【內(nèi)容提要】 對外援助是中國與其他國家間進行政治、經(jīng)濟合作，實現(xiàn)政策、民心互通的重要政策工具。中國在推進“一帶一路”倡議過程中，需要不斷擴大對外援助規(guī)模。對外援助需要在“一帶一路”倡議推進過程中發(fā)揮先鋒、先導作用，從戰(zhàn)略上與“一帶一路”倡議相對接，在資金上向“一帶一路”沿線國家傾斜，并通過構(gòu)建援外制度來推動“一帶一路”倡議的順利實施。目前，中國存在援外制度不健全、援外基本法缺位、援外管理體系不協(xié)調(diào)等制度問題。在“一帶一路”倡議實施過程中，如何落實援外戰(zhàn)略、調(diào)整援外資金結(jié)構(gòu)和數(shù)量、提高對外援助實效等都對中國的對外援助制度提出新的挑戰(zhàn)。當然，“一帶一路”倡議也為完善對外援助制度提供了新的動力和契機，中國可盡快出臺《對外援助法》，理順對外援助管理體系，加強對外援助績效評估，通過制度完善提升援助實效，為“一帶一路”倡議的順利推進奠定堅實基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】 一帶一路 對外援助 對外援助法 發(fā)展援助

【作者簡介】 曹俊金，上海杉達學院法學系講師，華東政法大學博士研究生

【中圖分類號】 D822.2

【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2016）03-0054-16

習近平主席于2013年9月、10月出訪時先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議（即“一帶一路”倡議）。2015年3月28日，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部經(jīng)國務(wù)院授權(quán)聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱“愿景與行動”），這成為中國深入貫徹“一帶一路”倡議的“行動方案”。對外援助是中國與其他國家間進行政治、經(jīng)濟合作和實現(xiàn)政策、民心互通的重要政策工具，“一帶一路”倡議的啟動必然對中國的援外活動提出更高的要求。本文擬就“一帶一路”倡議對中國援外工作帶來的制度壓力及援外制度的完善問題進行探討。

一、“一帶一路”倡議與援外工作的關(guān)系

“一帶一路”倡議的提出標志著中國國際政治、經(jīng)濟戰(zhàn)略的重大調(diào)整與創(chuàng)新，也是中國與其他發(fā)展中國家實現(xiàn)共同發(fā)展的重要手段。在當前背景下，中國提出“一帶一路”倡議主要是出于兩方面的考慮：一方面是基于地緣政治的考慮。長期以來，中國在外交上奉行“韜光養(yǎng)晦”政策，回避了許多不利因素，為中國的發(fā)展贏得了寶貴的時間。但在此過程中，中國很少成為國際規(guī)則和國際議程的主導者，經(jīng)常以被動參與者的角色適應國際制度的變遷。隨著國際政治和經(jīng)濟地位的提升，許多國際矛盾和沖突已經(jīng)不容中國繼續(xù)采取回避政策，尤其是在以美國為首的部分國家對中國實行經(jīng)濟圍堵的情況下，中國必須要立足本國利益來參與、影響甚至主導符合自身利益的國際制度建設(shè)，否則中國未來的發(fā)展將受到更大的制度限制。“一帶一路”倡議的重要作用之一便是要化解這種現(xiàn)實危機，以此來應對美國軍事上平衡、圍堵和遏制中國的戰(zhàn)略，同時它對于確保中國繼續(xù)堅持和平發(fā)展、和平崛起的政策至關(guān)重要。 另一方面則是基于促進全球發(fā)展的考慮。在全球共同發(fā)展領(lǐng)域，經(jīng)過國際社會十幾年的共同努力和推動，在反貧困問題上取得了一定成就，但人類發(fā)展目標的實現(xiàn)仍然需要國家間的通力合作。如何通過相互合作與幫助實現(xiàn)共同發(fā)展已經(jīng)成為國際社會的一致目標，《聯(lián)合國千年發(fā)展目標》、《阿拉克宣言》以及《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等都對此予以強調(diào)，發(fā)展是當今世界無可爭辯的時代主題。與“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（The Trans-Pacific Partnership， TPP）以及發(fā)達國家制定的其他經(jīng)濟規(guī)則相比較，“一帶一路”倡議最大的不同在于其倡導的共同發(fā)展理念，即通過發(fā)展中國家伙伴間的互助、合作實現(xiàn)持續(xù)、包容、共同的發(fā)展。

