【內(nèi)容提要】 自建國以來，中國對東南亞援助走過了增長、調(diào)整和發(fā)展三個階段；盡管維護(hù)了國家利益并帶動雙邊關(guān)系的發(fā)展，但也面臨有效性遞減，領(lǐng)域不平衡的問題。而“一帶一路”倡議既為援助東南亞帶來機(jī)遇，也提出挑戰(zhàn)。“一帶一路”倡議既可提升中國對東南亞援助的戰(zhàn)略地位，又可提高中國對東南亞援助的資金水平，還可以增強(qiáng)中國在對東南亞援助領(lǐng)域的話語權(quán)。同時，中國對東南亞援助既面臨如何發(fā)揮援助引領(lǐng)作用的挑戰(zhàn)，又面臨如何兼顧援助領(lǐng)域平衡的挑戰(zhàn)，還面臨如何提升援助有效性的挑戰(zhàn)。中國對東南亞援助需要把握機(jī)遇，克服挑戰(zhàn)，做出主動應(yīng)變。中國可以利用援助打造“一帶一路”建設(shè)的支點(diǎn)，發(fā)揮印度尼西亞在地區(qū)中的引領(lǐng)和帶頭作用，在兼顧援助領(lǐng)域平衡的基礎(chǔ)上，為“一帶一路”建設(shè)打造社會根基。此外，豐富援助政策的靈活性，為東南亞提供更多的公共安全產(chǎn)品也已成中國對東南亞援助的當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】 對外援助 “一帶一路” 戰(zhàn)略調(diào)整 東南亞

【作者簡介】 劉方平，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生

【中圖分類號】 D822.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2016）03-0070-20

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后美國的“馬歇爾計劃”開啟現(xiàn)代援助的歷史以來，作為外交工具之一的對外援助，在維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定、促進(jìn)全球發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用。據(jù)2015年經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）發(fā)布的統(tǒng)計報告顯示，2014年發(fā)展援助委員會（DAC）成員提供的官方發(fā)展援助（official development assistance， ODA）金額高達(dá)1 352億美元。 作為國際援助領(lǐng)域中的一員，中國也積極開展對外援助工作。從目前的學(xué)術(shù)研究成果來看，從總體上分析中國對東南亞援助的資料不多，多數(shù)研究集中在對東南亞個別國家的案例分析上，僅有的一些研究成果集中在數(shù)據(jù)梳理，缺乏明確的目標(biāo)和戰(zhàn)略指向?！耙粠б宦贰背h的提出使東南亞的地緣戰(zhàn)略價值再次得以凸顯。因此，中國對東南亞的援助必須從戰(zhàn)略的角度予以分析，以配合“一帶一路”倡議的順利推進(jìn)，為穩(wěn)定周邊提供支持與幫助。

一、中國對東南亞援助的歷史發(fā)展

考察中國對東南亞國家的援助情況，可將其劃分為不同的類別，但現(xiàn)實困難是，劃分對外援助的類別是一個很復(fù)雜的問題。它因援助國在各個歷史時期所處的發(fā)展階段，以及每一個發(fā)展階段援助目的不同而各有不同。同樣的援助活動，不同的援助國有不同的價值追求，對某一援助國來說是戰(zhàn)略性援助，對另一國來說有可能僅僅是經(jīng)濟(jì)援助或人道主義援助。對受援國而言，最不發(fā)達(dá)國家可能認(rèn)為所有形式的援助都具有戰(zhàn)略價值；而對于發(fā)展水平較高的國家來說，對于同樣的一筆援助，可能僅僅把它視作普通形式的援助，有則更好，沒有也能接受。在援助項目的劃分標(biāo)準(zhǔn)方面，不同的國家和組織遵循不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，也就有不同的劃分結(jié)果。OECD/DAC將援助的類別劃分為食品援助、預(yù)算援助等不同類型，而非OECD/DAC成員國則未按照此類型進(jìn)行援外實踐，如中國對援外的類別有著不同劃分依據(jù)。綜合以上分析，盡管對外援助有多種劃分標(biāo)準(zhǔn)，但對援助國而言，其援助行為往往會受到占主導(dǎo)地位的援助動機(jī)的影響。以此作為參考尺度，國際援助可以劃分為戰(zhàn)略性援助、發(fā)展性援助、人道主義援助三種類別。 就中國對東南亞的援助而言，在不同的歷史階段，援助類型也有所不同。以此為基礎(chǔ)，中國對東南亞的援助總體上可以分為以下幾個階段：

（一）中國對東南亞援助的增長階段：1950—1978年

在這一階段，中國對東南亞的援助以戰(zhàn)略性援助為主，兼顧其他類型的援助。所謂戰(zhàn)略性援助是指援助國為達(dá)到國家戰(zhàn)略目標(biāo)而采取的援助，包括政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及安全目標(biāo)等。 戰(zhàn)略性援助有以下幾個特點(diǎn)：一是援助的目的具有明確指向，以重大的政治、經(jīng)濟(jì)或安全目標(biāo)為主；二是援助的手段具有多樣性，不僅采取經(jīng)濟(jì)手段，還包括在一定范圍內(nèi)施加政治影響乃至軍事干預(yù)，其中采取政治或軍事手段是戰(zhàn)略性援助的明顯標(biāo)志。中國之所以在這一階段實行這種援助政策，主要出于以下兩個原因：一方面，東南亞各國對中國戰(zhàn)略性援助的需求量巨大。在這一時期，東南亞各國進(jìn)入了民族革命戰(zhàn)爭時期。在20世紀(jì)50年代的越南抗法戰(zhàn)爭，70年代的越南、柬埔寨、老撾抗美戰(zhàn)爭期間，中國均給予了上述國家巨額援助，其中大部分都是戰(zhàn)略性援助，在援越抗美期間，中國甚至派出軍事力量幫助越南做好后勤保障工作。另一方面，為了維護(hù)中國的安全利益，保障社會主義陣營的安全。新中國成立后，面對西南周邊的戰(zhàn)爭危險，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)援助手段已經(jīng)不能發(fā)揮直接作用，中國必須運(yùn)用戰(zhàn)略性援助手段來鞏固新生政權(quán)，保障社會主義陣營的安全。

