潘書尚

【摘要】預(yù)算績效管理改革是政府實(shí)現(xiàn)績效管理的重要組成部分，而預(yù)算績效評(píng)估是進(jìn)行預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)，關(guān)系到能否有效地管理和使用財(cái)政資金，從而滿足民眾的利益訴求。在我國的預(yù)算績效管理的改革與探索不斷深入的情況下，本文基于對(duì)湖北省環(huán)境保護(hù)廳的分析，運(yùn)用績效評(píng)估和預(yù)算績效管理的理念，設(shè)置了對(duì)其進(jìn)行預(yù)算績效評(píng)估的指標(biāo)體系與框架，并指出了在指標(biāo)選取與是指過程中遇到的困難和原因。

【關(guān)鍵詞】績效評(píng)估；預(yù)算績效評(píng)估；預(yù)算績效評(píng)估指標(biāo)；困難

一、我國公共部門預(yù)算績效評(píng)估：定義及動(dòng)因

（一）預(yù)算績效評(píng)估的定義

“績效評(píng)估”（Performance Evaluation），”績“就是成績，“效”就是效率、效益。是指依照預(yù)先確定的標(biāo)準(zhǔn)和一定的評(píng)價(jià)程序，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法、按照評(píng)價(jià)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的績效情況進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)。根據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，“績效評(píng)價(jià)是對(duì)有關(guān)計(jì)劃或政策執(zhí)行情況的一項(xiàng)研究，側(cè)重投入、活動(dòng)和產(chǎn)出，通常用來評(píng)估執(zhí)行者的績效?！盵6]預(yù)算績效管理，就是以“預(yù)算”為對(duì)象開展的績效管理，在制定公共財(cái)政支出需要達(dá)到的績效目標(biāo)的過程中，是一種以績效目標(biāo)即結(jié)果為導(dǎo)向、以績效監(jiān)控為保障、以績效評(píng)價(jià)為手段、以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為關(guān)鍵的全過程預(yù)算管理模式。

預(yù)算績效評(píng)估作為預(yù)算績效管理的有機(jī)組成部分，就是運(yùn)用科學(xué)和規(guī)范的評(píng)估方法，以有效、效率和經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，選取科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)政府部門財(cái)政預(yù)算的總量、結(jié)構(gòu)和效益等進(jìn)行科學(xué)、客觀、全面的綜合評(píng)判，得出評(píng)估結(jié)論，并以此結(jié)論指導(dǎo)和修正以后的工作。[6]

預(yù)算績效評(píng)估是我國預(yù)算績效管理改革中最重要的環(huán)節(jié)，是構(gòu)建預(yù)算績效管理體制的重要支撐。更是進(jìn)一步深入推進(jìn)預(yù)算績效管理改革工作中必須解決的重大難題。

（二）我國預(yù)算績效評(píng)估改革的動(dòng)因

1.我國預(yù)算資源利用的效率低下。在公共支出領(lǐng)域，資源揮霍、浪費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。大量的稀缺資源浪費(fèi)在地方“形象工程”的建設(shè)中，而國家和政府強(qiáng)調(diào)加大對(duì)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域，以及農(nóng)村、貧困地區(qū)的資源投入?yún)s因未按規(guī)定用途使用而無法得到落實(shí)。社會(huì)保障資金、專項(xiàng)資金等挪用情況嚴(yán)重，巨大的社會(huì)養(yǎng)老資金挪用空洞，也是我國延遲退休年齡的重要原因之一。

2.我國預(yù)算支出不斷增長。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的政府職能和權(quán)力的擴(kuò)張，使得政府財(cái)政支出范圍越來越廣。同時(shí)，行政組織追求自身利益的自我膨脹，導(dǎo)致行政組織臃腫規(guī)模龐大。預(yù)算支出不斷增長帶來的壓力，成為我國改革預(yù)算績效評(píng)估的重要?jiǎng)右?，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效評(píng)估，能夠推動(dòng)建立科學(xué)合理的預(yù)算管理制度，從而加強(qiáng)對(duì)政府部門的制約，控制預(yù)算支出的規(guī)模。采取節(jié)流的方法是環(huán)節(jié)政府財(cái)政壓力的重要措施。

3.公民民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的覺醒。預(yù)算資源的使用直接關(guān)系到公民的切身利益，隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，公民的責(zé)任意識(shí)不斷增強(qiáng)，認(rèn)識(shí)到行使公民權(quán)利的重要性和意義，因此開始對(duì)政府部門的預(yù)算支出加以關(guān)注和監(jiān)督，要求對(duì)預(yù)算績效進(jìn)行公開和評(píng)價(jià)。面對(duì)公民的訴求和質(zhì)疑，政府必須做出強(qiáng)有力的回應(yīng)，這推動(dòng)了我國預(yù)算績效評(píng)價(jià)的進(jìn)一步改革。

