音邦定 任兵

摘 要 民辦非企業(yè)單位作為我國(guó)社會(huì)組織的重要組成部分，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要作用。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，因經(jīng)營(yíng)不善等原因?qū)е沦Y不抵債的單位也不在少數(shù)，因此就面臨一個(gè)如何規(guī)范有序退出市場(chǎng)的問(wèn)題。我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法律制度相比于民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算更為成熟，值得借鑒，但也要根據(jù)具體情況具體分析。本文從民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)原因談起，比較民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算和企業(yè)破產(chǎn)清算的異同點(diǎn)，考慮到民辦非企業(yè)單位的特殊性質(zhì)，提出幾點(diǎn)針對(duì)性的意見(jiàn)和建議，以期建立和完善我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)法律制度。

關(guān)鍵詞 企業(yè)破產(chǎn)法 民辦非企業(yè)單位 破產(chǎn)清算

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2016）03-000-04

社會(huì)組織作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參與者，影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。廣義上的社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)。 其中，民辦非企業(yè)單位作為我國(guó)社會(huì)組織的組成部分，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣起到重要作用。民辦非企業(yè)單位因其特殊的性質(zhì)在多個(gè)方面區(qū)別于一般企業(yè)，由此決定著其在登記、變更、解散、注銷等方面均區(qū)別于一般企業(yè)。

我國(guó)企業(yè)的破產(chǎn)清算有《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）及其司法解釋予以規(guī)制，但我國(guó)民辦非企業(yè)單位一旦出現(xiàn)資不抵債引發(fā)的破產(chǎn)清算，如何適用法律、如何規(guī)范有序退出市場(chǎng)，則缺少明確的法律規(guī)定，亦缺少針對(duì)民辦非企業(yè)單位實(shí)際情況的法律規(guī)范。本文擬通過(guò)對(duì)比我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)清算制度和民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度，分析異同點(diǎn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，達(dá)到建立、完善我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度的目的。

一、民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)原因探析

民辦非企業(yè)單位同企業(yè)一樣，作為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要參與者，在發(fā)展過(guò)程中均會(huì)受到外部因素和內(nèi)部因素的雙重影響，而導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)資不抵債最終走向破產(chǎn)清算的原因也會(huì)發(fā)生在民辦非企業(yè)單位之中。作為利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的非營(yíng)利性社會(huì)組織，民辦非企業(yè)單位出現(xiàn)破產(chǎn)的原因既包括外部因素，也包括內(nèi)部因素，是多種因素共同作用的結(jié)果：

（一）外部因素

1.國(guó)家法律法規(guī)不健全，政策扶持力度不足，部分民辦非企業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中缺乏有力支撐。

縱觀我國(guó)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展現(xiàn)狀，在法律法規(guī)層面明顯缺乏針對(duì)性的法律規(guī)范。有學(xué)者甚至認(rèn)為目前我國(guó)民辦非企業(yè)單位發(fā)展與管理中出現(xiàn)的問(wèn)題大部分都與法律法規(guī)不健全不配套有直接的關(guān)系，已經(jīng)成為阻礙民辦非企業(yè)單位發(fā)展的瓶頸。 非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性與政府的支持力度存在某種程度的正比關(guān)系，國(guó)家對(duì)民辦非企業(yè)單位的扶持力度還不夠有力，政府職能轉(zhuǎn)移、購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政預(yù)算制度還沒(méi)有真正建立，購(gòu)買服務(wù)的事項(xiàng)范圍還比較有限。 這是我國(guó)民辦非企業(yè)單位發(fā)展過(guò)程中不可忽視的法律和政策短板。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊，部分民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法滿足市場(chǎng)需求。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，非營(yíng)利性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位不僅存在同行業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)，最關(guān)鍵的還要面臨社會(huì)同行業(yè)同類型企業(yè)的沖擊。由于民辦非企業(yè)單位的非營(yíng)利性和公益性的特殊性質(zhì)，其在資金實(shí)力、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)范管理方面均與同行業(yè)社會(huì)企業(yè)存在不小的差距，由此導(dǎo)致了其產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)法達(dá)到一個(gè)很高的水平。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是講求利益最大化的經(jīng)濟(jì)，是優(yōu)勝劣汰的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)理所當(dāng)然的會(huì)選擇具有高性價(jià)比的產(chǎn)品和服務(wù)。因此部分民辦非企業(yè)單位缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，長(zhǎng)此以往不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展又缺乏創(chuàng)新能力導(dǎo)致不得不退出市場(chǎng)。

