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下個(gè)五年，如何建設(shè)法治政府

自2015年5月1日開始實(shí)施“立案登記制”以來(lái)，人民群眾明顯感覺(jué)到法院立案便捷了，這也是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要舉措。

依法治國(guó)更重要的是建設(shè)法治政府。近日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），明確地在標(biāo)題中提出“法治政府”，并對(duì)未來(lái)5年法治政府的目標(biāo)、衡量標(biāo)準(zhǔn)、保障措施等做出了規(guī)定。這意味著我國(guó)未來(lái)5年全面開展法治政府，進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

為建設(shè)法治政府立標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德表示，此次《綱要》提出七大標(biāo)準(zhǔn)，即“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實(shí)施，行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，人民權(quán)益切實(shí)有效保障，依法行政能力普遍提高”。

這些標(biāo)準(zhǔn)是從另外一個(gè)角度對(duì)法治政府的剖析和量化，老百姓可以用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去判斷法治政府是否建成。

與2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》相比，此次《綱要》由中共中央、國(guó)務(wù)院共同印發(fā)，體現(xiàn)了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，也體現(xiàn)了中央對(duì)法治政府建設(shè)的高度重視。

特別是在《綱要》的保障措施里，明確提出黨政主要負(fù)責(zé)人要做第一責(zé)任人，要把法治政府建設(shè)擺在工作全局的重要位置。

實(shí)際上是說(shuō)，法治政府建設(shè)不光是政府部門的事，它涉及全局，涉及黨的建設(shè)，涉及落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，所以要擺在這樣的高度去認(rèn)識(shí)法治政府建設(shè)的重要意義。

此次《綱要》除了吸收并體現(xiàn)了十八大以來(lái)全面推進(jìn)依法治國(guó)的一些新理念、新認(rèn)識(shí)、新目標(biāo)，還明確了法治政府建設(shè)各個(gè)方面的任務(wù)、措施，特別是最后的組織保障和落實(shí)機(jī)制上，還提出了一系列具體要求。當(dāng)把法治政府建設(shè)納入到領(lǐng)導(dǎo)班子的考核評(píng)價(jià)體系后，就會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子有硬約束。

法治政府建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了10多年，也存在一些問(wèn)題。比如制度還不完備，雖然有了依法行政的制度體系，但有些領(lǐng)域的制度還不完善。

二是法律的執(zhí)行、實(shí)施也還存在比較明顯的問(wèn)題。問(wèn)責(zé)不到位，激勵(lì)也不夠，導(dǎo)致“有法律無(wú)法治”，所以形成不了法治狀態(tài)。

三是政府在預(yù)防、化解和處置社會(huì)矛盾方面，還沒(méi)有非常成熟的制度體系，也沒(méi)有很豐富的經(jīng)驗(yàn)。有些社會(huì)矛盾依然處于“人治”的解決過(guò)程中，這是無(wú)法長(zhǎng)久持續(xù)進(jìn)行的。一個(gè)社會(huì)有矛盾不可怕，可怕的是預(yù)防、解決矛盾的途徑和渠道缺乏制度化的安排。比如信訪不信法，就是缺乏制度化解決社會(huì)矛盾的結(jié)果。

四是依法行政的觀念不強(qiáng)，意識(shí)不強(qiáng)，運(yùn)用法治思維、法治方式的能力不強(qiáng)。此外，還有執(zhí)法存在不規(guī)范、不嚴(yán)密等問(wèn)題。

解決每個(gè)問(wèn)題，都需要具體的制度安排。這次《綱要》就是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，是建設(shè)法治政府的時(shí)間表、路線圖。要把法治政府建設(shè)過(guò)程中的這些問(wèn)題，在五年之內(nèi)逐一得以解決，最終實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)。

提供寬松、自由的創(chuàng)業(yè)環(huán)境

十八大以后，國(guó)務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、轉(zhuǎn)變職能，這次在《綱要》中得到了充分的體現(xiàn)。關(guān)于深化行政審批制度改革的內(nèi)容，不再是籠統(tǒng)地講，而是提出了具體的制度。

例如，提出全面清理行政審批事項(xiàng)，全部取消非行政許可審批事項(xiàng)，對(duì)老百姓的影響非常大。過(guò)去，我們講“磨破嘴、跑斷腿、門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”。以后，在審批許可這類涉及市場(chǎng)主體和老百姓切身利益的政府職能履行方面，有了更加明確的標(biāo)準(zhǔn)和更加嚴(yán)格的要求。

再比如，最大程度減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定。這可以大大方便市場(chǎng)主體的投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的自由，可以方便老百姓社會(huì)活動(dòng)的自由。應(yīng)該說(shuō)，一系列舉措，就是要提供一個(gè)寬松、自由的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

