文/王迎龍

繼續(xù)深化和完善我國少年司法制度改革
——專訪北京師范大學宋英輝教授

文/王迎龍

少年司法保護對于矯治違法少年發(fā)揮著積極的作用，少年司法制度在我國的司法制度體系中占有重要位置。隨著全面依法治國進程的深入，我國少年司法制度也在不斷發(fā)展?？偨Y當前的司法實踐，我國已經制定了不少專門法律法規(guī)和司法解釋，構建起了少年司法保護的基本法律框架，專門的司法機構也在逐漸建立，跨部門、跨專業(yè)的探索也在不斷增強，但是實踐中仍然存在著一些矛盾和挑戰(zhàn)制約著少年司法制度的發(fā)展。今后如何完善我國少年司法制度改革仍然是未來少年司法工作的重點，目前，本刊記者就相關問題對北京師范大學宋英輝教授進行了專訪。

記者：在對少年的保護中，我們經常會看到“司法保護”和“社會保護”的概念，這二者是一樣的嗎？您認為這二者的關系是怎樣的？

宋英輝：簡言之，社會保護是指在社會生活中對未成年人予以特殊關照，為未成年人的健康成長提供一個良好的社會環(huán)境。這種保護帶有綜合性、全面性。作為社會保護的重要環(huán)節(jié)，司法保護是指國家在刑事訴訟程序中對涉罪未成年人給予特殊對待，本著“教育為主、懲罰為輔”的原則和“教育、感化、挽救”的方針處理未成年人犯罪，幫助其順利回歸社會，預防再犯罪。從二者的關系來看，可以從兩個方面予以解讀。

首先，司法保護是社會保護的最后一環(huán)。從理論上講，良好的社會保護有助于預防未成年人犯罪，降低未成年人犯罪率和受侵害率。反之，社會保護體制不健全，一旦未成年人犯罪或者受侵害，只能進入最后一環(huán)，通過司法保護予以教育矯治或疏導干預。例如，當前我國對流動留守兒童缺乏必要的社會保護機制，導致這部分兒童問題多多，有相當一部分走上了犯罪道路。我國是未成年人口大國，且處在社會轉型期。由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，出現了大量的流動家庭和留守家庭。有關統計顯示，我國有3.67億未成年人，其中處于留守或流動狀態(tài)的約一億多，約占全部未成年人的三分之一。由于家庭教育弱化、親情長期缺失、學校監(jiān)護空位，大量留守和流動未成年人得不到適當監(jiān)護、照管，失學、失管未成年人的教育、身心健康以及權益保護等面臨著嚴峻的形勢，令人擔憂。有關研究發(fā)現，在違法犯罪的未成年人中，來自留守和流動群體的未成年人達70%以上，而且呈現出了低齡化、暴力型、作案手段成人化的趨勢。由于社會保護不力，未成年人走上犯罪道路，最后通過司法程序予以處理，在司法中予以特殊保護。當然，這也啟示我們應當注重對未成年人的社會保護和一般預防，司法保護只是“下下策”。

其次，司法保護的效果需要社會保護予以鞏固。簡單來說，對涉罪未成年人進行司法保護，最終的落腳點是對其進行幫教。幫教是一項系統工程，有賴于社會化支持體系的保障。只有綜治、共青團、關工委、婦聯、民政、學校、社區(qū)、家庭、企業(yè)方方面面聯系配合，為未成年人提供全面的社會保護，消除在就業(yè)、就學以及生活方面的歧視，才能促進未成年人順利回歸社會，預防再次犯罪。否則，之前在刑事訴訟過程中給予的種種特殊保護，例如附條件不起訴、適用緩刑，都將失去意義。

記者：《刑事訴訟法》在2012年修改時規(guī)定了四個特別程序，其中之一就是未成年人犯罪案件訴訟程序，該程序在實際運行中情況如何？遇到了哪些突出的問題？

宋英輝：2012年修改刑事訴訟法，我國以專章的形式增設了“未成年人刑事案件訴訟程序”，無疑具有劃時代的意義。近來，我赴多個省市進行了調研。調研發(fā)現，這一特別程序在司法實踐中取得了一定成效。從效果來看，通過適用特別程序，確實提升了辦理未成年人刑事案件的理念和能力，增強了對未成年人司法保護的針對性，為未成年人的改過自新和回歸社會創(chuàng)造了諸多有利條件。然而，新程序、新制度也遇到一些困難。當前，未成年人刑事案件訴訟程序在司法實踐中面臨的突出問題主要有四個。