3.融資成本增加，流動(dòng)資金缺乏，資金周轉(zhuǎn)不暢，資金鏈斷裂。

在當(dāng)今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，擁有足夠的流動(dòng)資金是企業(yè)能否發(fā)展壯大甚至能否生存下去的關(guān)鍵。民辦非企業(yè)單位作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的參與者，當(dāng)然也不例外。民辦非企業(yè)單位資金來(lái)源單一，物力、財(cái)力偏弱，絕大部分民辦非企業(yè)單位的收入來(lái)源是服務(wù)收入，極少涉及政府撥款和社會(huì)捐助。 總是將資金用于再發(fā)展、再投資，擴(kuò)大規(guī)模。這就必然會(huì)產(chǎn)生向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，而銀行等金融機(jī)構(gòu)高額的貸款利息導(dǎo)致融資成本增加，一旦市場(chǎng)出現(xiàn)風(fēng)吹草動(dòng)，無(wú)法按期支付銀行貸款利息，長(zhǎng)此以往惡性循環(huán)導(dǎo)致資金鏈斷裂，最終走向破產(chǎn)清算退出市場(chǎng)的結(jié)果。

（二）內(nèi)部因素

1.內(nèi)部管理不善，缺乏吸引人才和占領(lǐng)市場(chǎng)的創(chuàng)新能力。

民辦非企業(yè)單位作為社會(huì)組織之一，往往在組織架構(gòu)和人員構(gòu)成上不像公司那么規(guī)范，管理思路和制度構(gòu)建也不像公司那么清晰。部分民辦非企業(yè)單位就可能因?yàn)殚L(zhǎng)時(shí)間發(fā)展緩慢或者停滯不前，加之內(nèi)部管理缺乏科學(xué)決策與指導(dǎo)，直接導(dǎo)致單位無(wú)法吸引社會(huì)上優(yōu)秀人才，同時(shí)市場(chǎng)被同行業(yè)的其他市場(chǎng)主體逐漸占領(lǐng)，這就必然導(dǎo)致其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勝劣汰，最終走向破產(chǎn)清算。

2.負(fù)責(zé)人個(gè)人好惡，事業(yè)心、責(zé)任心不強(qiáng)。

一個(gè)企業(yè)特別是中小型民營(yíng)企業(yè)，負(fù)責(zé)人的能力、個(gè)人喜好、事業(yè)心強(qiáng)弱，直接關(guān)系到這個(gè)企業(yè)的發(fā)展及未來(lái)走向，對(duì)于民辦非企業(yè)單位也不例外，甚至有過(guò)之而無(wú)不及。一個(gè)民辦非企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人如果對(duì)本單位事業(yè)抱著事不關(guān)己、漠不關(guān)心的態(tài)度，或者負(fù)責(zé)人本人存在不良嗜好，都會(huì)嚴(yán)重阻礙該單位健康發(fā)展，惡性循環(huán)資不抵債就可能走向破產(chǎn)清算。

二、我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

民辦非企業(yè)單位雖然是我國(guó)社會(huì)組織的重要組成部分，但法律法規(guī)對(duì)于這部分社會(huì)主體的規(guī)定卻屈指可數(shù)，更不必說(shuō)關(guān)于民辦非企業(yè)單位的破產(chǎn)清算制度規(guī)定。就現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定來(lái)看，與其有關(guān)的法律法規(guī)主要有：《公司法》及其司法解釋；《企業(yè)破產(chǎn)法》及其司法解釋；《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。上述規(guī)定對(duì)我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算、合理合法退出市場(chǎng)有一定的參考和指導(dǎo)作用，但對(duì)于民辦非企業(yè)單位的特殊性方面卻無(wú)章可循。有必要制定或增加關(guān)于民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算個(gè)性條款的規(guī)定，以適應(yīng)民辦非企業(yè)單位規(guī)范有序退出市場(chǎng)的實(shí)際需要。