可見，中國提出的“一帶一路”倡議有效融合了國家發(fā)展利益與國際發(fā)展利益的雙重需求，因而不僅得到國內(nèi)社會及輿論的支持，也受到了國際社會的關(guān)注。需要指出的是，在“一帶一路”沿線國家中，大多數(shù)國家的經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施均較為落后，尤其缺乏開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與消除貿(mào)易與投資限制的能力和財力，當然也有一部分屬于經(jīng)濟較為發(fā)達的國家。《愿景與行動》將政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通等作為“一帶一路”沿線各國合作的主要內(nèi)容，但其中的部分工程因規(guī)模較大需要大量資金投入，而部分沿線國家缺乏相應的財政、人力與技術(shù)資源，尤其是其中的設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通以及民心相通的實現(xiàn)一定程度上依賴于中國在資金、人力、技術(shù)方面的援助，所以援外工作就顯得非常必要。

例如，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”倡議的優(yōu)先領(lǐng)域，中國可以充分發(fā)揮技術(shù)成熟和人力成本相對低廉的優(yōu)勢，幫助其他發(fā)展中國家建設(shè)交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施項目， 用以支持受援國的交通運輸建設(shè)、能源供給能力提升，并推動其社會的信息化發(fā)展， 這些基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)是貿(mào)易互通的基礎(chǔ)。又如，中國與“一帶一路”沿線國家大多具有良好的政治互信和經(jīng)濟合作基礎(chǔ)，也取得了較好的經(jīng)濟合作效果，當然在中國利用天然的地緣優(yōu)勢進一步推動與沿線國家的貿(mào)易與投資合作過程中，既存的貿(mào)易與投資限制制約了中國與沿線國家開展更深入的貿(mào)易與投資合作，同時也制約了這些國家通過經(jīng)濟合作實現(xiàn)增長。中國對“一帶一路”沿線國家提供的援助可以幫助其消除與貿(mào)易和投資相關(guān)的限制因素，提升中國與這些國家之間的經(jīng)濟合作水平。此外，民心互通是設(shè)施聯(lián)通與貿(mào)易暢通的基礎(chǔ)與保障，特別是在地緣關(guān)系復雜、部分國家政局不穩(wěn)定、投資摩擦較大等問題突出的情況下，中國應當通過民心相通來促進投資合作。除了通過幫助“一帶一路”沿線國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、促進民生改善之外，中國還可以通過幫助沿線國家培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才、提供技術(shù)援助，開展教育、醫(yī)療、減貧開發(fā)等各類發(fā)展和人道主義援助，為深化各層面的經(jīng)濟合作奠定深厚的民意基礎(chǔ)。

中國正是秉持“合作—發(fā)展”的理念開展對外援助，并在此基礎(chǔ)上配合“一帶一路”倡議的實踐，得到了沿線國家的歡迎與支持?！耙粠б宦贰背h不僅可以保證在新的經(jīng)濟格局下中國的經(jīng)濟合作獲得新突破、經(jīng)濟實力得到持續(xù)增長，同時也能推動沿線國家乃至發(fā)達國家在內(nèi)的世界各國實現(xiàn)互利共贏。援助理念與援助方式的差異，決定了中國的對外援助與發(fā)達國家提供的對外援助相比存在一定優(yōu)勢。此外，與發(fā)達國家的對外援助相比，中國的經(jīng)濟發(fā)展水平與其他發(fā)展中國家更為接近，在技術(shù)、設(shè)備、人員方面差距更小，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有比較優(yōu)勢，因而在經(jīng)濟合作與發(fā)展援助基礎(chǔ)上，更容易使其他發(fā)展中國家形成自身“造血”功能，助其擺脫貧困。

因此，作為國家對外戰(zhàn)略重要工具的對外援助，可以對“一帶一路”倡議的落實發(fā)揮先導作用。而且，對外援助工作的成果很大程度上也會影響“一帶一路”倡議的實施效果。

經(jīng)過六十多年的經(jīng)驗積累，中國在對外援助領(lǐng)域已經(jīng)探索出一套具有中國特色的、以構(gòu)建全球伙伴關(guān)系為目的的援外模式，如果能夠?qū)ν庠c“一帶一路”倡議相對接，進一步發(fā)揮對外援助的重要作用，則能夠有效推進“一帶一路”的實施。但也應看到，中國對外援助工作長期在政策的指導下開展，制度建設(shè)存在明顯滯后，導致公眾對政府的實際援外工作不了解、不支持。在“一帶一路”倡議推出之前，援外制度存在的問題就已對援外工作提出了挑戰(zhàn)，這些問題也可能對“一帶一路”倡議的未來落實產(chǎn)生影響。