中國對東南亞的戰(zhàn)略性援助表現(xiàn)在很多方面，但限于資料欠缺或保密等因素，同時為避免案例和數(shù)據(jù)的簡單堆積，本文僅選取有明確資料及有代表性的援助案例作為分析對象，但這并不意味著中國對東南亞的戰(zhàn)略性援助僅限于此，后文關(guān)于其他援助類型的分析也遵循這一邏輯。改革開放之前，中國對東南亞的戰(zhàn)略性援助表現(xiàn)在很多方面。在1950—1954年，越南抗法戰(zhàn)爭期間，中國基于反對帝國主義、維護(hù)社會主義陣營安全等目標(biāo)，向越南提供11.6萬余支槍、4 630余門火炮和大批彈藥及軍需物資。 越南抗法戰(zhàn)爭勝利后，為維護(hù)越南社會主義政權(quán)穩(wěn)定，中國又向其提供大量資金，幫助其恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)。對越戰(zhàn)略援助的基本目標(biāo)均已實現(xiàn)，包括鞏固了越南社會主義政權(quán)、維護(hù)了社會主義陣營及中國西南邊陲的安全利益等。在對越南援助的同時，中國對柬埔寨、老撾等東南亞國家也進(jìn)行了戰(zhàn)略性援助。1960年，在老撾國內(nèi)局勢動蕩期間，中國向老撾政府提供軍事、經(jīng)濟(jì)援助，在云南為老撾整訓(xùn)3個營。 在1959—1975年間，中國為幫助老撾實現(xiàn)民族獨(dú)立、反抗外國侵略，共向老撾提供總額達(dá)89 567萬元的援助。 在1958—1959年間，為支援印尼反帝反殖運(yùn)動，中國向印尼無償提供海陸空軍事裝備。 中國對這些國家的援助目標(biāo)基本是一致的，即把中南半島的東南亞國家打造成為社會主義陣營的橋頭堡，維護(hù)該地區(qū)的穩(wěn)定，防止帝國主義勢力的滲透和策反。中國為此采取的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等援助手段，都屬于戰(zhàn)略性援助的范圍。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，國際形勢發(fā)生了巨大變化。中國恢復(fù)了在聯(lián)合國的合法席位之后，迎來了建交高潮，中國援外的規(guī)模迅速擴(kuò)大。盡管如此，中國對東南亞的援助仍然以戰(zhàn)略性援助為主，這主要是由于中國大規(guī)模援助越南、柬埔寨、老撾三國抗擊美國侵略造成的。在越南抗美戰(zhàn)爭期間，中國向越南提供大量軍事物資，并在海南島建立援越戰(zhàn)略物資基地。1970年，中國向越南提供500萬美元現(xiàn)匯，越美停戰(zhàn)后，中國又向越南提供無償物資援助，幫助越南鞏固新生政權(quán)。 在1970—1975年柬埔寨抗美戰(zhàn)爭期間，中國共向柬埔寨提供3.1億元的無償軍事援助。 在老撾抗美戰(zhàn)爭期間，中國給予老撾大量軍事援助，在1969—1973年間，中國甚至直接派出高炮部隊進(jìn)入老撾進(jìn)行防空作戰(zhàn)，以直接干預(yù)的方式對老撾進(jìn)行大規(guī)模戰(zhàn)略性援助，為老撾抗美戰(zhàn)爭勝利提供了保障。

（二）中國對東南亞援助的調(diào)整階段：1979—2000年

在這一階段，中國對東南亞的援助以人道主義援助和發(fā)展性援助為主，戰(zhàn)略性援助大幅度減少。人道主義援助一般是指以提高社會基本福利水平等為核心的援助，如在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面的援助，當(dāng)然也包括一般意義上的緊急救災(zāi)援助。 人道主義援助的實施主體既包括政府，也包括各種非政府組織，它具有一定的非營利性和利他性。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，在國際援助領(lǐng)域中，隨著關(guān)注的重點(diǎn)逐漸由政治議題轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)議題，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，包括大推進(jìn)理論、涓滴理論、新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論成為發(fā)展性援助的直接理論來源。在實踐中則與之相反，政治學(xué)理論對發(fā)展性援助依然有著根本性的影響，這是由于國際事務(wù)中的經(jīng)濟(jì)行為往往有著深厚的政治意圖，對受援國的選擇往往受到援助國戰(zhàn)略目標(biāo)的影響，而不在于受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度究竟如何。因此，具有重要地緣政治地位的國家和地區(qū)往往成為國際發(fā)展援助青睞的目標(biāo)。在發(fā)展性援助的概念問題上，OECD對發(fā)展性援助的概念和實踐影響較大，OECD將優(yōu)惠貸款比例不少于25%的援助項目定義為官方發(fā)展援助。 這個概念主要是從狹義的角度來定義發(fā)展性援助，從廣義的角度看，發(fā)達(dá)國家之間為解決發(fā)展問題而提供的援助與合作也應(yīng)當(dāng)屬于發(fā)展性援助范疇。因此，所謂發(fā)展性援助是指為幫助受援國解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題而提供的援助。 盡管發(fā)展性援助的動機(jī)仍不可避免地受政治因素的影響，但總的來看還是以解決受援國現(xiàn)實的發(fā)展問題為主。

中國之所以在這一階段實行這種援助政策，有以下幾個方面的原因：一是改革開放之后，中國對援外政策進(jìn)行了調(diào)整，中國的對外援助不再以輸出意識形態(tài)和革命思想為己任，支撐中國提供大規(guī)模戰(zhàn)略性援助的主觀基礎(chǔ)不復(fù)存在。二是中越關(guān)系破裂，中國停止對越南的援助，而此前越南一直是中國對東南亞戰(zhàn)略性援助的最大受援國，支撐中國提供戰(zhàn)略性援助的客觀基礎(chǔ)不復(fù)存在。三是進(jìn)入改革開放時期后，中國迫切需要大量的建設(shè)資金，在主觀上，中國削減了對東南亞的援助資金。援助資金的減少迫使中國將援助重點(diǎn)集中在基本的人道主義援助和發(fā)展性援助上。但應(yīng)當(dāng)看到的是，這一時期中國提供的發(fā)展性援助還是低層次的，主要包括技術(shù)援助、人力資源援助等方面，盡量減少對東南亞國家耗資巨大的生產(chǎn)性援助項目投入。四是進(jìn)入20世紀(jì)80年代之后，國際局勢出現(xiàn)緩和跡象，東南亞各國先后進(jìn)入了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平的階段，對戰(zhàn)略性援助的需求相應(yīng)減少。在這一時期，雖然中國對東南亞的援助資金大幅度減少，但中國對東南亞開展的援助案例仍很多。例如，從1993年開始，中國幫助柬埔寨培訓(xùn)政府官員和技術(shù)人員，為其國內(nèi)發(fā)展奠定人才基礎(chǔ)。1997年東南亞金融危機(jī)期間，中國向緬甸和泰國提供了大量貸款和銀行擔(dān)保來穩(wěn)定東南亞金融秩序。1999年，中國與菲律賓簽署農(nóng)業(yè)合作協(xié)議，中方向菲方提供500萬美元贈款建立中菲農(nóng)業(yè)技術(shù)中心，推廣中國雜交水稻技術(shù)，以應(yīng)對菲律賓糧食危機(jī)。

