jù)具體情況管理本州的土地資源，不存在統(tǒng)一的管理模式。美國城市規(guī)劃法的系統(tǒng)可以分為3個層級：聯(lián)邦規(guī)劃法規(guī)，州規(guī)劃法規(guī)和地方規(guī)劃法規(guī)。20世紀20年代頒布的《州分區(qū)規(guī)劃授權標準法案》(Standard State Zoning Enabling Act)和《城市規(guī)劃授權標準法案》(Standard City Planning Enabling Act)是美國規(guī)劃和區(qū)劃的基礎法律，為各州授予地方政府規(guī)劃權力提供了立法參考模式[14]。各州政府通過制定規(guī)劃授權法案對地方政府的規(guī)劃活動進行界定和授權，大部分州規(guī)劃法案是針對特殊地區(qū)制定的專項法規(guī)。美國聯(lián)邦政府對規(guī)劃不實行統(tǒng)一的管理，編制完成的規(guī)劃經(jīng)過地方議會批準后具有法律效力。

1.2.2 權責明確的部門協(xié)作與規(guī)劃協(xié)調。以費城綜合規(guī)劃(Philadelphia 2035)為例探討不同規(guī)劃間的關系。費城綜合規(guī)劃包含了情況介紹、定義現(xiàn)狀、鞏固優(yōu)勢、構建未來和實施方案，涵蓋了用地、交通、公用設施、住房、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境等方面內容[15]。發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標中提出了一些量化指標，在一定程度上包含了與我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃相似的內容?？傮w規(guī)劃中包含城市投資項目，通過多個部門共同決定對于費城市基礎設施、社區(qū)公共設施和公共建筑的投資。費城的投資項目由規(guī)定城市規(guī)劃委員會(The City Planning Commission)主導編制過程[15]，投資項目優(yōu)先性的確定要將費城2035規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃中的建議納入考慮。許多地區(qū)會制定投資發(fā)展計劃(Capital Improvement Plan/Program，列出未來的投資項目及相應融資方式)并將其與總體規(guī)劃緊密結合在一起。以弗洛里達州為例，州法律規(guī)定投資發(fā)展要素(Capital Improvement Element)是城市總體規(guī)劃的一部分，用于概述社區(qū)基礎設施和服務的資金需求，投資發(fā)展計劃則是投資發(fā)展要素的配套計劃[16]。在環(huán)境方面，《國家環(huán)境政策法案》(National Environmental Policy Act)規(guī)定申請聯(lián)邦基金資助的建設項目要做環(huán)境影響評估，并提交“環(huán)境影響報告”。費城總體規(guī)劃對于規(guī)劃中的部門合作做出了詳細的闡述。1951年制定的費城家鄉(xiāng)自治憲章(Philadelphia Home Rule Charter)中明確規(guī)定城市規(guī)劃委員會(The City Planning Commission)負責城市綜合規(guī)劃編制，城市規(guī)劃委員會處于規(guī)劃中的領導位置，負責統(tǒng)籌其他部門和團體的意見。城市規(guī)劃委員會在規(guī)劃制定過程中向兩個顧問小組咨詢意見(圖2)，其中城市工作小組(The City Working Group)由城市各部門代表組成，其任務是制定相關規(guī)劃，對于規(guī)劃建議的實施負責,小組成員要定期會面并給予城市規(guī)劃委員會批判性的回應。外部咨詢委員會包含公共、私人和非盈利組織的區(qū)域領導者，代表了教育、設計、商務、社區(qū)宣傳和社會服務等機構。

說明：根據(jù)Philadelphia 2035 Citywide Vision相關資料總結修改。下圖同。

圖2 費城綜合規(guī)劃制定與實施過程

Fig.2 Preparation and implementation of Philadelphia Comprehensive Planning

在規(guī)劃的實施過程中也需要費城市各部門的協(xié)調和配合,明確各個部門在不同規(guī)劃階段的具體分工，分離不同規(guī)劃環(huán)節(jié)的參與主體。在韋恩樞紐站經(jīng)濟與交通導向開發(fā)這一項目中，在賓州東南部交通局(SEPTA)的主要負責下，相應城市部門(PCPC費城城市規(guī)劃委員會、費城重建局、Nicetown社區(qū)發(fā)展公司等)協(xié)調相繼進行規(guī)劃、籌資、建設等方面的工作(圖3)。

圖3 韋恩樞紐站開發(fā)中的部門合作Fig.3 Coordination between departments in the Wayne Junction Case