隨著“一帶一路”倡議的推進，必然要求對援外戰(zhàn)略進行相應的調(diào)整、增加援外資金并調(diào)整其結(jié)構(gòu)，并將對外援助的實際效果與“一帶一路”倡議的對接相聯(lián)系，這些工作的完成很大程度上都依賴于國內(nèi)制度的貢獻。可以說，中國的援外工作不僅承受著援外制度不完備所帶來的傳統(tǒng)壓力，而且在“一帶一路”開展過程中，還面臨著新的制度壓力，這將對今后開展援外工作提出巨大挑戰(zhàn)。要避免“一帶一路”倡議推進過程中的“鋒線危機”，應當重新審視我國對外援助制度，分析其傳統(tǒng)制度壓力以及在“一帶一路”倡議落實過程中面臨的新壓力，并以此為基礎(chǔ)探討援外制度改革的方向。

二、中國援外工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）對外援助制度不完善導致援外工作受到質(zhì)疑

對外援助活動是政府的對外交往行為，是國家權(quán)力行使的重要組成部分。然而，權(quán)力在社會關(guān)系中代表著能動而易變的原則。在權(quán)力未受到控制時，可以將它比作自由流動、高漲的能量，而其結(jié)果往往具有破壞性，在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。 由于中國有關(guān)規(guī)制援外工作的約束性機制并不完備，導致公眾對援外活動（如2011年對日本“3·11”特大地震的援助、2011年向馬其頓援助校車等）存在爭論與質(zhì)疑，焦點集中在對外援助的合法性、合理性、對外援助的管理以及對外援助的程序等問題上。這些爭論反映出公眾對完善對外援助法律制度的強烈要求，以及對相關(guān)職能部門開展援外工作的質(zhì)疑。

作為一種正式規(guī)則以及正式的社會控制機制， 法律除了發(fā)揮其定分止爭的功能之外，其社會控制功能更值得關(guān)注：一方面，法律通過制定和維系規(guī)則的運行，限制私人的權(quán)利，防止社會陷入無序狀態(tài)；另一方面，法律限制國家權(quán)力，避免因權(quán)力濫用而產(chǎn)生的沖突和緊張。法律制度在權(quán)力的擴張與限制中實現(xiàn)均衡，這不僅是法律制度本身持久運行的保障，也是權(quán)力本身得以長期合法存在的保證。完善的對外援助法律制度限制了政府利用援外資金的隨意性，同時也賦予其援外職能及援外資金使用的正當性。援外制度的確立和完善成為援外資金使用正當性的前提，也為民意與公眾的普遍支持提供了基礎(chǔ)。今后要在“一帶一路”倡議背景下開展對外援助活動，更應通過完善援外制度保證援外活動的順利推進，減少因制度不完善而引發(fā)公眾對援外工作的質(zhì)疑。否則，隨著對外援助資金的進一步增加，容易產(chǎn)生較大的輿論壓力，反而不利于對外援助工作的開展，也不利于“一帶一路”的推進。

（二）援外基本法缺位制約援外制度完善

對外援助相關(guān)職能部門已逐漸意識到制度建設(shè)的重要性，先后出臺了一系列規(guī)定來規(guī)范援外活動。但是，中國目前還沒有出臺綜合性的對外援助法，只有規(guī)章意義上的對外援助規(guī)范性文件，這導致援外制度體系化不強，各類規(guī)章雜亂，援外制度之間無法相互銜接。認識到這一狀況，同時為了配合“一帶一路”倡議的開展，商務(wù)部出臺了《對外援助管理辦法（試行）》以理順對外援助制度體系。該辦法的出臺和實施強化了中國對外援助的管理能力，有助于完善中國對外援助的規(guī)劃和落實機制，也在很大程度上啟動了中國對外援助的思維更新。 但部門規(guī)章在效力層級、效力范圍及立法技術(shù)方面存在的問題導致援外制度無法得到有效供給。例如，以部門規(guī)章為主體的援外制度效力層級比較低，致使援外活動的戰(zhàn)略重要性無法得到應有的重視，使援外實效大打折扣。又如，中國的援外工作形成了由商務(wù)部牽頭、多部門聯(lián)動的工作機制，然而，由商務(wù)部起草的《對外援助管理辦法（試行）》僅適用于商務(wù)部門的對外援助工作，并不包含其他部門協(xié)作實施援外工作的制度規(guī)范，也不存在約束其他部門完善援外相關(guān)制度的效力。