（二）司法現(xiàn)狀

根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，自2006年以來(lái)，破產(chǎn)案件已連續(xù)多年年下降。但全國(guó)通過(guò)各種渠道退出市場(chǎng)的企業(yè)數(shù)量卻不斷上升?？梢?jiàn)，大量企業(yè)尚未經(jīng)過(guò)破產(chǎn)程序退出市場(chǎng)。 而這其中，官方并未公布法院受理案件中民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算案件占據(jù)的數(shù)量。但就目前查閱的資料和了解的情況而言，目前我國(guó)的民辦非企業(yè)單位退出市場(chǎng)多是政策性退出，自行解散清算或政府指導(dǎo)清算，人民法院受理民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算的案件少之又少。我們認(rèn)為究其原因還是民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算缺乏專門的法律規(guī)范和指引。

三、我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算法律制度與企業(yè)破產(chǎn)清算法律制度比較

相比較我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)清算制度經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展和完善，特別是2007年施行《企業(yè)破產(chǎn)法》后，逐漸形成了較為系統(tǒng)的操作規(guī)范，加之多年的企業(yè)破產(chǎn)司法實(shí)踐，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)清算制度趨于成熟。將我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度與企業(yè)破產(chǎn)清算制度進(jìn)行橫向比較，有助于指導(dǎo)建立、完善民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度。

（一）從申請(qǐng)主體來(lái)看

破產(chǎn)清算案件是被動(dòng)受理型案件，不告不理，必須由申請(qǐng)人向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)，法院才有可能啟動(dòng)破產(chǎn)清算程序。就企業(yè)破產(chǎn)清算而言，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第七條的規(guī)定，申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)的主體可以是符合條件的債務(wù)人、也可以是對(duì)債務(wù)人享有到期債務(wù)的債權(quán)人，還可以是負(fù)有清算義務(wù)的人。反觀民辦非企業(yè)單位，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十六條僅規(guī)定了民辦非企業(yè)單位自行清算，民辦非企業(yè)單位如果出現(xiàn)資不抵債，由誰(shuí)來(lái)申請(qǐng)破產(chǎn)清算沒(méi)有明確規(guī)定。雖然《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十五條規(guī)定：“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序?！钡褶k非企業(yè)單位一旦出現(xiàn)資不抵債，由誰(shuí)來(lái)向法院提出申請(qǐng)，放寬受理?xiàng)l件還是從嚴(yán)掌握，需要根據(jù)其特殊性質(zhì)來(lái)進(jìn)行界定。

（二）“人”的處理

企業(yè)破產(chǎn)清算案件中關(guān)于“人”的處理，主要涉及到破產(chǎn)企業(yè)職工的安置。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第四十八條第二款和第一百一十三條規(guī)定，所欠職工工資和社保費(fèi)用作為清償破產(chǎn)費(fèi)用和公益?zhèn)鶆?wù)后的第一清償順位，給予優(yōu)先保障。但由于民辦非企業(yè)單位的特殊屬性，其在破產(chǎn)清算中“人”的處理不僅包括自身員工的安置，還包括經(jīng)營(yíng)對(duì)象、客戶的安置，如民辦學(xué)校開(kāi)辦過(guò)程中出現(xiàn)破產(chǎn)，學(xué)校學(xué)生如何妥善安置也是重中之重。對(duì)于員工的安置，是否能夠直接適用《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，而對(duì)于民辦非企業(yè)單位而言，需要安置的經(jīng)營(yíng)對(duì)象、客戶如何安置，是計(jì)算成債權(quán)債務(wù)來(lái)申報(bào)債權(quán)還是通過(guò)其他途徑妥善安置，與企業(yè)破產(chǎn)則不同。

（三）資產(chǎn)的處理

根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十條和第一百一十二條規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)在法院選定破產(chǎn)管理人后，由破產(chǎn)管理人接管，管理人要依法委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行清點(diǎn)評(píng)估并擬定資產(chǎn)處置方案，在債權(quán)人會(huì)議上通過(guò)資產(chǎn)處置方案，再將破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)通過(guò)交易中心掛牌出售，變現(xiàn)價(jià)值在債權(quán)人之間進(jìn)行分配。而民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)組成則較為復(fù)雜，它既包括舉辦者自行投入的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家政策性扶持發(fā)放的撥款、社會(huì)贈(zèng)予捐助財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)回報(bào)等等。在對(duì)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算過(guò)程中，是否根據(jù)資產(chǎn)性質(zhì)區(qū)別對(duì)待以及如何處置不同性質(zhì)的資產(chǎn)，有待規(guī)范。