（三）中國對東南亞援助的發(fā)展階段：2001—2013年

在這一階段，中國對東南亞的援助以發(fā)展性援助為主，兼顧人道主義援助，戰(zhàn)略性援助較少。需要注意的是，在這一階段中，中國對東南亞的發(fā)展性援助已經(jīng)超越了低層次的發(fā)展需求，開始朝著高層次的發(fā)展合作轉(zhuǎn)變，中國逐漸開始加大對東南亞國家耗資巨大的生產(chǎn)性項目援助力度。中國之所以在這一時期采取這種援助策略是基于以下原因：一是中國于2003年加入《東南亞友好合作條約》，成為第一個加入此條約的域外大國，中國與東盟之間的關(guān)系提升到一個新的層次，中國提高對東南亞發(fā)展性援助力度是雙邊關(guān)系發(fā)展的一個正常表現(xiàn)。二是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國與東南亞國家之間的關(guān)系發(fā)展迅速，雙方在經(jīng)濟(jì)、能源、安全等多個領(lǐng)域有著重要合作，日益成為一榮俱榮、一損俱損的命運(yùn)共同體。中國在這一時期增加對東南亞的發(fā)展性援助是為了帶動雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展。三是中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)正式啟動建設(shè)，中國勢必要投入更多的發(fā)展性援助來推動自貿(mào)區(qū)建設(shè)的順利進(jìn)行。四是在這一時期，中國經(jīng)濟(jì)實力快速增長，綜合國力顯著提升，這為擴(kuò)大對外援助的規(guī)模提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

中國在此階段的援助表現(xiàn)在很多方面：在發(fā)展性援助方面，2009年，中國政府宣布建立100億美元的“中國—東盟投資合作基金”。為了改善東盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，中國向東盟國家提供150億美元貸款，并向柬埔寨、老撾、緬甸等不發(fā)達(dá)國家提供2.7億美元特別援助。截至2013年，已完成在印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓等國家的9項投資。在2010—2012年間，在中國提供的優(yōu)惠貸款中，有55.7%的資金投入到了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面， 其中東南亞地區(qū)占20%左右。 在社會發(fā)展領(lǐng)域，2003年，中國在緬甸、老撾等國開展了罌粟替代種植計劃，2006年中國政府開始每年撥款5 000萬元作為專項援助資金用于支持該計劃的實施。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，中國向東南亞國家提供大量援助力量，包括修建交通設(shè)施，建立工廠，建造水電站等。在國別方面，中國成為向老撾提供官方發(fā)展援助最多的國家。 中國還向柬埔寨、緬甸、印度尼西亞等國家提供了大量發(fā)展援助，幫助其恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)。在人道主義援助方面，中國的表現(xiàn)更加積極。東南亞地區(qū)因四面環(huán)海，內(nèi)陸多山地、河流，自然災(zāi)害頻發(fā)。2004年，東南亞發(fā)生強(qiáng)烈海嘯，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卦馐苤卮笕藛T、財產(chǎn)損失。中國累計向受災(zāi)的東南亞國家提供了超過7億元的援助。除此之外，中國還在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等基本福利項目方面給予東南亞國家援助支持。2007年，中國政府向柬埔寨提供4億美元優(yōu)惠貸款，幫助柬埔寨發(fā)展農(nóng)業(yè)，緩解貧困。 2014年11月，中緬簽署合作協(xié)議，中國向緬甸提供3億美元農(nóng)業(yè)貸款，幫助其解決貧困問題。

人道主義援助雖然沒有政治動機(jī)，但在特定的政治環(huán)境下，它卻可以發(fā)揮一定的政治功能。非政府組織提供的人道主義援助可以改善或惡化援助來源國的政府形象；受援國政府接受援助的同時，也會對該組織所倡導(dǎo)的援助理念以及價值觀有積極響應(yīng)，并在一定程度上給予認(rèn)可。同樣，援助國以政府名義提供給受援國的人道主義援助可以增進(jìn)兩國間的友好關(guān)系，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的各種援助聲明或合作文件則會在援助結(jié)束之后，產(chǎn)生積極的政治效應(yīng)。這種建立在人道主義救援基礎(chǔ)上的文件或機(jī)制可視作其政治功能的外化形式。這方面的典型案例是在防治“非典型肺炎”（以下簡稱“非典”）過程中，中國對東南亞國家的援助。2003年，“非典”肆虐中國內(nèi)地、香港之后，開始向越南、馬來西亞、泰國、菲律賓、柬埔寨等國家蔓延，造成了嚴(yán)重的社會恐慌，并影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際合作往來。為應(yīng)對“非典”疫情，2003年4月，中國政府宣布在衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)|南亞展開援助，中國政府出資1 000萬元成立非典型肺炎研究基金會，幫助東盟國家共渡難關(guān)。此次援助與合作產(chǎn)生了重要政治影響，它不僅控制了疫情蔓延，而且在緩解社會恐慌、維護(hù)社會穩(wěn)定、塑造中國—東盟命運(yùn)共同體方面產(chǎn)生積極作用。

二、中國對東南亞援助的評估

自新中國成立以來，中國對東南亞的援助已經(jīng)走過了半個多世紀(jì)的歷史征程，這其中既取得了成績，也存在問題。在“一帶一路”倡議實施的大背景下，中國對東南亞援助的力度勢必進(jìn)一步強(qiáng)化，對以上問題的回答有助于中國對東南亞援助工作的開展。

