韓陽 劉玉梅 程繼春

摘要：新型城鎮(zhèn)化建設成為我國未來城市發(fā)展的主題， 城鎮(zhèn)化是中國當前最大的結構調整、最大的內需潛力和最大的改革紅利，是未來中國經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的動力源泉。因此，本文對沈陽市新型城鎮(zhèn)化建設模式進行分析，并對推進新型城鎮(zhèn)化建設提出相應的建議。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化建設；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展模式

黨的十八屆三中全會提出“要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展，產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)和新農村協調推進”。以沈陽市為例，近年來全面推進新型城鎮(zhèn)化工作，城鎮(zhèn)化水平和質量不斷提高，常住人口城鎮(zhèn)化率達到80.2%，市域城鎮(zhèn)建設用地875平方公里，城建投資額占GDP的比重為6.9%，呈現出城鎮(zhèn)規(guī)?？焖偻卣?、城市功能日趨完善、百姓福祉顯著增強、城鄉(xiāng)面貌煥然一新的良好態(tài)勢。

1 五種新型城鎮(zhèn)化建設模式的比較

1.1 政府主導模式

所謂政府主導模式是指由政府全面主導，通過對人口、土地、產業(yè)以及基礎設施等方面的重新規(guī)劃，推動人口和資源在一定范圍集中的城鎮(zhèn)化建設模式。這也是包括沈陽在內當前全國各地主要采取的城鎮(zhèn)化建設方式。其優(yōu)勢在于，可集中大量的資本、人力和物力以及調動多方資源，在較短時間內實現城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項目標，在一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率的迅速提升。但政府全面主導的城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展中也累積了諸多矛盾和問題，一是在發(fā)展理念方面，一些地方將城鎮(zhèn)化發(fā)展片面理解為城鎮(zhèn)化率的提高，即城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴張，熱衷于“畢其功于一役，一蹴而就”，盲目追求“貪大求快”發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后問題較為嚴重；二是在規(guī)劃實施方面，一些地方存在以權代規(guī)現象，一個領導一種做法，換一任領導就換一套規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃不斷變更，城建項目不斷推倒重來，造成嚴重的資源與資金浪費；三是在資金籌措方面，一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設，加大了地方政府性債務和財政金融風險，催生了地產泡沫，也為產生“鬼城”“空城”埋下隱患。

1.2 政企合作模式

又稱PPP（公私合作伙伴關系）模式，是指政府與營利性企業(yè)、非營利性組織為實現共同目標和互惠互利，在城鎮(zhèn)化建設過程中基于提供公共產品和服務、具體項目合作而形成的一種投融資模式。這種由政府與私人部門結成風險共擔、利益共享、互利互贏共同體的城鎮(zhèn)化模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎設施和公共設施項目建設。近年來，遼中縣立足破題城鎮(zhèn)化困局，積極探索實踐政企合作模式，與廣東利海集團共同出資成立沈陽利海城鎮(zhèn)化投資有限公司，合作開發(fā)建設涵蓋劉二堡、冷子堡等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總投資400億元的珍珠水城，打造了縣域經濟城鎮(zhèn)化的新樣板，也對該模式進行了更好詮釋。該模式的優(yōu)勢在于，將政府“有形的手”與市場“無形的手”完美結合起來，充分釋放政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，既能讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，使社會資本更多地參與到城鎮(zhèn)化建設，同時也有助于化解地方政府債務風險、減輕地方債務壓力，以及解決政府與企業(yè)“一錘子買賣”、一次性“土地財政”等弊端，推動城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展。但這種模式在國內尚屬于試點探索階段，還存在相關法律法規(guī)不完善，項目風險分擔與利益分配等機制不夠健全等問題，也導致一些企業(yè)對參與城鎮(zhèn)化建設顧慮重重、積極性不高，多持謹慎觀望態(tài)度。