1.2.3 以城市增長管理為核心的空間管制。城市的空間管制主要通過對農(nóng)地的保護和城市增長邊界、增長管理策略完成[17]。美國的農(nóng)地保護主要通過減稅政策、立法和區(qū)劃等措施實現(xiàn)[18]。華盛頓州、俄勒岡州、田納西州等10個州已經(jīng)實施城市增長邊界的相關規(guī)劃措施，多數(shù)州的規(guī)劃項目以俄勒岡州的實踐為模板[19](表1)?！度A盛頓州增長管理法案》規(guī)定區(qū)域內環(huán)境關鍵地區(qū)、農(nóng)地和森林受到保護，城市總體規(guī)劃中需確定城市增長區(qū)域，人口、就業(yè)、住房和活動的增長集中在特定的城市增長區(qū)域。華盛頓州區(qū)域規(guī)劃組織普吉特海灣區(qū)域議會(Puget Sound Regional Council)負責普吉特海灣中部地區(qū)增長管理的實施。普吉特海灣中部地區(qū)的區(qū)域增長戰(zhàn)略(圖4)中，人口與就業(yè)的增長集中在特定的城市增長區(qū)域，在特定的城市增長區(qū)域中，各類活動增長集中在城市地域，在城市地域中集中在中心地區(qū)(區(qū)域增長中心位于大都市和核心城市內)。在俄勒岡州，土地保護及發(fā)展委員會(Land Conservation and Development Commission)要求全州城市將城市增長邊界納入社區(qū)總體規(guī)劃中。在波特蘭大都市區(qū)，區(qū)域規(guī)劃組織Metro(包括25個城市)負責城市增長邊界的制定，俄勒岡州法律規(guī)定Metro議會每6年對波特蘭區(qū)域的城市增長邊界進行評估，明確規(guī)定了申請大、小變動的程序和條件。1998年田納西州通過了《增長政策法案》(Public Chapter 1101, the Growth Policy Act)，法案未規(guī)定州域統(tǒng)一的增長管理方案，但指定田納西州政府間關系咨詢委員會(Tennessee Advisory Commission on Intergovernmental Relations)負責監(jiān)管該法令的實施(表1)。

表1 美國華盛頓等三州增長管理組織結構體系Tab.1 Growth management system in three regions of USA

說明：根據(jù)Vision 2040,The Growth Management, Environmental, Economic, and Transportation Strategy for the Central Puget Sound Region， Metro Code，Tennessee Growth Policy, Washington State Legislature等資料整理總結。下圖同。

圖4 普吉特海灣中部地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃模式Fig.4 Strategic planning mode for the central puget sound region

1.2.4 美國案例借鑒意義。城市總體規(guī)劃的編制需要以法律形式確定負責進行部門間協(xié)調的機構，制定詳細的交流流程和制度，保障各機構間的充分溝通。劃定城市增長邊界既需要對于城市發(fā)展預測的遠見也需要根據(jù)不同發(fā)展情景進行調整的靈活。城市增長邊界的確立要適應市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，應當根據(jù)城市在過去一段時間內土地和人口增長速度來確定，注重土地供應的結構比例和均衡發(fā)展，強調土地的集約節(jié)約利用。從美國經(jīng)驗來看，應當強調區(qū)域層面上對于城市擴張的管控，加強區(qū)域協(xié)作，重視以大都市為核心的都市區(qū)城市增長邊界劃分。區(qū)域間各城市規(guī)劃應相互銜接，在區(qū)域層面上對于城市增長進行統(tǒng)一的空間管制。

1.3 英國的經(jīng)驗及其借鑒

1.3.1 單一性規(guī)劃體系及其調整。英國行政體系中與城市規(guī)劃相關的內閣部門是社區(qū)與地方政府部[20]，其職責是創(chuàng)造工作和生活的良好地域，使規(guī)劃系統(tǒng)更有效地發(fā)揮作用。地方規(guī)劃機構包括各地區(qū)的議會、國家公園部門等。英國城市規(guī)劃體系在2004年《規(guī)劃與強制征收法案2004》(The Planning and Compulsory Purchase Act 2004)之后進行了調整，將規(guī)劃體系建立在國家、區(qū)域、地方3個層次上。國家層面指定了國家規(guī)劃政策框架，對內容各異的地方和街區(qū)規(guī)劃起引導作用。英國政府在2011年通過地方主義法案(Localism Act 2011)廢除了區(qū)域規(guī)劃層級，但在倫敦地區(qū)，區(qū)域的空間發(fā)展戰(zhàn)略倫敦規(guī)劃(London Plan)仍然是法定規(guī)劃的一部分[20]。地方層面上，英格蘭各郡、區(qū)和民政區(qū)議會負責編制“地方發(fā)展框架”(Local Development Framework，LDF )，其中最重要的內容是核心戰(zhàn)略(Core Strategies)。規(guī)劃管理同時以簽發(fā)開發(fā)規(guī)劃許可證控制地區(qū)的土地開發(fā)活動，整個規(guī)劃體系比較單一。