（四）債權(quán)債務(wù)的處理

債權(quán)債務(wù)的處理是破產(chǎn)清算程序中的重要一環(huán)。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第四十六條規(guī)定，管理人對(duì)已知債權(quán)人發(fā)通知告知其前來(lái)申報(bào)債權(quán)，對(duì)于未知債權(quán)人，給予一定期限的債權(quán)申報(bào)期，管理人接受申報(bào)后，對(duì)申報(bào)人提交的債權(quán)證據(jù)資料進(jìn)行審核，審核后提交債權(quán)人會(huì)議確認(rèn)，再提交人民法院最終裁定確認(rèn)。申報(bào)債權(quán)的清償順序也作了嚴(yán)格的規(guī)定和限制，對(duì)于對(duì)外債權(quán)的處理，管理人代為行使權(quán)利，對(duì)外依法以管理人的名義清收債權(quán)。而民辦非企業(yè)單位作為非營(yíng)利性的社會(huì)組織，雖然不以盈利為目的，沒(méi)有大量的進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但其在運(yùn)行過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)交往，由此產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系，對(duì)于民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算中的債權(quán)債務(wù)，其對(duì)外債權(quán)債務(wù)不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，更多的是基于人身關(guān)系產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，如：民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)、民辦醫(yī)院的醫(yī)療費(fèi)、民辦養(yǎng)老院的養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)等等，按照《企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于分配順序的規(guī)定，將它們一并納入普通破產(chǎn)債權(quán)進(jìn)行處理，還是作為優(yōu)先債權(quán)予以保障，值得商榷。

四、完善我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算法律制度的思考與建議

根據(jù)上述對(duì)我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)清算制度與民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度在申請(qǐng)主體、人、資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)等方面的比較分析，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)我國(guó)民辦非企業(yè)單位的破產(chǎn)清算制度的建立和發(fā)展進(jìn)行思考，據(jù)此提出幾條完善我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度的法律建議。

（一）完善民辦非企業(yè)單位登記與管理辦法，規(guī)范管理

國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要首次專章闡述社會(huì)組織，明確了“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會(huì)組織管理體制。 這改變了以往民辦非企業(yè)單位 “歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的行政管理體制。而我國(guó)現(xiàn)行規(guī)范民辦非企業(yè)單位登記的法律規(guī)范是頒布于1998年的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，該條例在部分規(guī)定上已經(jīng)無(wú)法滿足我國(guó)民辦非企業(yè)單位發(fā)展的要求，甚至阻礙其發(fā)展。其中有一個(gè)較為嚴(yán)重的問(wèn)題是業(yè)務(wù)主管單位的確定。從《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》來(lái)看，業(yè)務(wù)主管單位乃是依法履行行政管理的職責(zé)。業(yè)務(wù)主管單位本身的性質(zhì)一般來(lái)說(shuō)是行政機(jī)關(guān)，也可以是經(jīng)法律授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)委托的其他單位，但是這并不影響其作為業(yè)務(wù)主管單位時(shí)的法律性質(zhì)。也就是說(shuō)，成為某一個(gè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)主管單位并非基于其自愿，而是基于法定職責(zé)。屬于自己的主管范圍而拒絕履行職責(zé)的，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟。但是在實(shí)踐中，業(yè)務(wù)主管單位的擔(dān)任卻需要獲得其同意，即便申請(qǐng)?jiān)O(shè)立民辦非企業(yè)單位完全符合法定條件和程序，只要沒(méi)有單位愿意作為業(yè)務(wù)主管單位，也不無(wú)法成立。甚至在民辦非企業(yè)單位成立后，如果業(yè)務(wù)主管單位不愿意再擔(dān)任，而民辦非企業(yè)單位又無(wú)法找到其他愿意擔(dān)任業(yè)務(wù)主管單位的單位，就面臨被注銷登記的悲慘命運(yùn)。 因此，修訂完善《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，將業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政管理分開(kāi)，真正落實(shí)“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的管理體制。建議提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)將行政法規(guī)上升為法律，制定民辦非企業(yè)單位登記管理法律規(guī)定。規(guī)范管理的同時(shí)，也為將來(lái)可能出現(xiàn)的民辦非企業(yè)單位規(guī)范有序退出市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。