（一）中國對東南亞援助取得的成績

從總體上看，中國對東南亞援助可從直接作用和間接作用兩個角度進(jìn)行分析，這樣分析有兩個目的：一是可以明確劃分援助所產(chǎn)生的直接現(xiàn)實作用，避免在評價援助過程中出現(xiàn)擴(kuò)大化和盲目化傾向；二是很多援助所產(chǎn)生的效果不是在短時間內(nèi)就能體現(xiàn)出來，或者其體現(xiàn)的方式有所不同，對某一領(lǐng)域的援助可能會在其他領(lǐng)域中產(chǎn)生間接影響。如對某一國的戰(zhàn)略性援助，援助國可能在不同的時間，通過不同的方式得到回報。因此，從間接的角度考察援助成果會更加客觀。本文結(jié)合直接和間接的角度，分別對戰(zhàn)略性援助、發(fā)展性援助、人道主義援助三個領(lǐng)域進(jìn)行分析，力求得出比較客觀的評價結(jié)果。

在戰(zhàn)略性援助方面，中國對東南亞的援助直接增強(qiáng)了中國的地緣政治優(yōu)勢。20世紀(jì)50—70年代，中國對越南、老撾、緬甸、柬埔寨等國家所展開的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事援助不僅擴(kuò)大了社會主義陣營的范圍，而且增加了中國在西南周邊的緩沖地帶，為沖破帝國主義的封鎖提供了地緣戰(zhàn)略空間。2013年，由中國援助建成的中緬油氣管道，為中國增加了新的地緣政治優(yōu)勢。這種戰(zhàn)略優(yōu)勢表現(xiàn)在以下兩方面，一是中國在一定程度上擺脫了馬六甲困境，盡管目前中緬油氣管道的運(yùn)輸能力還比較有限。 二是與油氣管道配套建設(shè)的中國云南至緬甸仰光或?qū)崈兜蔫F路、公路、水路，一定程度上為中國進(jìn)出印度洋提供了新的地緣戰(zhàn)略支點(diǎn)。在間接影響方面，1971年，在恢復(fù)中國在聯(lián)合國合法席位的過程中，緬甸作為中國的援助對象國就是提出該提案的23個國家之一。在該提案的表決中，中國在東南亞的援助國，如緬甸、老撾、馬來西亞等都投了贊成票。

此外，在涉及領(lǐng)土主權(quán)等中國國家利益問題上，受援國成為中國堅定的支持者。在2012年4月召開的東盟峰會上，時任東盟峰會輪值主席國柬埔寨堅決維護(hù)了中國國家主權(quán)，沒有發(fā)表任何涉及南海問題的不利聲明，使越南、菲律賓將南海問題國際化的企圖落空。中國在柬埔寨、緬甸等國家處于艱難時刻提供的援助，培育了中國與這些國家的親密友誼。長期以來，在這些國家的政壇上形成了一批對華友好官員，他們不僅在國內(nèi)維護(hù)中國援外企業(yè)的正當(dāng)利益，而且在國際上與中國保持密切溝通，支持中國正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益。在對東南亞的戰(zhàn)略性援助方面，中國援外所取得的成績不止于此。由于戰(zhàn)略性援助效應(yīng)的周期一般較長，而且成果形式具有多樣化特點(diǎn)，因此，一些援助的效果仍有待進(jìn)一步觀察。

在發(fā)展性援助方面，中國對東南亞的援助直接促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低了貧困率。自20世紀(jì)90年代中國在東南亞開展罌粟替代種植以來，中國對該項目的援助力度持續(xù)加大，也收到良好的效果。截至2007年，中國開展替代種植地區(qū)的罌粟種植面積已經(jīng)下降超過85%。 中國在開展罌粟替代種植的基礎(chǔ)上，還向當(dāng)?shù)靥峁┙痉矫娴脑?，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在降低貧困率方面，中國的對外援助也產(chǎn)生了直接影響。以柬埔寨為例，在1992—2009年間，中國向柬埔寨提供的援助總額由91萬美元上升至2.57億美元。 在2004—2007年間，柬埔寨經(jīng)濟(jì)平均增長率達(dá)到11%，其貧困人口比例由1994年的49%下降到2008年的27%。柬埔寨副首相索安稱，“這一切都離不開各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，而中國近年來在這方面給予了大量援助?！?另外，中國對東南亞的發(fā)展性援助也間接帶動了雙邊貿(mào)易、投資的增長。隨著“一帶一路”倡議的實施，中國對東南亞國家的投資和貿(mào)易增長速度有望得到進(jìn)一步提升。

最后，中國對東南亞的人道主義援助產(chǎn)生了積極的政治效果。這不僅體現(xiàn)在中國的援助幫助受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)了社會秩序，避免了大規(guī)模的社會騷亂，還體現(xiàn)在中國援外醫(yī)療隊、援外志愿者在發(fā)揚(yáng)人道主義精神的同時，在當(dāng)?shù)孛癖娭袠淞⒘肆己玫男蜗?，對塑造中國?fù)責(zé)任的大國形象建構(gòu)產(chǎn)生了積極作用。中國始終秉持睦鄰友好的周邊外交政策，對周邊國家提供的人道主義援助也是這一政策的集中體現(xiàn)。東南亞國家以小國、弱國為主，中國在人道主義援助方面的積極表現(xiàn)可以降低其對中國政治、經(jīng)濟(jì)依賴的擔(dān)憂，縮小了“中國威脅論”的市場，為增進(jìn)雙邊關(guān)系的發(fā)展提供幫助。

（二）中國對東南亞援助存在的問題及原因

在對東南亞的援助中，中國對外援助存在的問題具有明顯的階段性。改革開放前，中國對東南亞的援助主要有如下問題：一是援助資金增長過快，增加了中國財政負(fù)擔(dān)。1973年中國援外資金占當(dāng)年財政支出的6.9%，占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值（GNP）的2.05%。而同期OECD/DAC提供的官方發(fā)展援助占國民生產(chǎn)總值（GNI）的比重不到0.3%。 中國在東南亞國家援建的許多地標(biāo)性建筑，如會議大樓、大型雕塑等政治意味太過濃厚，企業(yè)缺乏承擔(dān)援建任務(wù)的主動性。從受援國的角度來看，存在不能有效利用中國援助物資的問題。如中國在越南抗美戰(zhàn)爭期間援助的大量物資，越南方面并未有效利用，很多優(yōu)質(zhì)鋼鐵和設(shè)備任憑風(fēng)吹日曬，生銹變質(zhì)。中國提供的大量糧食和壓縮餅干，越軍根本吃不完，有的浪費(fèi)，有的拿去變賣。