第一，認識錯位和觀念滯后。自適用特別程序以來，辦案人員的觀念發(fā)生了巨大變化，在辦案中逐漸認識到了未成年人司法保護工作的重要性和現實意義。然而，調研發(fā)現，有公安干警認為辦理未成年人刑事案件并無任何實質性差異，甚至不知道偵查階段為未成年人提供法律援助的規(guī)定，偵查階段的社會調查流于形式，合適成年人到場無法落實，訊問、強制措施等方面的保護措施也沒有落實到位。也有個別檢察人員認為“特別程序”僅僅是對未成年人處理上的“小兒酌減”，甚至批評“少捕慎訴少監(jiān)禁”是“小惡不懲縱容大惡”，“特別程序”是損害正義一味從輕，進而質疑開展教育挽救和犯罪預防是“不務正業(yè)”。反映在司法中就是特殊制度和程序在不少地方沒有得到有效貫徹，就案辦案問題突出，社會調查少、聽取律師意見少、指定辯護走形式、附條件不起訴適用率低等現象不同程度地存在。還有法官認為少年刑事審判業(yè)務沒有獨立的必要，只需在普通刑事審判的個別環(huán)節(jié)稍加變通即可。

第二，相關規(guī)定有欠明確、細化，有些辦案人員以此為借口不執(zhí)行相關規(guī)定。我國關于未成年人刑事案件訴訟程序的規(guī)定是比較宏觀的，考慮到我國地域差異大，為了使辦案機關根據實際情況探索創(chuàng)新，不宜規(guī)定過于細化。但這也帶來了一些問題，例如，合適成年人在場制度缺乏必要的程序保障和救濟機制，社會調查的啟動、具體實施等無明確的配套程序，犯罪記錄封存沒有具體的實施細則，各地的理解和做法各異，在很大程度上影響了制度的預期效用。

第三，專門機構缺失。與成年人司法相比，少年司法更關注行為人，而不是僅僅對行為予以懲罰。因此，辦理未成年人刑事案件，不僅要查明事實、審查證據和適用法律，而且更重要的是對涉罪未成年人進行幫教，促進其順利回歸社會。為此，公、檢、法、司必須需要密切配合，加強與政府各部門協調，積極引入社會專業(yè)服務，促進家庭、學校提供有力支持。調研發(fā)現，除個別地方（如北京海淀區(qū)、上海浦東區(qū)、山東煙臺市芝罘區(qū)、欽州欽南區(qū)等設立了專門預審機構或人員辦理）外，公安機關基本上沒有設立專門的辦案機構，檢察機關和法院專門機構設立情況較好，但地域差異明顯。缺乏必要的人力投入，時間和精力難有保障，特別程序的適用效果自然大打折扣。

第四，社會支持體系不足。未成年人幫教是一項系統工程。涉罪未成年人的許多問題，無法也不可能僅靠司法解決，需要社會力量的介入。當前，我國未成年人的社會服務體系并不完備，地區(qū)發(fā)展不平衡，尚不能滿足司法需求。截止到2015年3月，全國青少年社會工作從業(yè)人員只有2萬多人，其中持證的只有7500多人，這相當于每10萬青少年中僅有5.3人，而且主要聚集在北上廣等發(fā)達城市。在實踐中，心理干預和矯治、社會調查、附條件不起訴后的考察觀護等工作最后不得不由辦案人員來承擔，既占用了時間和精力，又不專業(yè)，效果難有保障。

記者：2015年5月27日最高人民檢察院發(fā)布了《促進未成年人刑事檢察工作的八項措施》，多次提到了推動社會力量的參與和支持，您認為社會力量參與對我國未成年人刑事司法的促進作用主要體現在哪些方面？

