郭朝先+劉芳+皮思明

【內(nèi)容提要】 當(dāng)前，“一帶一路”倡議下的產(chǎn)能合作在多方面取得積極進(jìn)展，合作規(guī)模迅速擴(kuò)大，合作方式多種多樣，合作機(jī)制不斷完善?！白叱鋈ァ钡漠a(chǎn)業(yè)既有我國(guó)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，又有新興產(chǎn)業(yè)。在國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)能合作的同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)也不甘示弱、蓬勃發(fā)展。但由于“一帶一路”倡議下的產(chǎn)能合作尚處于起步階段，還存在規(guī)模小、難點(diǎn)多、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，需要在今后的實(shí)踐中逐步解決。根據(jù)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)指數(shù)測(cè)算，未來(lái)中國(guó)與多數(shù)“一帶一路”沿線國(guó)家具有廣闊的產(chǎn)能合作空間。為促進(jìn)“一帶一路”產(chǎn)能合作持續(xù)深入發(fā)展，需要發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)力量三方面的積極性并形成合力，本文從建立和完善產(chǎn)能合作體制機(jī)制與支持服務(wù)體系、實(shí)施本土化策略、創(chuàng)新商業(yè)運(yùn)行模式、培養(yǎng)和延攬國(guó)際化人才、加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家研究等方面提出了相應(yīng)對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 一帶一路 產(chǎn)能合作 走出去戰(zhàn)略 產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)指數(shù)

【作者簡(jiǎn)介】 郭朝先，中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員；劉芳，中國(guó)社科院研究生院博士研究生；皮思明，中國(guó)社科院研究生院碩士研究生

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F125.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2016）03-0017-20

開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作是中國(guó)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措，也是中國(guó)企業(yè)積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的變化趨勢(shì)，參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工，利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的一種必然選擇。隨著2013年國(guó)家“一帶一路”倡議的提出，國(guó)際產(chǎn)能合作成為政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容、企業(yè)發(fā)展的重要選擇、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題。筆者首先對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議下產(chǎn)能合作的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并指出其存在的問(wèn)題，然后重點(diǎn)分析“十三五”時(shí)期產(chǎn)能合作的重點(diǎn)國(guó)家和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，并提出對(duì)策建議。

一、“一帶一路”倡議產(chǎn)能合作現(xiàn)狀

國(guó)際產(chǎn)能合作是指兩個(gè)存在意愿和需要的國(guó)家或地區(qū)之間進(jìn)行產(chǎn)能供求跨國(guó)或跨地區(qū)配置的聯(lián)合行動(dòng)。產(chǎn)能合作可通過(guò)兩個(gè)渠道進(jìn)行：既可以通過(guò)產(chǎn)品輸出方式進(jìn)行產(chǎn)能位移，也可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式進(jìn)行產(chǎn)能位移。我國(guó)提出的產(chǎn)能合作超越了傳統(tǒng)的資本輸出，它既是商品輸出，也是資本輸出。但是，國(guó)際上主流的產(chǎn)能合作主要指產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（一）產(chǎn)能合作規(guī)模迅速擴(kuò)大，合作方式多種多樣

自中國(guó)政府2013年提出“一帶一路”倡議以來(lái)，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資合作快速增長(zhǎng)。2014年，中國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的投資流量為136.6億美元，年末存量達(dá)到924.6億美元。 2015年，中國(guó)企業(yè)在與“一帶一路”相關(guān)的49個(gè)國(guó)家有直接投資，投資額合計(jì)148.2億美元，同比增長(zhǎng)18.2%；在相關(guān)的60個(gè)國(guó)家承攬對(duì)外承包工程項(xiàng)目3 987個(gè)，新簽合同額926.4億美元，占同期中國(guó)對(duì)外承包工程新簽合同額的44%。截至2015年底，中國(guó)企業(yè)正在推進(jìn)的合作區(qū)共計(jì)75個(gè)，其中一半以上是與產(chǎn)能合作密切相關(guān)的加工制造類(lèi)園區(qū)，建區(qū)企業(yè)累計(jì)投資70.5億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)1 209家，合作區(qū)累計(jì)總產(chǎn)值420.9億美元，上繳東道國(guó)稅費(fèi)14.2億美元，帶動(dòng)了紡織、服裝、輕工、家電等優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)行業(yè)部分產(chǎn)能向境外轉(zhuǎn)移。