改革開放以后，中國對東南亞的援助由政治、軍事援助為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)援助為主。短期來看，經(jīng)濟(jì)援助提高了東南亞低收入國家的發(fā)展水平；長期來看，也產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)援助效應(yīng)遞減等問題。自改革開放以來，中國對東南亞的援助由追求政治目標(biāo)轉(zhuǎn)向單純追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這造成了中國援外在追求經(jīng)濟(jì)效益之外，一定程度上忽視了社會效益和環(huán)境保護(hù)。如中國援助開展的罌粟替代種植項目，少數(shù)企業(yè)不重視環(huán)保問題，在當(dāng)?shù)氐臍Я謮ㄖ吃斐缮鷳B(tài)環(huán)境破壞。中國在緬甸援建的密松水電站，成為集生態(tài)破壞、依法腐敗、發(fā)展不足等問題于一體的焦點(diǎn)，最終導(dǎo)致該計劃的擱淺。經(jīng)過長時間的發(fā)展，越南、馬來西亞、泰國、新加坡等已經(jīng)達(dá)到或超過中等收入國家水平，對援助的依賴度已明顯降低，也導(dǎo)致中國援外的邊際效應(yīng)遞減。在中國援助東南亞的過程中，以上問題較具代表性，但并不意味著問題只有這些方面，很多問題的出現(xiàn)需要時間的積累以及各種因素的持續(xù)發(fā)酵。盡管從目前來看，中國對東南亞的援助出現(xiàn)的問題不是很多，但這僅僅是表面現(xiàn)象。問題的出現(xiàn)意味著原有的援助體系和理念未能與時俱進(jìn)，中國援外仍需保持謹(jǐn)慎。

總體來看，中國對東南亞的援助之所以出現(xiàn)問題是由于主客觀兩方面原因造成的。在主觀方面，中國援外政策缺乏獨(dú)立性和靈活性。改革開放之前，中國援外與外交政策一樣，都受國際主義原則的指導(dǎo)，對外援助只是中國履行國際主義的一個工具，并沒有自身獨(dú)立的理論構(gòu)建和配套政策，因而援助資金的增長顯得相當(dāng)隨意。隨著國際共產(chǎn)主義運(yùn)動出現(xiàn)低潮，對外輸出革命與主義的援助得不到受援國的歡迎，甚至這種形式的援助成為中國干涉其他國家內(nèi)政的一種工具，嚴(yán)重影響了中國與受援國之間的正常往來。如在越南抗美戰(zhàn)爭結(jié)束后，中國在援助中要求越南在反帝的同時，與蘇聯(lián)修正主義也要劃清界限，這在一定程度上對越南“左右逢源”的對外政策造成干涉，使兩國關(guān)系的正常發(fā)展受到影響。改革開放后，在經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先理念的指導(dǎo)下，中國援外成為促進(jìn)雙方在投資、貿(mào)易等領(lǐng)域展開合作的工具，但中國以經(jīng)濟(jì)援助為主的援助效果具有局限性，它不能產(chǎn)生足夠的政治效益和社會效益。在推動受援國或地區(qū)怎樣發(fā)展這個問題上，中國援外缺乏理論建樹和具體的國別方案，援助中產(chǎn)生環(huán)境破壞等問題也在所難免。中國對外援助中產(chǎn)生的環(huán)境問題，不僅意味著中國的對外援助企業(yè)缺乏環(huán)保理念，也意味著受援地區(qū)和民眾已經(jīng)樹立了明確的環(huán)保觀念并追求可持續(xù)發(fā)展。如果中國援外沒能捕捉到東南亞國家在發(fā)展理念和受援政策方面的變化，而是依然追求只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助理念，那么中國在東南亞的援助可能會面臨更大的危機(jī)與挑戰(zhàn)。

客觀方面，大國力量角逐東南亞使得中國援外的邊際效應(yīng)出現(xiàn)遞減。政治上，自美國宣布重返亞太以來，美國及其盟友日本、澳大利亞等國高調(diào)介入東南亞，使東南亞地區(qū)局勢更加復(fù)雜多變。經(jīng)濟(jì)上，美國宣布啟動“湄公河下游行動計劃”（Lower Mekong Initiative， LMI） ，并提供5 000萬美元援助LMI國家在環(huán)境、疾病預(yù)防等方面的活動。 除美國之外，日本也加強(qiáng)了在東南亞地區(qū)的援助力度。據(jù)共同社報道，日本首相安倍晉三在2015年宣布，未來5年日本將通過亞洲開發(fā)銀行向亞洲國家提供高達(dá)1 100億美元的優(yōu)惠貸款及援助資金，力爭與亞投行相抗衡。 另據(jù)《緬甸新光報》報道，緬甸在2011—2012財年至2015—2016財年接受了大量援助款項，其中歐盟、美國、澳大利亞、日本等國的援助金額名列前茅。 各大國對東南亞援助力度的加強(qiáng)降低了低收入國家對中國援助的依賴，伴隨著援助同時而來的投資、技術(shù)、資源大量進(jìn)入東南亞市場，這在一定程度上降低了中國經(jīng)濟(jì)援助的溢出效應(yīng)。

三、“一帶一路”與中國對東南亞援助戰(zhàn)略調(diào)整

2015年，中國對巴基斯坦、印度尼西亞以及非洲的援助及投資計劃拉開了“一帶一路”建設(shè)的序幕。從目前的情況來看，雖然南海問題依然沒有得到根本解決，但局勢總體可控，在較長時間內(nèi)爭取地區(qū)安全與穩(wěn)定是完全可能的。“一帶一路”建設(shè)既給中國對東南亞的援助提供了新機(jī)遇，又帶來了新的挑戰(zhàn)，中國對東南亞的援助需要抓住機(jī)遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)，進(jìn)行積極的戰(zhàn)略調(diào)整。

（一）“一帶一路”給中國對東南亞援助帶來的新機(jī)遇

東南亞位于“一帶一路”建設(shè)的路線節(jié)點(diǎn)上，從目前的發(fā)展趨勢來看，“一帶一路”給中國對東南亞援助帶來的新機(jī)遇至少有以下幾點(diǎn)表現(xiàn)：