1.3 產城互動模式

它是為實現城市與產業(yè)相互協同發(fā)展目標，通過產業(yè)與城市在空間和用地上的統籌規(guī)劃布局，形成的以現代產業(yè)體系為驅動，生產性和生活性服務相互融合的城鎮(zhèn)化建設新模式。近年來，于洪區(qū)結合自身區(qū)位特點，對該模式進行了探索，設計實施了近郊地區(qū)裝備制造配套產業(yè)與工業(yè)城鎮(zhèn)、中郊地區(qū)商貿物流產業(yè)與新城，以及遠郊地區(qū)現代都市農業(yè)與新鎮(zhèn)三種產城互動發(fā)展模式，推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有機結合和“雙加速”發(fā)展，得到國家、省、市有關部門和領導的充分肯定，現正積極爭取國家發(fā)改委中小城市綜合改革試點。該模式的優(yōu)勢在于，圍繞工業(yè)發(fā)展需求優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，推動地區(qū)產業(yè)化和城鎮(zhèn)化協調均衡發(fā)展，實現城鎮(zhèn)化有產業(yè)帶動、工業(yè)化有城鎮(zhèn)支撐，有效避免傳統城鎮(zhèn)化遇到的產業(yè)孤島化、城鎮(zhèn)空心化、農民被市民化等問題的發(fā)生。其不足之處在于，一方面，一些地區(qū)往往把產城互動作為噱頭，重視對“城”的開發(fā)，忽略對“產”的打造，過度進行房地產開發(fā)；另一方面，有些地區(qū)盲目規(guī)劃建設產業(yè)園區(qū)，一味強調產業(yè)集聚，熱衷于建設水電路等基本的生產性服務設施，缺乏必要的生活性服務設施配套，導致產業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設“兩層皮” “兩河水”，區(qū)域經濟社會無法實現協調發(fā)展。

1.4 特色小城鎮(zhèn)模式

即特色小鎮(zhèn)模式，它是以具有區(qū)域特征的特色產業(yè)為主導，通過吸引社會資本開發(fā)自然和人文旅游等資源，推動人流物流商流有效聚集，進而形成各具特色、功能突出的新型小城鎮(zhèn)的建設模式。特色小城鎮(zhèn)既可以是傳統意義上的“城鎮(zhèn)”，也可以是依托原有“村鎮(zhèn)”建立起來的具有觀賞價值和文化內涵，能夠提供食、住、行、游、購、娛配套服務的規(guī)模性旅游地產項目。近年來，沈陽市各地區(qū)大力發(fā)展生態(tài)休閑養(yǎng)生、現代農業(yè)觀光、特色文化開發(fā)以及溫泉旅游地產等新興產業(yè)，初步形成以沈北新區(qū)興隆臺、渾南柏葉、蘇家屯林盛、新民興隆堡等為代表的一批特色小城鎮(zhèn)，發(fā)揮了統籌城鄉(xiāng)、帶動農村發(fā)展的重要節(jié)點作用。這種模式的優(yōu)勢在于，拓展了農業(yè)之外的增收渠道，增加了就業(yè)機會和農民收入，不僅有利于推動農村富余勞動力就近轉移，而且也有助于吸引更多農村人口到城鎮(zhèn)居住。不足之處在于，一是經濟發(fā)展水平不高，一些地方常常打著特色小城鎮(zhèn)建設旗號，進行一次性房地產開發(fā)，主導產業(yè)發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏后勁；二是綜合承載能力不強。小城鎮(zhèn)數量不少，但普遍存在規(guī)模小、服務功能弱等問題，農村居民無法真正過上“城里人”的生活；三是鄉(xiāng)土文化保護不力。一些地方往往照搬城市建筑模式，簡單地用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光，造成城鎮(zhèn)鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

1.5 新型農村社區(qū)模式

新型農村社區(qū)是在統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的新背景下提出的一個新概念，既不等同于村莊翻新，也不是簡單的人口聚居，而是由一個行政村或若干行政村合并在一起，統一規(guī)劃和建設而形成的新型社區(qū)。近年來，新民市大民屯鎮(zhèn)方巾牛村以現代農業(yè)為先導，創(chuàng)新土地經營管理，加快農村社會事業(yè)發(fā)展，實現產業(yè)發(fā)展集聚化、土地利用集約化、基礎設施城市化、生活服務社區(qū)化、社會保障同城化，在全市率先打造了新型農村社區(qū)建設模式。這種模式的優(yōu)勢在于依托產業(yè)集聚區(qū)或特色產業(yè)，推動土地流轉和適度規(guī)模經營，引導農民就近轉移就業(yè)，同時結合產業(yè)發(fā)展，合理調整居民點布局，實現農民既不離土也不離鄉(xiāng)就能夠過上“城里人”的幸福生活。作為一種新生事物，新型農村社區(qū)模式也有不足之處，一是認識不到位。一些地方對新型農村社區(qū)缺乏足夠重視，沒有把新型農村社區(qū)建設提到重要議事日程，建設規(guī)劃也不健全，存在無從下手甚至盲目推進等現象，特別是一些農村基層干部群眾將新型農村社區(qū)建設片面理解為政府工程，“等、靠、要”思想嚴重，自主參與建設熱情不高；二是設施不配套。多數地方農村社區(qū)居民的生活質量和居住環(huán)境盡管有所改觀，基礎設施和基本公共服務有所改善，但與城市相比差距仍然較大；三是保障不完善。戶籍、農村產權、土地管理等一些關鍵性制度改革較為滯后。一些地方的農村居民還無法享受與城鎮(zhèn)人口一樣的待遇和保障，“工作無位、社保無份、種地無田”的“三無”農民現象在有些地方依然存在。