中國(guó)企業(yè)與“一帶一路”沿線國(guó)家產(chǎn)能合作的方式日益多樣化。在軌道交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，逐步探索“建設(shè)—移交”（BT）、“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交”（BOT）等方式，探討利用資源和能源換項(xiàng)目，由此建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，保障雙方權(quán)益。 電力行業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)的方式，從最初的設(shè)備供貨，發(fā)展到目前的“設(shè)計(jì)—采購(gòu)”（EP）、“設(shè)計(jì)—采購(gòu)—建設(shè)”（EPC）、“獨(dú)立電站”（IPP）、“建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)”（BOO）、BOT、公私合營(yíng)（PPP）、融資租賃、并購(gòu)等多種形式，中國(guó)電力企業(yè)“走出去”的水平不斷提高。 在對(duì)外承包工程方面，中國(guó)承包企業(yè)在發(fā)揮傳統(tǒng)承包優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，充分發(fā)揮技術(shù)、資金優(yōu)勢(shì)，積極探索開(kāi)展“工程承包+融資”、“工程承包+融資+運(yùn)營(yíng)”等方式的合作，有條件的項(xiàng)目多采用BOT、PPP等方式。

境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是推進(jìn)“一帶一路”倡議和國(guó)際產(chǎn)能與裝備制造合作的有效平臺(tái)，已成為促進(jìn)中國(guó)和東道國(guó)經(jīng)貿(mào)合作的載體，在推動(dòng)中國(guó)企業(yè)“抱團(tuán)出?！薄⑿纬珊Ｍ猱a(chǎn)業(yè)集聚、維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年11月底，中國(guó)企業(yè)建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)75個(gè)，累計(jì)投資179.5億元，入?yún)^(qū)企業(yè)1 151家（中資控股企業(yè)723家），建區(qū)企業(yè)和入?yún)^(qū)企業(yè)總產(chǎn)值419.3億美元。75個(gè)合作區(qū)中53個(gè)分布在“一帶一路”沿線國(guó)家。通過(guò)考核的13個(gè)合作區(qū)中，10個(gè)位于“一帶一路”沿線國(guó)家，涉及服裝、輕工、食品、家電、機(jī)械、電子、建材、化工等行業(yè)（表1）。 特色產(chǎn)能合作方式包括：中國(guó)廣西欽州與馬來(lái)西亞彭亨州的關(guān)丹于2015年建設(shè)的“兩國(guó)雙園”——中馬欽州產(chǎn)業(yè)園和馬中關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園順利開(kāi)園，這開(kāi)辟了新時(shí)期國(guó)際經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易合作的新模式，為中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家尤其是東盟國(guó)家推進(jìn)產(chǎn)能合作、促進(jìn)雙向投資提供了有效載體。今后，“兩國(guó)雙園”模式還有可能擴(kuò)展成“兩國(guó)多園”、“多國(guó)多園”模式。

（二）產(chǎn)能合作政策逐步完善，合作機(jī)制逐漸形成

2015年3月，中國(guó)政府發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景和行動(dòng)》，倡導(dǎo)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，為產(chǎn)能合作奠定了重要基礎(chǔ)；提出共商、共建和共享的“三共”原則，為產(chǎn)能合作提供了重要保障；對(duì)中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作、新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域合作、產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際分工布局、跨境產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等做了原則性闡述。此后，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委等相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策助力“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施，這標(biāo)志著國(guó)際產(chǎn)能合作成為中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的重中之重。

2015年5月16日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《產(chǎn)能合作指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出要堅(jiān)持企業(yè)主導(dǎo)、政府推動(dòng)，突出重點(diǎn)、有序推進(jìn)，注重實(shí)效、互利共贏，積極穩(wěn)妥、防控風(fēng)險(xiǎn)等原則，立足國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)并結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求開(kāi)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能?chē)?guó)際合作，就國(guó)際產(chǎn)能和裝備制造合作提出了7大部分共41條指導(dǎo)意見(jiàn)，要求將鋼鐵、有色金屬、建材、鐵路、電力、化工、輕紡、汽車(chē)、通信、工程機(jī)械、航空航天、船舶和海洋工程等共12大產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)，明確產(chǎn)能合作的任務(wù)和領(lǐng)域。以《產(chǎn)能合作指導(dǎo)意見(jiàn)》為基礎(chǔ)，2015年中國(guó)政府至少出臺(tái)了11份與產(chǎn)能合作相關(guān)的政策文件，從金融服務(wù)、中國(guó)制造走出去、“一帶一路”等多個(gè)角度提供產(chǎn)能合作的政策支持。