第一，提升中國對東南亞援助的戰(zhàn)略地位。漢斯·摩根索認(rèn)為，有些國家利益的獲取是軍事和外交手段所不能完成的，唯有對外援助才是最佳途徑。 東南亞位于中國周邊地區(qū)，歷來是各大國力量爭奪的主要區(qū)域，任何一個大國在東南亞地區(qū)展開的勢力擴(kuò)張都會引起其他國家的擔(dān)心和憂慮。在帶動?xùn)|南亞各國參與“一帶一路”建設(shè)的過程中，中國可以利用的手段并不多，而且手段的運(yùn)用不當(dāng)有很大可能會使中國陷入輿論被動，不利于“一帶一路”建設(shè)。既然對外援助是獲取國家利益的途徑之一，“一帶一路”建設(shè)將會使中國更加重視對東南亞援助的重要性，提升東南亞在中國對外援助全局中的戰(zhàn)略地位。從受援國的角度看，東南亞各國國力相對弱小，老撾、柬埔寨、緬甸等不發(fā)達(dá)國家對援助的依賴性依然很大。其他國家如越南、印度尼西亞、馬來西亞等國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然較高，但仍渴望外來資金的支持與幫助。2008年之后，發(fā)達(dá)國家向國際發(fā)展領(lǐng)域提供的援助資金有逐漸減少的趨勢，這種趨勢的持續(xù)有助于東南亞國家加強(qiáng)與中國的雙邊關(guān)系，以期獲得更多的援助和投資。目前，中國援外在東南亞國家仍有很大的需求市場，這一點(diǎn)從東南亞各國對“一帶一路”的積極響應(yīng)方面可以得到證實，這為進(jìn)一步提升中國對東南亞援助的戰(zhàn)略地位提供了客觀基礎(chǔ)。

第二，提高中國對東南亞援助的資金水平。進(jìn)入21世紀(jì)以來，雖然中國對東南亞國家的援助資金有了一定程度的增長，但中國對東南亞國家的援助資金占中國援外資金總額中的比重仍然不高，甚至有所起伏。2012年，中國對東盟國家的援助資金約占中國對亞洲國家援助資金的30%，僅占中國對外援助資金總額的10%左右。 “一帶一路”建設(shè)啟動之后，中國對東南亞援助的資金數(shù)額及分配比例都有望獲得一定程度的提高。據(jù)《中國的對外援助》白皮書顯示，目前亞洲國家約占中國對外援助資金總額的45%左右。從商務(wù)部透露的未來援助調(diào)整信息來看，隨著“一帶一路”建設(shè)的進(jìn)行，亞洲國家所占中國援外資金總額的比例將達(dá)到50%左右。 根據(jù)目前的發(fā)展趨勢來看，處在“一帶一路”建設(shè)路線關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的東南亞各國將成為中國對亞洲國家援助的重點(diǎn)區(qū)域之一，“一帶一路”建設(shè)將會進(jìn)一步增加中國對東南亞各國的援助力度，提升中國對東南亞援助的資金水平。援助資金的提高對中國發(fā)揮對東南亞援助的戰(zhàn)略作用提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。

第三，增強(qiáng)中國在東南亞援助領(lǐng)域中的話語權(quán)。在國際援助領(lǐng)域中，西方國家一直牢牢掌握話語權(quán)。以美國、日本為代表的OECD成員國長期以來對東南亞各國進(jìn)行了大量援助，通過規(guī)則設(shè)定掌握和控制在東南亞援助領(lǐng)域中的話語權(quán)。在對東南亞的援助領(lǐng)域中，中國掌握的話語權(quán)依然有限，這容易導(dǎo)致中國的援助政策在東南亞國家中得不到正確理解，如西方國家批評中國在資源開發(fā)領(lǐng)域?qū)|南亞國家的援助是一種“新殖民主義”，這實質(zhì)上是掌握話語權(quán)的西方國家對中國援外的一種故意歪曲?！耙粠б宦贰碧岢鲆院?，這種局面有望得到一定程度的改善?！耙粠б宦贰睂τ跂|南亞國家來說是一種新型援助產(chǎn)品，它是一種共同發(fā)展的機(jī)會援助。東南亞國家接受共建“一帶一路”的同時，也是對“一帶一路”建設(shè)所倡導(dǎo)的理念、規(guī)則的認(rèn)可與支持，中國援外可以借此機(jī)會引領(lǐng)援助規(guī)范，帶動?xùn)|南亞國家產(chǎn)生規(guī)范化認(rèn)同并約束其國家行為，進(jìn)而塑造新的援助規(guī)則，增強(qiáng)在東南亞援助領(lǐng)域中的話語權(quán)，更好地實現(xiàn)發(fā)展中國家共同發(fā)展的宏偉愿景。

（二）“一帶一路”給中國對東南亞援助帶來的新挑戰(zhàn)

在可預(yù)見的范圍內(nèi)，“一帶一路”給中國對東南亞援助帶來的挑戰(zhàn)主要包括以下幾個方面：

第一，如何發(fā)揮援助的引領(lǐng)作用？在“一帶一路”建設(shè)中，如何利用援助帶動?xùn)|南亞國家共同參與進(jìn)來，是“一帶一路”建設(shè)給中國對東南亞援助提出的第一大挑戰(zhàn)。在國際援助領(lǐng)域中，援助國通過援助達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)是基于兩種行為模式選擇：一是援助國對受援國的援助行為能夠使受援國產(chǎn)生道德層面的感謝，進(jìn)而提升兩國關(guān)系，達(dá)到援助國的戰(zhàn)略目標(biāo)；二是援助雙方就援助行為達(dá)成一致意見，受援國以滿足援助國的條件來換取援助行為的產(chǎn)生，這就是所謂的在援助中附加政治條件。對于中國援外來說，援助中不附加任何政治條件是基本原則之一，中國不可能為“一帶一路”建設(shè)對援助行為附加政治條件。在這種情況下，只有第一種行為模式可供中國選擇，但這一種行為模式并不具有很高的可靠性，對不同國家、不同地區(qū)的援助可能會產(chǎn)生不同的援助效果，對一國的援助能否有效帶動其他國家采取相似的行為仍具有不確定性。因此，如何選取合適的受援國，發(fā)揮援助的引領(lǐng)作用，是“一帶一路”建設(shè)給中國援外提出的挑戰(zhàn)。

第二，如何兼顧援助領(lǐng)域的平衡？當(dāng)前的中國援外領(lǐng)域以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施為主，對受援國社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的援助比重相對較低?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)不僅需要物質(zhì)基礎(chǔ)，也需要營造有利的社會根基。從短時間內(nèi)看，中國援外的領(lǐng)域想要做出較大幅度的調(diào)整仍有很大困難，在“一帶一路”建設(shè)中難免會產(chǎn)生一些環(huán)境破壞等問題，成為西方媒體口誅筆伐的對象。如何兼顧援助領(lǐng)域的平衡，稀釋中國援外的負(fù)面影響，是“一帶一路”建設(shè)給中國對東南亞援助帶來的第二大挑戰(zhàn)。