上述新型城鎮(zhèn)化開發(fā)建設的五種典型模式，既有各自的特點和優(yōu)勢，同時也都存在一些亟待解決的矛盾和問題。這就需要準確理解和把握新型城鎮(zhèn)化科學內涵，認真總結和借鑒新型城鎮(zhèn)化建設的成功經驗和做法，大膽實踐探索，著力破解難題，努力實現沈陽城鎮(zhèn)化進程的長期、穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。

2 推進新型城鎮(zhèn)化建設模式發(fā)展的建議

2.1 尊重客觀規(guī)律，科學選取建設模式

城鎮(zhèn)化是一個與經濟相輔相成、自然漸進的發(fā)展過程。目前，沈陽市各地區(qū)情況不同、發(fā)展也不平衡，所采取的開發(fā)建設方式也不盡相同。但無論采取何種方式和途徑推進城鎮(zhèn)化，各地區(qū)應從本地實際出發(fā)，實事求是、尊重規(guī)律，因勢利導、趨利避害、不照抄照搬，汲取經驗教訓，走符合自身特點的發(fā)展路子，尤其是要正確處理好政府與市場的關系，既要讓市場在資源配置中起決定性作用，還要更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理方面的職能，把市場的“無形之手”用夠、政府的“有形之手”用好，使新型城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程，始終沿著正確的軌道前進。

2.2 夯實基礎支撐，做大做強支柱產業(yè)

產業(yè)發(fā)展和聚集是城鎮(zhèn)建設的物質基礎，沒有產業(yè)的城鎮(zhèn)將是無本之木，無源之水。這就是說，無論采用哪一種建設模式，加速沈陽城鎮(zhèn)化建設都必須建立在產業(yè)發(fā)展的基礎上，也只有實現“城”與“業(yè)”相互支撐、融合發(fā)展、同生共興，新型城鎮(zhèn)化才能健康持續(xù)推進。各地區(qū)應根據本地發(fā)展需要，積極引進投資強度大、產業(yè)鏈條長、創(chuàng)稅能力強的行業(yè)領軍企業(yè)，不斷提高產業(yè)集群整體競爭力和輻射力，權利推動其良性互動、協調發(fā)展，同時大力發(fā)展與民生相關的熱點產業(yè)，積極培育新興工業(yè)、休閑農業(yè)、商貿流通、溫泉旅游等特色產業(yè)，不斷加快“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”等優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展步伐，切實增強特色小鎮(zhèn)、農村社區(qū)的自我“造血”功能。

2.3 堅持以人為本，著力增進民生福祉

推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民。就全市而言，盡管各地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化的模式各異，但最終目的都是為了改善和提高農村居民生產生活質量，實現人居環(huán)境、社會保障由“鄉(xiāng)”至“城”的轉變。為此，一方面要加快推進市政公用設施向鄉(xiāng)村，特別是那些初具規(guī)模和形象的特色小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)覆蓋，加快統籌實施城鄉(xiāng)水電氣供應以及污水、生活垃圾處理一體化，讓更多農村居民享受到全面優(yōu)質的公共服務；另一方面要加快建立城鄉(xiāng)基本公共服務一體化指標體系，全面完善重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型農村社區(qū)基本公共服務配置，制定政府購買服務指導性目錄，不斷提高農村居民的生活質量和幸福指數。

2.4 加強環(huán)境質量，同步建設宜居鄉(xiāng)村

城鎮(zhèn)化不是去鄉(xiāng)村化，更不是消滅農村，而是在城鎮(zhèn)化過程中同步推進新農村建設。從2015年6月開始，遼寧省將宜居農村建設納入全省新型城鎮(zhèn)化建設工作，全面推進宜居鄉(xiāng)村與新型城鎮(zhèn)化建設，讓更多的農民群眾更好地共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。各地區(qū)要將農村環(huán)境整治與創(chuàng)建國家文明城市有機結合起來，切實加快實施宜居鄉(xiāng)村建設，鼓勵支持有條件的村鎮(zhèn)開展宜居示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建工作，全面改善農村生產條件，努力建設具有歷史記憶、地域特色、文化底蘊和民族特點的宜居鄉(xiāng)村，共同打造新型農村。

作者簡介：韓陽（1981-），女，講師，博士研究生。研究方向：管理評價，社會調查。

劉玉梅（1980-），女，講師。研究方向：國際貿易，經濟管理。