2015年以來(lái)，中國(guó)著力建立三方面的產(chǎn)能合作機(jī)制：一是與國(guó)外商談建立雙多邊產(chǎn)能合作機(jī)制。國(guó)家發(fā)改委牽頭與17個(gè)國(guó)家開(kāi)展了機(jī)制化的雙邊產(chǎn)能合作；對(duì)接?xùn)|盟、非盟、歐盟等區(qū)域組織，借助多邊舞臺(tái)推動(dòng)產(chǎn)能合作；與法國(guó)、韓國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體建立第三方合作機(jī)制。二是建立中央地方協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。國(guó)家發(fā)改委與河北、江西等10多個(gè)省分別簽署合作協(xié)議，通過(guò)委省協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，上下合力推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作。三是建立央企、民企、協(xié)會(huì)協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。國(guó)家發(fā)改委分別會(huì)同國(guó)資委、全國(guó)工商聯(lián)、各行業(yè)協(xié)會(huì)建立協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)央企、民企走出去，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)橋梁紐帶作用，全面推進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作。

（三）“走出去”產(chǎn)業(yè)既有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，又有新興裝備制造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

中國(guó)當(dāng)前在“一帶一路”沿線開(kāi)展國(guó)際產(chǎn)能合作的產(chǎn)業(yè)，既有以輕工、家電、紡織服裝為主的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也有以鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃為主的富余產(chǎn)能優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，又有以電力設(shè)備、工程機(jī)械、通信設(shè)備、高鐵和軌道交通為主的裝備制造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

中國(guó)實(shí)施“一帶一路”產(chǎn)能合作，帶動(dòng)了中國(guó)鐵路、電力、通訊等優(yōu)勢(shì)行業(yè)的相關(guān)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，有利于提升中國(guó)在全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈中的地位。比如，印度尼西亞雅加達(dá)至萬(wàn)隆的高速鐵路項(xiàng)目是中國(guó)從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、裝備制造，到勘察設(shè)計(jì)、工程施工和運(yùn)營(yíng)管理等全方位整體“走出去”的第一個(gè)項(xiàng)目，具有標(biāo)桿意義；已開(kāi)工的中老鐵路（自中國(guó)昆明經(jīng)老撾著名旅游勝地瑯勃拉邦至首都萬(wàn)象，全長(zhǎng)417公里）、匈塞鐵路（自匈牙利首都布達(dá)佩斯至塞爾維亞首都貝爾格萊德，全長(zhǎng)350公里）也有力地帶動(dòng)了中國(guó)鐵路標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)備“走出去”。再如，南方電網(wǎng)在老撾北部230千伏電網(wǎng)建設(shè)中也直接應(yīng)用自主技術(shù)與管理標(biāo)準(zhǔn)。

（四）國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)地位，民營(yíng)企業(yè)異軍突起

企業(yè)是產(chǎn)能合作的主體。截至2014年末，中國(guó)對(duì)外非金融類(lèi)投資存量為7 450.2億美元；其中，國(guó)有企業(yè)占53.6%，盡管仍處于主導(dǎo)地位，但同前些年相比持續(xù)下降；非國(guó)有企業(yè)占46.4%，同前些年相比穩(wěn)步提升，投資主體結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。

在國(guó)有企業(yè)中，中央企業(yè)是“走出去”的主要力量。截至2014年底，共有107家中央企業(yè)在境外設(shè)立了8 515家分支機(jī)構(gòu)，分布在全球150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。其中，已有80多家央企在“一帶一路”沿線國(guó)家設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)。 比較有代表性的央企包括中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、中國(guó)建材集團(tuán)、中國(guó)電建等。

在“一帶一路”戰(zhàn)略引導(dǎo)下，眾多民營(yíng)企業(yè)也紛紛參與國(guó)際產(chǎn)能合作。比如，青山鋼鐵公司在印尼建設(shè)青山工業(yè)園，華夏幸?；鹩邢薰驹谟∧岷腺Y建設(shè)產(chǎn)業(yè)新城，等等。事實(shí)上，當(dāng)前許多境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)是由民營(yíng)企業(yè)作為境內(nèi)實(shí)施主體運(yùn)營(yíng)的。特別值得一提的是，2014年8月，由全國(guó)工商聯(lián)發(fā)起成立的中國(guó)民生投資股份有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“中民投”）在上海正式成立，主要服務(wù)于民營(yíng)企業(yè)參與“一帶一路”產(chǎn)能合作。目前，中民投已在香港、新加坡、倫敦等地開(kāi)展業(yè)務(wù)。