第三，如何提升援助的有效性？提升援助有效性是國際援助領(lǐng)域面臨的主要困難之一，對于中國援外來說同樣如此?！耙粠б宦贰苯o中國對東南亞援助帶來了更多的援助資金，這既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。如何有效管理這部分資金，提高資金的使用效率，成為擺在中國援外面前最現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，這也是中國援外管理體系所面臨的一大問題。隨著大國力量角逐東南亞，中國經(jīng)濟(jì)援助的安撫效果在遞減，經(jīng)濟(jì)援助的有限性日益凸顯出來。對于中國援外來說，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的援助經(jīng)驗，為提升援助的有效性積極做出改變。當(dāng)前，南海局勢不穩(wěn)，中國以經(jīng)濟(jì)手段為主的援助方式難以滿足各方利益訴求。如何提升援助的有效性，是“一帶一路”建設(shè)給中國對東南亞援助帶來的第三大挑戰(zhàn)。

（一）國別調(diào)整：以援助打造“一帶一路”戰(zhàn)略支點(diǎn)

目前中國尚未正式出臺國別援助計劃，亦未出臺區(qū)域援助戰(zhàn)略，使援外功能的發(fā)揮受到制約。東南亞國家之間乃至國家內(nèi)部不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距很大，據(jù)世界銀行的統(tǒng)計顯示，2014年新加坡人均國民收入為5.52萬美元，同期柬埔寨僅為1 660美元， 收入差距為30多倍。就各國內(nèi)部情況看，2014年越南東南部最富有地區(qū)人均月收入為4 124 000越盾 ，最貧困的中北部山區(qū)人均月收入僅為1 613 000越盾，收入差距也十分巨大。 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致東南亞各國及一國之內(nèi)的不同區(qū)域在接受援助過程中的利益訴求不一致。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的國家對發(fā)展性援助的渴求高于戰(zhàn)略性援助要高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的國家可能更加渴求戰(zhàn)略性援助以及人道主義援助。如果不考慮這些不同的利益訴求，援助效果可能大打折扣，如對新加坡開展戰(zhàn)略性援助的效果可能沒有對老撾的效果好。在國際上，很多國家都制定了區(qū)域及國別援助計劃。日本外務(wù)省早在1998年就制定了《政府開發(fā)援助白皮書》，并且在2000年就制定了對中南半島的區(qū)域援助戰(zhàn)略，旨在加強(qiáng)在越南、老撾、柬埔寨三國的影響力。除此之外，日本還于2004年制定了對越南的國別援助計劃，旨在提高援助的針對性和有效性。

對于中國而言，有必要根據(jù)沿線國家對“一帶一路”倡議的合作意愿制定區(qū)域及國別援助計劃，以提高援助的有效性與針對性，打造戰(zhàn)略支點(diǎn)。中國歡迎東南亞國家參與“一帶一路”建設(shè)，并以提供援助的方式幫助其共建“一帶一路”，但必須根據(jù)沿線國家合作意愿制定不同的援助計劃。從目前東南亞各國對“一帶一路”倡議的反應(yīng)來看，中南半島國家緬甸、柬埔寨、馬來西亞、泰國、老撾等國家合作意愿強(qiáng)烈，越南也表達(dá)了積極研究參與建設(shè)意愿。中國援助要利用好中南半島國家的合作意愿，制定區(qū)域援助戰(zhàn)略，打造中國與中南半島國家命運(yùn)共同體。在具體的國別援助計劃中，印度尼西亞在21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中居于地緣政治的關(guān)鍵位置，經(jīng)中國沿海各港口通過南海至印度洋以及南太平洋的路線都必須經(jīng)過印度尼西亞。2013年，兩國關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，2015年3月，兩國全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)。 “一帶一路”倡議啟動后，印度尼西亞是東南亞國家第一個接受來自中國援助與投資款項的國家。中國援外應(yīng)敏銳捕捉這一發(fā)展趨勢，提高對印度尼西亞重點(diǎn)港口、機(jī)場等互聯(lián)互通項目的援助力度，發(fā)揮印度尼西亞在東南亞地區(qū)中的引領(lǐng)和帶動作用，為構(gòu)建穩(wěn)定的地緣戰(zhàn)略支點(diǎn)提供支持。

（二）領(lǐng)域調(diào)整：以援助構(gòu)建“一帶一路”輿論環(huán)境

西方媒體往往批評中國援外造成了生態(tài)環(huán)境破壞等問題，這既與中國援外企業(yè)環(huán)保意識不強(qiáng)有關(guān)，也與中國援外領(lǐng)域本身容易產(chǎn)生環(huán)境破壞有關(guān)。對中國援外來說，應(yīng)當(dāng)看到的是東南亞國家在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域仍然迫切需要大量資金，不能因為西方媒體造成的外部壓力就停止對該領(lǐng)域的援助。因此，中國一方面應(yīng)繼續(xù)保持對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的援助力度，另一方面應(yīng)進(jìn)一步加大對社會基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域的援助。 在緬甸、泰國、老撾、越南等國家民主轉(zhuǎn)型和政治制度完善方面，中國援外必須要有所作為，通過政治發(fā)展援助等途徑幫助轉(zhuǎn)型國家實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會的平穩(wěn)過渡，為“一帶一路”建設(shè)營造穩(wěn)定的周邊環(huán)境。另外，民心相通是“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，民心相通需要一定的物質(zhì)載體，而教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等項目是實現(xiàn)雙邊民心相通的重要載體。從國際援助的經(jīng)驗看，對民生領(lǐng)域的援助有利于塑造援助國的良好形象，提升其國際地位。在東南亞國家的民生建設(shè)方面，中國援外要利用好有限的援助資金，打造“精品”援助項目，充分發(fā)揮民生項目在改善援助形象、提高中國軟實力方面的重要作用，為“一帶一路”倡議落實構(gòu)建有利的輿論環(huán)境。