宋英輝：未成年人犯罪是特殊群體的犯罪，無論是從社會學、刑罰學和管理學等方面的理論出發(fā)，還是基于犯罪原因的社會性、司法資源的有限性、刑罰措施的嚴厲性和社會管理的綜合性等多方面的現實需要，都需要社會力量參與未成年人刑事案件訴訟程序。少年司法需要同時實現司法專業(yè)化和幫教社會化，二者如同鳥之兩翼、車之兩輪，缺一不可。社會力量的參與是少年司法的題中應有之義，核心任務為“幫教”，主要作用有四個方面。

第一，提供專業(yè)性的幫助，保護涉罪未成年人的合法權益。以合適成年人到場制度為例，作為法定代理人不到場時的替代者，合適成年人到場，既可以監(jiān)督侵犯未成年人權益的違法或不當行為，保障訊問的合法進行，又可以緩解其緊張情緒，幫助未成年人溝通，理解有關權利、義務和后果，真實表達自己的意愿。再如，涉罪未成年人一般都存在著或輕或重的心理問題，在限制人身自由的環(huán)境下，更是承受著巨大的心理壓力，容易造成長時間的傷害，在刑事訴訟過程中引入專業(yè)性心理服務，進行心理干預，可以最大程度地降低對涉罪未成年人的心理傷害。

第二，促進涉罪未成年人順利回歸社會，預防再次犯罪。在作出不起訴后，在社區(qū)矯治期間，在刑罰執(zhí)行完畢后或者假釋后，社會力量的關護和支持對挽救失足未成年人，有效促進其順利回歸社會發(fā)揮著不可替代的作用。例如，在社區(qū)矯正過程中引入社會力量，充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用，利用企事業(yè)單位的資源優(yōu)勢，可以使單純的“管制”轉變?yōu)榱可矶ㄗ龅摹皫头觥?，幫助他們走出陰影，在陽光下生活。又如，跟蹤幫教是指對未成年人進行較長時間的追蹤、幫助、引導和教育，在全社會方方面面力量的廣泛參與和配合下，才能徹底消除在就業(yè)、就學以及生活等方面的歧視，回歸之路才能舒暢。否則，他們很有可能再次走向社會的對立面，重新犯罪。

第三，有助于提升少年司法的規(guī)范性和合法性，保障訴訟順利進行。從實踐效果來看，合適成年人到場制度在這方面發(fā)揮了最典型的作用。合適成年人到場，既可以對非法或不當訊問形成一種無形壓力，保障了訊問的合法性，又可以提高口供的證明力，防止翻供。同時，合適成年人的溝通可以降低未成年人的敵對心理，緩解抵觸情緒，在客觀上能起到促進甚至協助訊問的作用。

第四，有助于增進少年司法的合理性和針對性，有效挽救未成年人。社會調查和風險評估，具有相對專業(yè)的社會工作屬性，應當由具有專業(yè)知識背景的社工負責。引入社會力量參與未成年人刑事案件訴訟程序，專門負責對未成年人的個人情況、家庭情況、就學就業(yè)情況、認罪態(tài)度及悔過情況等進行客觀全面地調查，對其行為的社會危害性、人身危險性、再犯可能性等方面進行評估，不僅可以節(jié)省辦案人員的時間和精力，而且為辦案人員決定是否逮捕、是否起訴以及如何定罪量刑提供了更具針對性的參考依據，真正實現少年司法“治病救人”的終極價值。

記者：您非常關注未成年人檢察機構專業(yè)化建設，請您談談未檢機構改革中取得的進展及面臨的挑戰(zhàn)？

宋英輝：總的來看，我國檢察機關的機構專業(yè)化建設一直在穩(wěn)步發(fā)展，不斷得到加強。截止到2015年8月底，全國檢察機關共成立有獨立編制的未檢機構961個，不足全部檢察機關的1/3，在公訴部門下設未檢工作辦公室736個，設專業(yè)辦案組1065個。遼寧、吉林、黑龍江、安徽、山東、河南、甘肅、寧夏等省的部分市級院指定一個基層院設立專門機構統一辦理本地區(qū)未成年人犯罪案件。新疆烏魯木齊市天山區(qū)院率先成立未檢專門機構，辦理漢、維族未成年人刑事案件，并積極開展“去極端宗教化思想”教育。從未檢隊伍的建設來看，各地一般都是選派業(yè)務全面、富有愛心、耐心細致的骨干從事未檢工作，有的地方還招錄具有心理學、社會學、教育學等學科背景的人才進入未檢部門。同時，各地不斷加強專業(yè)培訓，通過舉辦未檢講壇、業(yè)務競賽、專題培訓以及鼓勵專業(yè)資格考試等方式，推動未檢隊伍提升專業(yè)化水平。

