姚潤梅+曹向紅

摘要：自然資源為人類生活生產(chǎn)提供必要基礎，長期以來對自然資源不合理的開采和濫用，嚴重影響生態(tài)系統(tǒng)自身的再生能力，對受損的資源進行維護以恢復其生態(tài)功能和價值，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求。生態(tài)補償機制作為一項環(huán)境經(jīng)濟政策，通過綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關(guān)各方之間利益關(guān)系，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)；生態(tài)環(huán)境

中圖分類號：F062.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-000-02

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基礎。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的逐步提高，人與自然的矛盾日益突出：一方面是快速的工業(yè)化、城市化進程導致生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化趨勢，可持續(xù)發(fā)展問題已成為一個全球性難題；另一方面，人們生活水平的提高對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提出了新的更高要求，保護、恢復、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境成為人們共同的期待和追求。供求關(guān)系的新變化使得如何有序、永續(xù)利用生態(tài)環(huán)境資源問題已經(jīng)超出了原始人與自然關(guān)系范疇，成為調(diào)節(jié)人與自然、人與人、人與社會關(guān)系的一個綜合性范疇。為此，生態(tài)損害補償理念逐漸興起，并成為全球范圍不斷探索和實踐的重大課題。

一、建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度的必要性

生態(tài)損害補償制度是以實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展、促進人與自然和諧為目的，綜合運用法律、行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境資源損害者、受損者、恢復者之間利益關(guān)系的環(huán)境管理制度。當前，我省正在進行鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設，如何走出一條以科學發(fā)展、綠色崛起為目標的快速發(fā)展、持續(xù)發(fā)展之路，構(gòu)建一個公平合理、良性互動的生態(tài)損害補償制度已是立題之義、破題之本。

1.建立生態(tài)損害補償制度是保護鄱陽湖一湖清水的必要舉措。受歷史粗放型發(fā)展方式影響，鄱陽湖地區(qū)的生態(tài)資源破壞嚴重，生態(tài)環(huán)境趨于惡化，生態(tài)功能明顯下降。建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度，有利于使生態(tài)損害得到全面、完全、及時的補償，為生態(tài)修復提供公平公正、合理合法的資金來源，為保護鄱陽湖“一湖清水”，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供強有力的制度保障。

2.建立生態(tài)損害補償制度是實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)科學發(fā)展的重要保障。江西省委、省政府把鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的本質(zhì)內(nèi)涵概括為特色是生態(tài)，核心是發(fā)展，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，目標是實現(xiàn)科學發(fā)展，綠色崛起?？梢?，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的核心要義就是科學發(fā)展。要實現(xiàn)省委省政府的戰(zhàn)略意圖，要求鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要有實質(zhì)性的突破，也就是經(jīng)濟增長的動力要轉(zhuǎn)軌到以科技進步、人力資本積累等更為環(huán)境友好的增長途徑上來。建立生態(tài)損害補償制度，有利于改善生態(tài)使用行為者的預期成本收益，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、企業(yè)準入門檻，約束其事前采取避損措施，減少損害行為，為經(jīng)濟區(qū)的科學發(fā)展提供重要的制度支撐。

3.建立生態(tài)損害補償制度是促進經(jīng)濟區(qū)生態(tài)文明的有效途徑。生態(tài)文明是黨的十七大報告提出的實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求，也是鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的目的之一。建設生態(tài)文明，需要有制度作為保障，制度的作用不僅在于對違者應有懲罰，更在于約束人們的行為，成為全社會的行為準則。建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度，有利于區(qū)域內(nèi)培育保護生態(tài)環(huán)境的良好氛圍，約束人們采取環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式，并使之成為人們的自覺行為，形成與經(jīng)濟文明、社會文明向適應的生態(tài)文明體系。

二、建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度的理論依據(jù)

生態(tài)損害補償制度擁有廣泛倫理學、經(jīng)濟學、法學等學科的理論基礎，其中影響最大的是公共產(chǎn)品理論、外部性理論、生態(tài)環(huán)境價值理論三大理論基石。

1.公共產(chǎn)品理論。生態(tài)環(huán)境具有典型的公共物品屬性，對其消費的非競爭性往往導致過度使用，生態(tài)環(huán)境惡化，最終使全體成員的利益受損。因此，必須建立一種補償制度，對生態(tài)環(huán)境資源損害者一定的懲罰，改變是使用生態(tài)環(huán)境者的預期，規(guī)范對生態(tài)環(huán)境的使用行為，減少經(jīng)濟活動中對生態(tài)環(huán)境的損害，最終保證全體成員利益不受損失。