二、“一帶一路”倡議產(chǎn)能合作的問(wèn)題與障礙

據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，2014年中國(guó)對(duì)外非金融類(lèi)直接投資達(dá)到1 231.2億美元，其中對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家直接投資流量為136.6億美元，占比僅為11.1%；2015年對(duì)外非金融類(lèi)直接投資達(dá)到1 180.2億美元，其中對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家直接投資為148.2億美元，占比略有上升，為12.56%。目前，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家開(kāi)展產(chǎn)能合作還處于起步階段，存在規(guī)模小、難點(diǎn)多、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，因此需要在今后的“走出去”實(shí)踐中逐步解決。

（一）促進(jìn)產(chǎn)能合作的體制機(jī)制不健全，支持服務(wù)體系建設(shè)滯后

發(fā)達(dá)國(guó)家早已形成了較為完善的促進(jìn)對(duì)外投資體制機(jī)制、政策支持體系、公共服務(wù)體系，而中國(guó)才剛剛起步，各方面都很不完備，有的做法還處于試錯(cuò)階段。自2014年5月國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委第9號(hào)令）起，中國(guó)政府逐步放松了境外直接投資管理體制，除少數(shù)敏感投資國(guó)別、投資項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)審批之外，其他境外投資一律實(shí)行備案制，清理和取消了一批不合理的限制和收費(fèi)。但除了改革前置審批環(huán)節(jié)外，事中、事后監(jiān)管機(jī)制并沒(méi)有及時(shí)建立起來(lái)。國(guó)際產(chǎn)能合作要采取政府推動(dòng)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、項(xiàng)目化管理的合作機(jī)制，仍有待構(gòu)建和健全。另外，當(dāng)前促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作的政策分散、不成體系，政策支持力度嚴(yán)重不足；由于政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程緩慢，距離建成服務(wù)型政府要求還很遠(yuǎn)，這使已出臺(tái)的支持性政策執(zhí)行不到位。特別是涉及國(guó)有企業(yè)的海外投資管理體制機(jī)制一直處于“放”與“管”的摸索狀態(tài)之中，至今仍既不清晰也不健全。

國(guó)際產(chǎn)能合作支持服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不完善。商務(wù)部門(mén)雖有相關(guān)的信息服務(wù)，但信息相對(duì)滯后，不能適應(yīng)復(fù)雜多變的市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境，信息分類(lèi)粗略，難以服務(wù)于企業(yè)對(duì)外投資決策。另外，企業(yè)國(guó)際產(chǎn)能合作的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不健全，不能及時(shí)掌握其在外的投資經(jīng)營(yíng)信息，不利于中央政府對(duì)國(guó)際產(chǎn)能合作進(jìn)行總體部署和決策，難以及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

（二）國(guó)外制度環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異大，中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備不足

企業(yè)“走出去”要面對(duì)與國(guó)內(nèi)迥異的制度環(huán)境，中國(guó)企業(yè)由于準(zhǔn)備不足，不熟悉國(guó)外商業(yè)習(xí)慣、法律環(huán)境，也缺乏國(guó)際項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等，面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)。目前中國(guó)“一帶一路”建設(shè)具有明顯的“政府對(duì)政府”特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注政府或執(zhí)政黨，對(duì)各國(guó)市場(chǎng)和當(dāng)?shù)鼐用竦睦骊P(guān)注不夠，容易遭到各國(guó)反對(duì)黨乃至社會(huì)層面的抵制，影響投資項(xiàng)目的順利進(jìn)行。 制度環(huán)境差異還表現(xiàn)在合同不規(guī)范方面，有些合作國(guó)家未采用國(guó)際通用的合同條款，隨意性較大，增加了中資企業(yè)執(zhí)行合同的風(fēng)險(xiǎn)。另外，中國(guó)企業(yè)還需要應(yīng)對(duì)產(chǎn)能合作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)接的問(wèn)題。很多國(guó)家推崇歐美工業(yè)技術(shù)，多采用歐美和日韓標(biāo)準(zhǔn)，甚至明確規(guī)定不使用中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。

由于國(guó)外的制度環(huán)境和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)相去甚遠(yuǎn)，使中國(guó)企業(yè)在國(guó)際產(chǎn)能合作各環(huán)節(jié)均面臨困難，包括海外項(xiàng)目投建階段的土地、礦產(chǎn)、交通設(shè)施等主體及配套設(shè)備的建設(shè)問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)階段的稅收繳納、員工身份、勞工糾紛等屬地化的管理問(wèn)題，以及退出階段的項(xiàng)目清算和投資退出的機(jī)制安排問(wèn)題，等等。