當前，未檢機構的發(fā)展遇到了一定的挑戰(zhàn)。由于對司法改革認識不足，受扁平化管理和員額制的影響，有些地方出現了取消或合并未檢機構的勢頭，搞“一刀切”，簡單地將未檢并入其他業(yè)務部門，也有些地方申請不到編制，成立未檢機構的計劃不得不擱置，還有的地方開始徘徊觀望，暫停了相關籌備工作。但是，這其實并不是司法改革的本意，也不符合少年司法規(guī)律。值得欣慰的是，盡管有沖擊，但前不久，高檢黨組會議已經決定在高檢設立獨立的未檢部門，在省院設立獨立的未檢機構。許多地方經過深入論證，充分考慮未檢工作的特殊性，也在對未檢機構設置進行積極探索。例如，上海制定了“一局五處+X”的機構整合方案，其中“X”就是指設置獨立的未檢等部門；吉林省院在機構整體壓縮的情況下，確定了分層級推進未檢專門辦案組織建設的工作思路，明確省級院和市級院要成立獨立的未檢主任檢察官辦案組，各基層院原則上成立獨立的未檢主任檢察官辦案組，年均案件量較小的基層院可以指定具有主任檢察官資格的專人負責未檢工作；湖北省最近也明確了未檢部門為獨立內設機構，省和分州市院未檢處作為專業(yè)平臺和管理單元，基層院專設未成年人檢察官崗位。有的地方考慮資源整合和實際效果，對未成年人案件實行集中管轄，管轄檢察機關建立獨立機構。

調研發(fā)現，當前面臨的另外一個挑戰(zhàn)是人員配備不到位、專人不專，未檢人員兼職現象普遍存在。盡管設立了未檢機構或者辦案組，但由于承辦成年人案件量大，在很多情況下，根本無法全身心投入辦理未檢案件，辦案效果自然是差強人意。另外，有些地方在推進司法改革中強調檢察官員額有限，沒有給未檢部門分配名額，專人專辦更加難以落實。

記者：我國保護未成年人權益的法律法規(guī)有很多，但是仍存在不少漏洞甚至相互不協調之處，您對少年綜合保護法律體系的構建有什么看法？

宋英輝：從法律體系來看，當前存在的主要問題是：兒童利益最大化、國家親權等理念尚未在相關法律中得以體現；尚未形成獨立的未成年人法律體系，諸多規(guī)定分散在各個部門法中，難以得到應有重視；政府責任未得到強調和落實；未成年人保護法律規(guī)范缺乏剛性和可操作性；法律規(guī)范之間存在矛盾和沖突；刑事法律規(guī)范長期受制于成人刑事法的束縛而以懲罰犯罪為目的；涉及未成年人保護的若干重要問題仍然處于立法空白。

我認為，未成年人立法應當采取相對獨立的立法模式，并形成一個體系。從現狀來看，未成年人法律體系應當至少包括五部分：未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、義務教育法、未成年人刑法、未成年人司法法。為此，應當加緊推進如下立法或者法律修改工作：

首先，修改《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，增強法律規(guī)范的剛性和可操作性，增加完善兒童福利方面的法律規(guī)范。在修法的過程中，需要確立一些重要的原則、制度和機制，以破解當前現實中的突出問題，主要包括：1.確立兒童利益最大原則和國家親權原則；2.明確家庭責任及責任追究機制，建立家庭監(jiān)護監(jiān)督、支持及替代監(jiān)護機制；3.明確主管機關及各類教育機構的責任，發(fā)展職業(yè)教育和社區(qū)教育機構，建立多元化教育培訓體系，確保未成年人的教育問題落實到位；4.明確政府及各部門責任，建立協調機制；5.建立、提供兒童保護問題的識別、報告、干預、處置機制；6.建立失管兒童安置制度，對于獨居未成年人、事實孤兒等，建立符合其身心特點的中長期安置、托管、教育制度，費用由國家、社會、家庭分擔；7.建立問題少年早期干預預防機制。