（二）明確民辦非企業(yè)單位申請(qǐng)破產(chǎn)清算的主體，降低民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算的受理門檻

申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)的主體可以是符合條件的債務(wù)人、也可以是對(duì)債務(wù)人享有到期債務(wù)的債權(quán)人，還可以是負(fù)有清算義務(wù)的人。這樣的規(guī)定較為寬泛，有利于資不抵債的企業(yè)規(guī)范有序退出市場(chǎng)。筆者認(rèn)為我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算的申請(qǐng)人可以參照上述規(guī)定，既可以是符合條件的債務(wù)人本身，也可以是對(duì)債務(wù)人享有到期債務(wù)的債權(quán)人，還可以是依法負(fù)有清算義務(wù)的清算義務(wù)人。對(duì)于企業(yè)破產(chǎn)清算，法院受理情形有二：一是不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)；二是不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏清償能力。筆者認(rèn)為基于民辦非企業(yè)單位的特殊性質(zhì)，其破產(chǎn)清算受理的門檻應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄髽I(yè)。民辦非企業(yè)單位如果經(jīng)營(yíng)管理不善，不必非得等其繼續(xù)虧損至資不抵債的狀態(tài)才受理其破產(chǎn)清算申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)降低門檻，提前將可能出現(xiàn)破產(chǎn)的民辦非企業(yè)單位納入到破產(chǎn)清算程序中，這樣既有利于該民辦非企業(yè)單位規(guī)范有序退出市場(chǎng)，又有利于債權(quán)債務(wù)人合法權(quán)利的保護(hù)。建議將民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算受理的門檻界定為“企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且又無(wú)法與債權(quán)人達(dá)成協(xié)議”。當(dāng)然，降低門檻也要注意避免欺詐性破產(chǎn)和破產(chǎn)的惡意申請(qǐng)。

（三）完善民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算中對(duì)“人”的安置，減少社會(huì)矛盾，平穩(wěn)過(guò)渡

在企業(yè)破產(chǎn)案件中，對(duì)“人”的清算主要指的是對(duì)破產(chǎn)企業(yè)原有職工的安置，《企業(yè)破產(chǎn)法》第八條和第十一條都提到了破產(chǎn)案件中要明確職工工資的支付、職工社會(huì)保險(xiǎn)繳納并制定職工安置預(yù)案，規(guī)定職工債權(quán)無(wú)需申報(bào)，在優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)后，第一順位受償。而民辦非企業(yè)單位在“人”的因素上區(qū)別于企業(yè)的最大特征是，它在為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展提供服務(wù)的同時(shí)，向社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位。 民辦非企業(yè)單位的職工較企業(yè)職工更具有人身依附性，因此在安置民辦非企業(yè)單位的職工時(shí)，不僅是要考慮依法應(yīng)當(dāng)向職工支付多少工資、支付多少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、辦理多少保險(xiǎn)，更多的還要考慮到職工的再就業(yè)，為職工謀求“新東家”提供支持。另外，對(duì)于破產(chǎn)清算的民辦非企業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)對(duì)象、客戶等的安置也十分重要。這類人不僅僅是將其對(duì)民辦非企業(yè)單位的權(quán)利折算成債權(quán)債務(wù)來(lái)進(jìn)行申報(bào)、參與分配，還要考慮到這類人的后續(xù)安排問(wèn)題。筆者建議，可以在保留《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)民辦非企業(yè)單位職工及經(jīng)營(yíng)對(duì)象的特殊性，預(yù)留部分資金用于妥善安置職工及經(jīng)營(yíng)對(duì)象，同時(shí)做好相關(guān)人員的安置對(duì)接工作。

（四）加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)管理，區(qū)分資產(chǎn)性質(zhì)與權(quán)屬