二、預(yù)算績效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置——以湖北省教育廳為例

（一）湖北省教育廳部門預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)定依據(jù)及思路——主要職責(zé)方向與指標(biāo)框架

湖北省教育廳是湖北省人民政府統(tǒng)籌管理全省教育事業(yè)的綜合職能部門。其主要職能有：1.統(tǒng)籌指導(dǎo)、管理全省教育工作；包括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育、高等教育等；2.重大教育事業(yè)目標(biāo)、政策、規(guī)劃等的制定和執(zhí)行；3.統(tǒng)籌管理本部門教育經(jīng)費(fèi)，參與擬定并監(jiān)督籌措教育經(jīng)費(fèi)、教育撥款、教育基建投資；4.主管全省教師工作；5.協(xié)調(diào)并指導(dǎo)全省高等學(xué)校等學(xué)校的自然科學(xué)、哲學(xué)和社會(huì)科學(xué)研究、推廣等。[1]

（二）湖北省教育廳績效指標(biāo)體系的初步設(shè)計(jì)（見下表）

（三）指標(biāo)設(shè)計(jì)的困難及問題

1.部分績效指標(biāo)難以量化。私人部門的產(chǎn)出多是可量化的、有形的。而教育部門作為公共部門，其產(chǎn)出具有復(fù)雜性，更多是不易量化的、無形的，并且更注重社會(huì)效益和公平性的原則，并不僅僅考慮經(jīng)濟(jì)效益，例如教育促進(jìn)國民的整體素質(zhì)提高的作用。并且很多教育預(yù)算支出都具有長遠(yuǎn)效益，在短期之內(nèi)難以用一個(gè)具體的績效指標(biāo)去衡量其真實(shí)的績效。

2.預(yù)算績效評(píng)估指標(biāo)難以細(xì)化。目前我國大目前我國的預(yù)算管理工作正處于逐步推進(jìn)的過程中，預(yù)算績效評(píng)估大部分只是局限在有限的領(lǐng)域，針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目較多，而針對(duì)部門開展的預(yù)算績效評(píng)估不多。國家的“十二五”規(guī)劃也沒有對(duì)預(yù)算績效管理改革具體地加以闡述，缺乏相關(guān)的法律支持來對(duì)預(yù)算績效評(píng)估工作進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。至今，我國沒有建立類似的評(píng)估政府教育工作績效的指標(biāo)體系，缺乏可供借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)和資料。同時(shí)，教育廳的職能設(shè)置繁雜，其財(cái)政支出目標(biāo)具有復(fù)雜性，使得指標(biāo)的細(xì)化存在困難。

3.教育的公平性指標(biāo)難以設(shè)置。促進(jìn)教育公平是我國教育部門績效評(píng)估的重點(diǎn)，在教育廳的預(yù)算績效評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建中必須要考慮公平性指標(biāo)。教育公平涉及多方面，較為復(fù)雜，不僅涉及地區(qū)差異、更涉及各個(gè)社會(huì)群體之間教育公平性差異問題，例如教育的城鄉(xiāng)差異，農(nóng)民工子女的教育問題。公平性反映了一種社會(huì)福利水平，難以具體量化和設(shè)置。

4.預(yù)算績效評(píng)估的權(quán)重設(shè)置缺乏科學(xué)依據(jù)，且對(duì)績效的衡量效果有限。對(duì)于教育廳的預(yù)算績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)置過程中，給予各部分指標(biāo)相應(yīng)權(quán)重的高低應(yīng)當(dāng)如何決定，目前還缺乏科學(xué)的規(guī)范依據(jù)。設(shè)置相關(guān)權(quán)重容易依據(jù)主觀對(duì)不同工作的重視程度的不同來設(shè)置。給出權(quán)重的預(yù)算績效指標(biāo)評(píng)估體系中，可以得出最終的評(píng)價(jià)總分。教育工作是十分復(fù)雜、涉及面相當(dāng)廣的大系統(tǒng)，單純的績效加權(quán)平均得出的預(yù)算績效評(píng)估結(jié)果，容易受某一項(xiàng)得分較低、但權(quán)重大的指標(biāo)的影響，是否可以完全反映教育廳的教育總體工作狀況其參考性有待商榷。

參考文獻(xiàn)

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[11]湖北省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2011—2020年）.

[12]省教育廳、省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《湖北省教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知（鄂教發(fā)[2011]16號(hào)），2011.