完善未成年法律體系，一個重要方面是關于未成年人的刑事法律規(guī)定。就刑事實體法而言，應當確立行為人主義的立法理念，關注其回歸社會而不是對行為的懲罰。要明確對未成年人應當嚴格限制定罪和適用刑罰，代之于根據未成年人身心特點而建立的多元化的轉處措施和轉介機制。就刑事程序法而言，總結實踐經驗，進一步細化和嚴格未成年人刑事案件訴訟程序。修改或者出臺司法解釋、規(guī)范性法律文件，對目前司法實踐中反映比較突出的專門機構建制、社會調查制度、附條件不起訴制度、犯罪記錄封存制度、社區(qū)矯正等做出細化、明確、帶有操作性的規(guī)定，以進一步規(guī)范少年司法行為。

最后，梳理不同法律部門之間的相關規(guī)定，解決某些規(guī)定彼此不相協調甚至沖突的問題，以保障法律體系內部的一致性。例如，《公務員法》、《兵役法》、《法官法》、《檢察官法》、《律師法》、《教師法》、《拍賣法》、《會計法》等多部法律都有曾經犯過罪的人不得或在一定期間內不得從事相關職業(yè)的規(guī)定，這與犯罪記錄封存制度之間存在著不同程度的沖突，應當盡快進行系統梳理調整。

記者：在第三輪司法改革中，關于少年司法制度改革主要圍繞哪些方面？在實踐中取得哪些成果，存在哪些問題？

宋英輝：十八大以來，我國開啟了第三輪司法改革，改革目標是進一步保障檢察院和法院依法獨立行使職權，尊重司法規(guī)律，確保辦案質量，實現公平正義。推行員額制，明確辦案主體，落實辦案責任等，這些措施無疑會進一步健全司法權力運行機制，促進建設公正高效權威的社會主義司法制度。但客觀上說，從這輪司法改革的框架來看，主要圍繞成年人司法體制進行，并沒有考慮到少年司法體制的特殊性。由于對司法改革的認識不到位，理解有偏差，有的試點單位搞“一刀切”，將少年司法業(yè)務并入了普通業(yè)務部門，沒有給少年司法分配員額?？梢哉f，司法改革客觀上對少年司法體制的發(fā)展的確造成了一定的沖擊。

未成年人司法有自身規(guī)律，但現有辦案體制和評價體系基本上是按照辦理成年人案件來設計的，以此評價未成年人案件辦理是違背司法規(guī)律的。

我國有一億多留守和流動兒童，他們監(jiān)護缺位，過早輟學，極易被三股勢力、黑惡勢力所利用、所侵蝕，極易走上違法犯罪道路，或成為犯罪的受害人?？梢哉f，未成年人問題已經成為影響我國社會長久穩(wěn)定的源頭性、根本性問題，未成年人保護與犯罪預防刻不容緩。

我認為，在推進司法改革中，中央層面應當加強頂層設計，明確思路，充分考慮少年司法特有的規(guī)律性，將少年司法體制的完善納入其中。為此，應當解決以下問題：第一，進一步推進司法機關未成年人案件專門辦案機構建設，將少年警務納入公安體制改革中一并考慮。具體而言，少年司法人員的員額要單列。中央、省自治區(qū)直轄市和設區(qū)縣的市司法機關應當設立獨立的未成年人專門辦案機構，在縣一級根據區(qū)域情況可以由條件較好的區(qū)縣法院、檢察院實行集中管轄。探索跨區(qū)法院、檢察院設專門機構辦理未成年人案件，以及在設區(qū)的市由市一級集中管轄；第二，對未成年人司法實行獨立的評價體系；第三，應制定對司法人員和相關人員的培訓規(guī)劃；第四，對相關職能部門人員該作為不作為造成嚴重后果的，應當追究法律責任。