2.外部性理論。“外部性”源于經(jīng)濟活動的私人成本與社會成本的不同，是指一個經(jīng)濟主體的活動對他人的影響，且這種影響并不是在有關(guān)各方以價格為基礎的交換中發(fā)生的。如果給他人帶來的是福利損失，可稱之為“負外部性”；反之，則稱為“正外部性”。

3.生態(tài)環(huán)境價值理論。隨著哲學、倫理學的深入發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境資源稀缺性表現(xiàn)日益突出，生態(tài)環(huán)境的價值越來越得到人們的公認。

三、建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度的主要思路

建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度，要以科學發(fā)展觀為指導，以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設為主線，牢固樹立生態(tài)環(huán)境就是財富，損害生態(tài)環(huán)境就是占有財富的生態(tài)環(huán)境價值理念；誰污染、誰付費，誰破壞、誰補償?shù)耐獠啃獌?nèi)部化發(fā)展理念；人人享有良好的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境面前人人平等的生態(tài)公平和保障人權(quán)理念，建立和完善環(huán)境污染付費，生態(tài)損害補償?shù)却胧?，?guī)范生態(tài)環(huán)境使用行為，努力保護自然生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和生態(tài)價值的利益公平和可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)損害補償制度是一項系統(tǒng)工程，首先要明確生態(tài)損害補償?shù)哪繕嗽瓌t，確定補償?shù)姆秶?、主體、標準、途徑、方式等，具體思路如下圖。

1.補償?shù)哪繕撕驮瓌t。生態(tài)損害補償制度要以代內(nèi)、代際生存權(quán)、發(fā)展權(quán)為目標。建立鄱陽湖生態(tài)損害補償制度，需要遵守以下原則：一是可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則是調(diào)整人與自然關(guān)系的基本原則，要以維護生態(tài)資源總量平衡、生態(tài)功能基本穩(wěn)定為前提，統(tǒng)籌推進生態(tài)損害的補償，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的代際公平和經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。二是誰污染、誰付費，誰破壞、誰補償原則。外部效應內(nèi)部化是解決生態(tài)環(huán)境損害問題的關(guān)鍵，該原則旨在把生態(tài)環(huán)境資源價值納入行為者決策的成本收益之中，進而實現(xiàn)外部效應內(nèi)部化。三是政府主導、公眾參與原則。鑒于生態(tài)損害涉及的利益面廣，交易成本大，加上政府在生態(tài)保護和建設中的地位主體，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度應以政府主導為主。同時，應該引導公眾通過申請、公示、聽證、訴訟及投票等方式參與，保障生態(tài)損害補償?shù)墓焦?。四是突出重點，分類推進原則。目前要全面建立生態(tài)損害補償制度還缺乏有效的理論基礎、制度支持和技術(shù)支撐，要突出重點區(qū)域、重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)開展生態(tài)損害補償，在此基礎上再不斷完善，擴大覆蓋面。

2.補償?shù)姆秶?。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害的范圍可從兩個角度來確定。一是區(qū)域角度。按照鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃，經(jīng)濟區(qū)被劃分為湖體核心保護區(qū)、濱湖控制開發(fā)帶和高效集約發(fā)展區(qū)。其中生態(tài)保護建設的重點是湖體核心保護區(qū)和濱湖控制開發(fā)區(qū)，按照突出重點原則，這兩個生態(tài)功能區(qū)應該成為生態(tài)損害補償?shù)闹攸c區(qū)域。二是影響后果的嚴重性。對生態(tài)環(huán)境的損害可以說是無處不在，所有的損害都進行補償既不現(xiàn)實，也無法操作。建議鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償包括兩類，一類是單個影響較小，但發(fā)生頻率較大的，如污水、垃圾等；另一類是發(fā)生頻率較小，但單個事件影響大的，如企業(yè)重污染物排放、化學品泄漏等。