“辦證難”一直深受百姓詬病，此次《綱要》中規(guī)定取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格準(zhǔn)入許可，研究建立國(guó)家職業(yè)資格目錄清單管理制度。直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更方便有效的行政審批事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理等。這些都會(huì)讓“證明我媽是我媽”的情況大幅減少。

從老百姓的實(shí)際體驗(yàn)來(lái)看，政府還是有不少審批許可事項(xiàng)沒(méi)有得到很好的清理，政府明放暗不放、明放暗增的情況還存在，或者放的都是些含金量低的許可。這就是為什么清理的數(shù)量多，但老百姓感受不深的原因。

此次《綱要》提出了大量具體舉措，也能很好地解決這一問(wèn)題。在現(xiàn)有的審批制度改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大力度，給老百姓提供最大的方便。

《綱要》中提到的清單管理制度，能有效約束政府權(quán)力，做到“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。

但這項(xiàng)制度也存在一些問(wèn)題，比如標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尺度不統(tǒng)一，各地落實(shí)的情況不同。

現(xiàn)在提出要進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，就表明權(quán)力清單不是清理完了、公布了就算完事了。老百姓對(duì)哪些有意見(jiàn)，哪些確實(shí)是違法的、不當(dāng)?shù)?，要及時(shí)加以調(diào)整和取消，進(jìn)一步完善和解決。

《綱要》還提出要做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。過(guò)去，改革和法治有一種不協(xié)調(diào)關(guān)系，改革強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)突破現(xiàn)有的制度羈絆。但法治強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。所以要協(xié)調(diào)好這兩者的關(guān)系，一方面，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，另一方面，改革要做到于法有據(jù)。

化解政府與百姓的矛盾

“紅頭文件”一直是政府管理過(guò)程中的難點(diǎn)。很多“紅頭文件”都是設(shè)定了公民的義務(wù)，限制、剝奪了公民的權(quán)利，使得法律被虛置，甚至被架空。這次《綱要》也要求，完善規(guī)范性文件制定程序，落實(shí)合法性審查、集體討論決定等制度，實(shí)行制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)制度。

此外還要求不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)等。這些都是解決“紅頭文件”過(guò)多過(guò)濫、損害老百姓權(quán)益問(wèn)題的重要舉措。

十八大以后提出行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化要求，建立行政決策的終身責(zé)任追究制和倒查機(jī)制，這些也都在《綱要》中得到體現(xiàn)。

比如，要增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效，提高專家論證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的質(zhì)量，要加強(qiáng)合法性審查，堅(jiān)持集體討論決定，還要嚴(yán)格決策的責(zé)任追究，用這些方式來(lái)提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化。

值得注意的是，這次《綱要》還提出要繼續(xù)堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，比如改革行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，健全行政執(zhí)法人員管理制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法保障，這些都是為了解決執(zhí)法中存在的問(wèn)題。

解決的思路，比如說(shuō)有減少層級(jí)，向下充實(shí)。此外還有實(shí)施大部門制，進(jìn)行整合。現(xiàn)在多頭執(zhí)法的問(wèn)題比較嚴(yán)重，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)多部門綜合執(zhí)法，既有利于提高效率，又能防止權(quán)力濫用。同時(shí)還要提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力，特別是輔助人員，確保執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)不斷提高。

權(quán)力離不開監(jiān)督，而監(jiān)督體系中，比較有效的是社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。隨著新媒體的快速發(fā)展，以及老百姓對(duì)知情權(quán)需求的日益高漲，社會(huì)監(jiān)督的作用在不斷提升，這兩方面的監(jiān)督效果會(huì)越來(lái)越好。此外，在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)信息公開的同時(shí)，還要強(qiáng)調(diào)糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)。目前，這方面還沒(méi)有相關(guān)法律，以后應(yīng)加強(qiáng)這方面的建設(shè)，加大問(wèn)責(zé)的力度，處理失職瀆職行為。

我國(guó)處于各種社會(huì)矛盾和敏感問(wèn)題的多發(fā)期。需要考慮怎么讓老百姓增強(qiáng)對(duì)這些途徑的信賴，提高公信力。比如，放寬案件受理的范圍，提高效率，確保老百姓愿意選擇這些機(jī)制。不能把所有的矛盾都推給法院，或者讓矛盾堆積到信訪。

關(guān)于組織保障和落實(shí)機(jī)制，《綱要》強(qiáng)調(diào)了幾點(diǎn)，比如加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)第一責(zé)任人責(zé)任，強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)和督促檢查，加強(qiáng)理論研究、典型示范和宣傳引導(dǎo)等，這些落實(shí)保障機(jī)制都能夠在推進(jìn)法治政府建設(shè)方面發(fā)揮作用。

應(yīng)該明確的是，法治政府建設(shè)不是政府一家的事，全黨全社會(huì)都要參與。