1.3.2 地方發(fā)展框架基礎上的規(guī)劃協(xié)調與部門協(xié)作。地方發(fā)展框架由地方政府制定，為地方政府提供空間發(fā)展的策略。作為承載各類規(guī)劃和政策策略的平臺，在促進地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮著重要的總攬作用。環(huán)境評價與評估是發(fā)展框架的必要補充。歐盟環(huán)境影響評價(EIA Directive)僅針對具體項目對當?shù)氐沫h(huán)境影響進行評估，戰(zhàn)略環(huán)境評估(Strategic Environmental Assessment)是對環(huán)境影響評價的補充，是一個系統(tǒng)性的決策支撐過程，用以保證在政策、規(guī)劃制定過程中考慮到環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的內容。英國的地方規(guī)劃中戰(zhàn)略環(huán)境評估的實施使規(guī)劃和政策與環(huán)境保護相協(xié)調。部門協(xié)調方面，以曼徹斯特市地方發(fā)展框架為例，在核心戰(zhàn)略中，多次提到各項戰(zhàn)略規(guī)劃實施中需要城市內各個部門的協(xié)作，在綠色基礎設施執(zhí)行戰(zhàn)略中，策略實行的責任部門包括市議會、環(huán)境部門等機構[21-22](表2)。

表2 曼徹斯特戰(zhàn)略規(guī)劃實施中的部門合作Tab.2 Cross department collaboration in implementation of Manchester Strategic Plan

說明：根據(jù)Local Development Scheme 2010—2013，Manchester’s Local Development Framework Core Strategy Development Plan Document等資料整理總結。下圖同。

1.3.3 以設立綠帶為措施的空間管控。英國城市空間管制主要措施是設立綠帶。建立綠帶最基本的目的是使土地永久作為開放空間來防止城市蔓延。國家規(guī)劃政策框架(National Planning Policy Framework)和規(guī)劃政策指導注釋2:綠帶(Planning Policy Guidance Note 2：Green Belts)規(guī)定綠帶內不能進行不適宜的開發(fā)活動，并明確規(guī)定了更改綠帶范圍的條件。曼徹斯特市核心戰(zhàn)略空間規(guī)劃模式(圖5)表明了城市中不同開發(fā)密度區(qū)域、戰(zhàn)略就業(yè)和居住地點以及綠帶。

圖5 曼徹斯特市核心戰(zhàn)略空間規(guī)劃模式Fig.5 Spatial key diagram for Manchester’s Core Strategy

1.3.4 英國案例借鑒意義。英國的規(guī)劃體系在2004年和2011年發(fā)生了較大程度的調整，地方規(guī)劃部門管理組織結構發(fā)生變化，獨立的城市規(guī)劃部門有所減少。可見規(guī)劃體系根據(jù)不同時期情況進行調整能夠使規(guī)劃實施更為高效、有針對性?；鶎右?guī)劃機構的改革可以有效地使協(xié)調成本內部化，促進規(guī)劃間更好地協(xié)調。英國通過國家層面的法律對于綠帶劃分、不適宜的開發(fā)活動和修改綠帶的條件等內容進行了詳盡的規(guī)定，在地方層面的操作過程中，管理也非常到位。

1.4 國外經(jīng)驗總結

日本的規(guī)劃體系與中國比較相似，都有較為復雜的規(guī)劃體系。對于美國而言，國家對規(guī)劃不做統(tǒng)一管理，各種規(guī)劃由區(qū)域或城市自行編制，各個城市和區(qū)域的規(guī)劃實踐比較多元。英國的空間規(guī)劃體系比較單一，由中央到地方呈現(xiàn)二級或三級體系，涵蓋從宏觀政策導向到具體策略落實。

1.4.1 規(guī)劃機構調整與規(guī)劃體系改革。從規(guī)劃機構調整來看，從日本大部制改革、國土規(guī)劃體系調整和英國地方規(guī)劃機構的調整，從頂層設計和基層層面改變了規(guī)劃部門管理組織結構，這有效地從各個管理層級減少部門間的溝通成本。規(guī)劃體系改革出現(xiàn)了地方化傾向。國家層面的規(guī)劃更注重聽取地方意見，其規(guī)定內容更多的是提供政策框架和方向，由地方根據(jù)各自的實際情況制定具體發(fā)展目標、實施方式等內容。