3.補償和受償主體。生態(tài)損害涉及到行為者和受害者兩方，在損害補償中我們稱之為補償主體和受償主體。補償主體無疑就是生態(tài)損害者，即對造成環(huán)境污染者要求其以支付排污費的形式進行補償，對造成生態(tài)破壞者則要求其支付生態(tài)破壞補償費。在資源開發(fā)活動中和環(huán)境污染治理過程中因資源耗損或環(huán)境質(zhì)量退化而直接受害者是生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。由于生態(tài)損害受損的是集體利益，這就要求受補償主體必須能夠代表公共利益，同時有能力和意愿將賠償金用于被損害生態(tài)的修復。從目前情況來看，只有政府有資格接受生態(tài)損害補償金。另外，《中華人民共和國環(huán)境保護法》也規(guī)定地方各級人民政府應當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責。因此，以生態(tài)損害所在地政府作為生態(tài)損害補償?shù)氖軆斨黧w有一定的合法性、合理性。

4.補償?shù)膬?nèi)容和標準。補償內(nèi)容和標準的確定是生態(tài)損害補償制度中的一大難題，應該在經(jīng)濟發(fā)展水平及其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點。對生態(tài)損害的補償，應該是為恢復受到損害的環(huán)境，重置生態(tài)而采取的合理措施的費用，以及其他因生態(tài)損害而造成的損失，具體包括修復費用、過渡期損失和損害評估費用。

5.補償?shù)耐緩胶头绞?。對于常見的污染，如污水、垃圾等，宜采用收取排污費、垃圾處理費等方式進行補償；對于企業(yè)廢棄物排放，可優(yōu)先考慮通過排污權(quán)交易等市場方式進行補償，以提高資源的配置效率；對于重大的、突發(fā)性的污染，如有毒化學品泄露事件，宜采用生態(tài)損害評估、協(xié)商談判等辦法，一對一處理。生態(tài)損害補償方式也有多種，主要包括資金補償、實物補償、智力補償?shù)龋鲇谯蛾柡鷳B(tài)經(jīng)濟區(qū)要保持良好生態(tài)環(huán)境的考慮，宜采用資金補償為主的補償方式，以便生態(tài)損害的修復。

四、建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度的前期工作建議

建立和實施鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)損害補償制度，單從上述理論來說還遠遠不夠，有大量前期的、基礎的、現(xiàn)實的工作要做，主要有以下幾個方面。

1.加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。生態(tài)損害的認定和評估需要大量的數(shù)據(jù)和監(jiān)測的支持，由于歷史詳細數(shù)據(jù)的缺乏和監(jiān)測能力相對較弱，要建立和實施生態(tài)損害補償制度缺乏強有力的數(shù)據(jù)和技術(shù)的支撐。因此，有必要進一步完善經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，提高監(jiān)測裝備水平，提升監(jiān)測能力。

2.開展生態(tài)損害評估。生態(tài)損害評估是科學制定生態(tài)損害補償標準的前提。目前，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)在生態(tài)損害評估方面還非常薄弱，成為補償制度建立的瓶頸。要進一步加強這方面的研究力度，制定科學的評估規(guī)則與方法，建立相應的評估機構(gòu)，使得生態(tài)損害補償變得更加確定和可行。

3.推進排污權(quán)市場化。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設必須妥善處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，而借助市場機制是提高資源配置效率的有效手段。這就要求在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)逐步建立排污許可證制度，建立和完善排污權(quán)交易市場，健全和完善市場交易機制，有序推進生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)化、資本化、市場化。

4.加快生態(tài)安全立法。要在《水法》、《水土保持法》、《清潔生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的前提下，盡快啟動鄱陽湖生態(tài)安全立法工作，出臺《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)安全條例》，明確產(chǎn)權(quán)、責任、義務等，使生態(tài)損害補償制度的建立和施行有規(guī)可依。

5.拓寬公益訴訟渠道。在公共自然資源發(fā)生損害時，由于不涉及到公民和團體的個別利益，他們因無權(quán)提起訴訟而阻礙了生態(tài)損害的補償。公益訴訟機制的設立將為生態(tài)損害補償提供又一保障。應借鑒我國在海洋環(huán)境保護中的立法和司法實踐，逐步擴大到其他生態(tài)領(lǐng)域。

參考文獻：

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[2]王樹義，劉靜.美國自然資源損害賠償制度探析[J].法學評論，2009（1）.

作者簡介：姚潤梅，女，江西萍鄉(xiāng)人，江西司法警官職業(yè)學院管理系教師，講師；

曹向紅，江西南昌人，江西司法警官職業(yè)學院管理系教師，教授。