從目前的發(fā)展情況來看，在未來一段時間內(nèi)，中國援外將會更側(cè)重于向周邊國家提供“軟援助”（民生、人力資源開發(fā)等），當(dāng)然這并不意味著中國援外會弱化對基礎(chǔ)設(shè)施方面的援助力度。中國援外會與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡稱“亞投行”）等具有盈利性質(zhì)的機(jī)構(gòu)展開合作，在大型基礎(chǔ)設(shè)施項目中提供先導(dǎo)服務(wù)。如針對重要基礎(chǔ)設(shè)施的投資項目，中國可對東南亞國家提供項目勘探、人員培訓(xùn)等方面的援助，而項目所需巨額費(fèi)用則由亞投行及絲路基金等商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行籌集。這樣的分工方式可以把中國援外從盈利性的項目中剝離開來，使其在“軟援助”領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮稀釋負(fù)面影響的作用，從而提升國家形象。此外，在宣傳方面，中國援外應(yīng)更加注重與東南亞國家在通信、傳媒等領(lǐng)域內(nèi)的互聯(lián)互通工作。中國援外要多支持中文媒體與當(dāng)?shù)孛襟w之間的合作，更加積極主動宣傳中國援外的理念以及成果，引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，避免陷入輿論被動局面。

（三）政策調(diào)整：以援助維護(hù)“一帶一路”安全環(huán)境

由于歷史、政治等方面的原因，“中國威脅論”在東南亞很有市場。受此影響，2009年南海問題突然升溫之后，與中國有島嶼爭端的國家表現(xiàn)尤為激進(jìn)。近年來，隨著中國對“和平發(fā)展”理念的宣傳，以及對睦鄰友好政策的多次重申，“中國威脅論”在東南亞國家中逐漸降溫，取而代之的是以“擔(dān)憂”或“關(guān)切”來表達(dá)它們的憂慮。如2015年5月在新加坡召開的香格里拉對話中，新加坡總理李顯龍在開幕辭中用“中國正在加強(qiáng)其軍事的現(xiàn)代化，雖然到目前為止中國崛起是和平的” 等語言暗指對中國崛起的擔(dān)憂。在這種情況下，“一帶一路”倡議在東南亞的實施面臨一定的安全困境。另外，中國目前對東南亞國家的援助以經(jīng)濟(jì)援助或發(fā)展援助為主、戰(zhàn)略性援助或安全援助為輔，隨著美國重返亞太以及跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（The Trans-Pacific Partnership， TPP）的最終達(dá)成，中國以經(jīng)濟(jì)援助為主的安撫效果大打折扣，東南亞國家在經(jīng)濟(jì)上依賴中國、安全上依賴美國的平衡局面可能會被打破，變成經(jīng)濟(jì)、安全都依賴美國的新局面。面對新的局勢，中國援外必須從政策上予以調(diào)整，為維護(hù)“一帶一路”倡議實施的安全環(huán)境發(fā)揮積極作用。

中國的援外活動不應(yīng)當(dāng)成為不穩(wěn)定因素的制造者，而應(yīng)當(dāng)成為消除不穩(wěn)定因素的戰(zhàn)略工具。中國應(yīng)制定援外法律來規(guī)范援外行為，盡量減少援外企業(yè)在當(dāng)?shù)卦斐森h(huán)境破壞以及勞資糾紛等不穩(wěn)定事件，避免成為負(fù)面輿論指向的焦點(diǎn)。針對中國對東南亞的援助以發(fā)展性援助為主、安全援助較少的情況，中國應(yīng)加強(qiáng)在軍事、安全等方面的援助力度。另外，需要明確的一點(diǎn)是，軍事、安全援助是援外手段之一，不能在主觀上排除這一選項，不能指望經(jīng)濟(jì)援助能夠產(chǎn)生足夠的安全效益。在涉及共同安全問題上，一定層面的軍事、安全援助手段是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的有效途徑。2015年9月，中國與馬來西亞在馬六甲海域舉行了首次聯(lián)合軍事演習(xí)，對強(qiáng)化兩國戰(zhàn)略互信、共同應(yīng)對海上安全威脅具有積極意義。今后，中國援外要提供更多的公共安全產(chǎn)品，為東南亞國家的安全需求提供支持與幫助，使東南亞國家認(rèn)識到中國不僅是帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，而且是維護(hù)地區(qū)安全的可靠保障。

結(jié) 束 語

目前，“一帶一路”倡議已經(jīng)進(jìn)入了實施階段，中國援外要想在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮戰(zhàn)略作用，必須要實現(xiàn)整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，中國可以把對東南亞的援助作為一個參考，在推動對東南亞援助轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，帶動對中亞、非洲等地的援助轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實現(xiàn)中國援外的整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，從而更好地服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)。在實現(xiàn)中國援外整體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，中國的對外援助要提供更多的公共產(chǎn)品，豐富援外手段，為“一帶一路”沿線國家提供不同層次、不同種類的援助產(chǎn)品。在國際發(fā)展領(lǐng)域，援助是解決地區(qū)貧困問題，實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要途徑；在國際政治領(lǐng)域，援助是履行大國責(zé)任和義務(wù)的有效方式。中國援外應(yīng)當(dāng)超越中等層次的發(fā)展需求，朝著高層次的全面發(fā)展需求轉(zhuǎn)變。通過“一帶一路”建設(shè)，中國援外可以在帶動沿線國家參與全球治理，積極塑造公平的國際新秩序方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。

“一帶一路”倡議不僅是中國為全球發(fā)展提供的公共產(chǎn)品，它也是中國借此塑造國際新規(guī)范的一次積極嘗試。在“一帶一路”倡議的實施中，中國援外處于最前線，中國不僅向受援地區(qū)提供援助產(chǎn)品，還向其輸出自身價值理念，因此需要努力塑造國際援助新規(guī)則，積極爭取國際援助領(lǐng)域的話語權(quán)。中國援外要實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，使自身發(fā)展理念內(nèi)含于“一帶一路”倡議之中，在推動“一帶一路”建設(shè)的同時，要努力塑造新的國際規(guī)范。根據(jù)道義現(xiàn)實主義，世界權(quán)力的轉(zhuǎn)移發(fā)生在新國際規(guī)范的形成之時，而非國際關(guān)系主導(dǎo)國要實現(xiàn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移必須要提出符合自身利益的國際規(guī)范，帶動其他國家予以自覺遵守和維護(hù)，進(jìn)而形成新的國際規(guī)則，權(quán)力轉(zhuǎn)移由此完成。因此，如果中國援外能夠帶動沿線國家共建“一帶一路”，那么世界權(quán)力的轉(zhuǎn)移將從中國援外理念被普遍接受的那一刻開始。

[責(zé)任編輯：楊 立]