1.4.2 空間管控策略制定?？臻g管控方面，國外城市增長邊界、綠帶的設立和管理機制值得我國借鑒，在統(tǒng)一空間管制的基礎上，明確分工和協(xié)調方案，能夠使空間管制過程既適應城市的發(fā)展，也起到保護生態(tài)環(huán)境、遏制城市無序蔓延的作用。

1.4.3 各類規(guī)劃間的協(xié)調與融合。國外規(guī)劃體系中，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃基本不進行區(qū)分，僅在個別地區(qū)如自然保護區(qū)、國家公園等獨立制定相應的規(guī)劃。環(huán)境影響評價是對環(huán)境進行環(huán)境和生態(tài)保護的重要手段，同時城市規(guī)劃中包含環(huán)境保護部分，也有相關的環(huán)境專項規(guī)劃，多種方式保障可持續(xù)發(fā)展觀念貫穿城市發(fā)展。投資項目計劃與城市規(guī)劃協(xié)調制定、配套實施，有利于增強規(guī)劃基礎設施和公共服務的落實。

1.4.4 城市規(guī)劃內容擴展。國外城市總體規(guī)劃內容范圍非常廣，常常涵蓋經(jīng)濟、住房、社區(qū)設施、基礎設施、環(huán)境保護，有些也可能涉及到社會文化等領域的內容。規(guī)劃內容多為引導性的框架，且可以為社區(qū)、商業(yè)、投資等行為提供有一定確定性的指導。規(guī)劃的制定、組織機構、修改、實施普遍有完善的法律法規(guī)，整個規(guī)劃制定和實施過程都可以做到有法可依。

2 對于國內“多規(guī)融合”實踐的啟示

中央城鎮(zhèn)化會議提出要堅持一張藍圖，為每個城市特別是特大城市劃定開發(fā)邊界，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出要完善規(guī)劃程序，推動有條件地區(qū)進行“多規(guī)合一”實踐，新型城鎮(zhèn)化的推進為“多規(guī)融合”提出了新要求?？臻g規(guī)劃間相互協(xié)調，與經(jīng)濟建設和社會發(fā)展目標一致，兼顧生態(tài)環(huán)境效益，統(tǒng)一協(xié)同的規(guī)劃體系才能為城市的決策提供穩(wěn)定有效的決策依據(jù)，作為城市統(tǒng)籌發(fā)展的重要參照內容。國內學者已經(jīng)對上海、廣東等地“多規(guī)融合”的成果和經(jīng)驗進行了總結[23-25]。黃葉君認為國內多地區(qū)的“三規(guī)合一”普遍采用體制改革和規(guī)劃整合兩種方式[26]。林堅等認為規(guī)劃協(xié)同的重點在于共同責任下的協(xié)作配合，明確各類規(guī)劃工作者的角色定位[27]。國內“多規(guī)融合”的實現(xiàn)離不開制度、法律、規(guī)劃目標與內容的變革。

2.1 開展制度改革，推進頂層設計創(chuàng)新

各個規(guī)劃有不同的主管部門，審批機關、規(guī)劃期限不一，體制是“多規(guī)融合”最大制約因素。制度管理改革是進行“多規(guī)融合”工作的基礎，制度管理改革的核心是要在一個主要部門或者機構的主導下，多部門聯(lián)合進行規(guī)劃編制。整個規(guī)劃協(xié)調和決策過程需要在中央層面或者地方層面進行制度和流程設計，統(tǒng)一空間規(guī)劃管制內容，將國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的目標與主要項目和空間落實同步考慮，以環(huán)境影響評價作為準入門檻，統(tǒng)籌多規(guī)融合。

部門間的合并可以解決部門現(xiàn)有的利益沖突，將外部矛盾轉化為內部矛盾，使規(guī)劃協(xié)調更為靈活便捷。日本和英國的經(jīng)驗表明，為了適應新的發(fā)展和規(guī)劃需求，在頂層和基層的部門合并都可以成為改革的具體措施。城市規(guī)劃與國土部門的合并仍然停留在基層機構的合并，頂層機構如發(fā)改委、住建部、國土部等部門間合并存在許多障礙。為了貫徹落實國家新型城鎮(zhèn)化化規(guī)劃，加強各部委間的統(tǒng)籌協(xié)調，已經(jīng)建立了推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度，由發(fā)改委主任承擔召集人角色?！岸嘁?guī)融合”的推進也可通過類似成立部際聯(lián)席會議制度的方式進行。