民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)來(lái)源基本可以分為舉辦者自籌資金、政府支持、運(yùn)營(yíng)收入、接受捐助及其他合法收入。對(duì)于所有權(quán)登記在本單位名下的資產(chǎn)，在破產(chǎn)清算時(shí)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理沒(méi)有異議，但對(duì)于所有權(quán)未登記在本單位名下或者所有權(quán)不明的資產(chǎn)，能否一并作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理，則存有異議。在企業(yè)破產(chǎn)清算案件中，對(duì)雖然在破產(chǎn)企業(yè)場(chǎng)所內(nèi)但所有權(quán)登記在其它主體名下的資產(chǎn)進(jìn)行處理，不能作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理。民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算中對(duì)于該類型的資產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)按照該原則進(jìn)行處理。對(duì)于在破產(chǎn)企業(yè)場(chǎng)所內(nèi)但所有權(quán)登記不明的資產(chǎn)，在破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處理前如果沒(méi)有權(quán)利人前來(lái)主張權(quán)利，一般情況下是作為破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)一并處理，變現(xiàn)價(jià)值歸為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)用于向債權(quán)人進(jìn)行分配，這也符合保障債權(quán)人合法權(quán)益最大化的要求。但在民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)案件中，對(duì)在本場(chǎng)所內(nèi)但所有權(quán)未登記在本單位名下或者所有權(quán)不明的資產(chǎn)，處理方法則應(yīng)當(dāng)有所不同。筆者認(rèn)為，鑒于民辦非企業(yè)單位的特殊性質(zhì)，對(duì)該部分資產(chǎn)的處理應(yīng)當(dāng)按以下兩個(gè)步驟處理：第一、對(duì)于能查明權(quán)利人的資產(chǎn)，通知權(quán)利人限期取回；第二、對(duì)于不能查明權(quán)利人的資產(chǎn)，通過(guò)媒體發(fā)布公告，給予一定期限的認(rèn)領(lǐng)時(shí)間，符合條件的予以取回，期限屆滿仍未取回的資產(chǎn)也不能作為破產(chǎn)的民辦非企業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行處置，考慮由該民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位或者行政主管機(jī)關(guān)分配給其他同類型同行業(yè)的民辦非企業(yè)單位，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

（五）規(guī)范債權(quán)審查，根據(jù)民辦非企業(yè)單位的特殊性質(zhì)確定債權(quán)清償順序

企業(yè)破產(chǎn)案件中，管理人對(duì)申報(bào)的債權(quán)進(jìn)行審查，得出審查意見(jiàn)后提交受理法院裁定確認(rèn)。在民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)案件中，筆者認(rèn)為在遵循債權(quán)審查的合法性原則基礎(chǔ)上，可以考慮從寬掌握審查尺度。在債權(quán)清償順序上，《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百一十三條規(guī)定了企業(yè)破產(chǎn)債權(quán)分配的順序，即第一順序支付破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)，第二順序支付破產(chǎn)企業(yè)欠付職工的工資、保險(xiǎn)、補(bǔ)償金等待遇，第三順序支付欠繳稅款等，第四順序支付普通破產(chǎn)債權(quán)。而對(duì)于民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)案件中的債權(quán)清償順序，筆者建議將《企業(yè)破產(chǎn)法》中的第三順序取消或者第三順序、第四順序合并作為同一順序清償。原因在于稅款作為國(guó)家財(cái)政來(lái)源，其功能在于維護(hù)社會(huì)公共利益，具有公益性，而民辦非企業(yè)單位作為非營(yíng)利性社會(huì)組織，其本身也具有公益性質(zhì)，民辦非企業(yè)單位欠繳的稅款不作為優(yōu)先于普通債權(quán)的權(quán)利優(yōu)先受償，在體現(xiàn)公益性的同時(shí)，最大限度實(shí)現(xiàn)普通債權(quán)的債權(quán)人權(quán)益。

綜上所述，我國(guó)民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算制度的構(gòu)建與完善還任重道遠(yuǎn)。完善民辦非企業(yè)單位登記與管理制度是規(guī)范民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算的前提和基礎(chǔ)，基于此，降低法院受理民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算案件的門檻，積極受理符合條件的民辦非企業(yè)單位破產(chǎn)清算申請(qǐng)，同時(shí)在破產(chǎn)清算過(guò)程中注重對(duì)“人”的安置特別是區(qū)別于企業(yè)破產(chǎn)清算的民辦非企業(yè)單位經(jīng)營(yíng)對(duì)象、客戶的安置，與此同時(shí)，準(zhǔn)確界定破產(chǎn)清算的民辦非企業(yè)單位財(cái)產(chǎn)，制定符合民辦非企業(yè)單位特殊性的債權(quán)清償順序，促進(jìn)破產(chǎn)清算程序的推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)清算的民辦非企業(yè)單位規(guī)范有序退出市場(chǎng)。

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