現(xiàn)有的規(guī)劃應向Healey提出的聯(lián)絡性規(guī)劃轉型，規(guī)劃師要重新審視自己的職業(yè)功能，積極承擔起統(tǒng)籌協(xié)調不同意見、過程、行動的責任，確保規(guī)劃成果的一致性和指向性。城市規(guī)劃工作的核心應當轉向聯(lián)絡和溝通，與各種分析和制定方案工作相比，和各部門、各利益集體的交流聯(lián)絡更應當是規(guī)劃師工作的主要內容[28]。

2.2 完善空間法律法規(guī)體系

“多規(guī)融合”工作推進需要法律的支持。進行國家一級的統(tǒng)一規(guī)劃立法，完善規(guī)劃法律體系，用相關的規(guī)劃法全面規(guī)范全國的規(guī)劃工作，或者對于各類規(guī)劃法規(guī)進行修編以明確規(guī)劃間的關系。完善現(xiàn)有的空間法律法規(guī)體系，對各類規(guī)劃機構設置、職能、機構之間相互關系進行法定化的確定。經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目前還沒有法律依據(jù)，盡管《城市規(guī)劃法》《土地管理法》都規(guī)定了兩個規(guī)劃應當相互協(xié)調、銜接，但實踐中由于各類規(guī)劃編制部門規(guī)劃目的、期限、技術標準不同，空間規(guī)劃權利在不同部門間的分置、主從關系難以確定，規(guī)劃之間往往難以協(xié)調?？臻g管制是“多規(guī)融合”協(xié)調的重點，國外規(guī)劃有較強的法律權威性[29]，我國“規(guī)劃融合”的最終成果應以法律形式加以保證，控制好生態(tài)環(huán)境保護的底線和城市發(fā)展的界限，引導城市合理有序發(fā)展。

2.3 轉變規(guī)劃觀念，規(guī)劃目標向多元化發(fā)展

隨著社會的發(fā)展與進步，經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境問題越來越成為規(guī)劃的主題，規(guī)劃目標與內涵也發(fā)生了轉變，規(guī)劃由過去只重視物質空間形態(tài)轉變?yōu)榭臻g、社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境共重的綜合性規(guī)劃。城市總體規(guī)劃更傾向于提供城市未來一定時間段內增長、保護、經(jīng)濟發(fā)展、公共投資和整體形態(tài)的框架，為城市未來發(fā)展提供愿景，在城市層面，在向存量規(guī)劃轉型的過程中，比起空間結構，應當更加關注經(jīng)濟發(fā)展、人口分布、社會和諧、社區(qū)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等內容。多種規(guī)劃相互協(xié)調要重視具體項目的落地實施，規(guī)劃的公共設施要與政府投資項目、中期財政規(guī)劃相結合，使項目在實際建設過程中可以得到資金支持，切實落實。在規(guī)劃制定后，要重視規(guī)劃的具體實施過程，在實施中強調城市部門之間、相關機構之間的合作，同時注重信息公開，定期進行規(guī)劃實施的評價。

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International Experience of Planning Management and Multi-department Coordination and Its Enlightenments

Li Ye, Feng Jian

(CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

This paper introduced the experience of planning management and multi-department coordination from case studies of three countries. Japan planning system contains many types of planning. For both national and local level, the core plans are confirmed as basis for other plans. Various departments cooperate in different planning implementation. For the United States, countries generally do not have centralized planning management, planning practices in various cities and regions are more pluralistic. Completed planning has legal effect after approval of local council. In Philadelphia comprehensive planning, for example, the relevant law clearly defined the multi-department coordination mechanism. Meanwhile, the comprehensive planning, urban investment plans and environmental impact assessment are consistent. In some states, urban sprawl is controlled by urban growth management. British spatial planning system is relatively simple, from the central to local governments presents two or three tiers. The local development framework leads spatial planning and provides spatial development strategy. As a platform carrying all types of planning and policies, local development framework plays an important role in promoting the overall development in the area. Environmental assessment is a necessary complement to the framework. Finally, suggestions are mentioned from the perspective of institutional management, legislation as well as planning content and implementation.

planning coordination; planning policy and management; reconcilement of various planning; global experience

2016-06-20；

2016-10-17

國家科技支撐計劃課題(2014BAL01B02)

李燁(1990-)，女，山西太原市人，碩士研究生，主要從事城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃研究，(E-mail)liye6283281@126.com。

馮健(1975-)，男，江蘇沛縣人，副教授，博士，武漢市創(chuàng)新崗位特聘專家，主要從事城市地理研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

TU984.3

A

1003-2363(2016)06-0140-07