援外工作是一項集戰(zhàn)略、制度、實施于一體的綜合性、多元性工作，援外工作不僅需要實施層面的制度供給，同樣需要戰(zhàn)略層面與職能協(xié)作層面的制度供給。對外援助基本法的缺失導致戰(zhàn)略協(xié)作制度與援外匹配制度的缺失，而這種制度供給危機的應對則依賴于對外援助基本法?？梢哉f，當前援外基本法的缺失在一定程度上已經(jīng)阻礙了援外制度完善與部門間援外工作協(xié)調(diào)的進程。如果要有效發(fā)揮援外工作在“一帶一路”中的先導作用，就必須通過制定對外援助基本法，以法律的形式將對外援助的戰(zhàn)略決策、執(zhí)行機構(gòu)及職能分配、提案、審批程序及援助總額與國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）或財政收入的比例等內(nèi)容予以規(guī)定，使對外援助具體制度實現(xiàn)有法可依、有理可循，從而提升落實“一帶一路”的制度能力。

（三）援外管理體系問題影響援外工作效果

從建國初期到目前，中國援外實施機構(gòu)幾經(jīng)變遷。在不同的歷史時期，國家分別成立對外經(jīng)濟合作總局（1956年）、對外經(jīng)濟合作委員會（1964年）、對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部（1969年）、外經(jīng)貿(mào)部（1982年）負責對外援助工作。2003年組建商務(wù)部以后由其主管對外援助工作，并形成以商務(wù)部統(tǒng)籌、其他部委在各自職責范圍內(nèi)承擔相應工作的援外工作機制。這一工作部署在以經(jīng)濟援助為主的援外工作管理中具有很強的合理性，但也應當認識到其目前面臨的一些問題，特別是履行援外職能的部門職權(quán)界限劃分不夠明確，容易產(chǎn)生執(zhí)行機構(gòu)多部門化、職能交叉重疊、對外援助隨意性較大等問題。

因此，中國需要通過制定援外基本法，并逐步完善援外制度，從而理順當前援外管理體系中存在的問題。具體而言，需要通過對外援助立法來確定對外援助活動的最高議事、協(xié)調(diào)機構(gòu)，制定對外援助戰(zhàn)略，作出對外援助決策；同時也要明確授權(quán)援外活動的具體執(zhí)行機構(gòu)，使職能部門之間分工明確，合作流暢，實現(xiàn)制度協(xié)同效應，有效推動“一帶一路”的實施。

三、“一帶一路”對援外制度帶來的新壓力

（一）落實“一帶一路”與援外戰(zhàn)略的制度壓力

戰(zhàn)略是指“為了達到目的而以最佳方式利用資源的行動規(guī)劃” ，對外援助戰(zhàn)略往往服務(wù)于一定的政策目標或國家重大戰(zhàn)略?？v觀中國的對外援助歷史，一直以來主要是出于國際道義、立足于構(gòu)建國際伙伴關(guān)系來開展援助活動，并沒有形成明確的、功利性的對外援助戰(zhàn)略或有針對性地服務(wù)于政策目標。“一帶一路”是在中國國際經(jīng)濟地位發(fā)生重大轉(zhuǎn)變以及應對國際經(jīng)濟新挑戰(zhàn)的背景下提出的，而對外援助作為重要的外交工具，應當服務(wù)于“一帶一路”倡議的開展。即對外援助應當從戰(zhàn)略上與“一帶一路”進行對接，推動其實施，充分發(fā)揮援外工作的先導作用。

援外戰(zhàn)略對接“一帶一路”倡議是援外工作服務(wù)國家重大戰(zhàn)略的體現(xiàn)，中國援外職能部門也開始從國家中長期援外戰(zhàn)略以及國別援外戰(zhàn)略的制定出發(fā)，來配合“一帶一路”倡議的開展。然而，無論是“一帶一路”倡議，還是與其對應的對外援助戰(zhàn)略，盡管從宏觀方面決定了對外援助法律制度的方向與內(nèi)容，但“一帶一路”倡議與對外援助戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)則取決于援外法律制度的實施效果。沒有與對外援助制度相匹配的援外戰(zhàn)略無異于空中樓閣，目標高于實際，口號多于落實，“一帶一路”及援外戰(zhàn)略的每一步推進都會對中國的援外工作產(chǎn)生較大的制度壓力。因此，要充分發(fā)揮對外援助對“一帶一路”的先鋒、先導作用，不僅需要制定與“一帶一路”相匹配的援外戰(zhàn)略（例如可從戰(zhàn)略目標、援助計劃、援助資金、援助優(yōu)先范圍、援助方式等方面與“一帶一路”倡議全面對接），也應據(jù)此制定相應的援外法律制度加以落實，以便更好地服務(wù)于“一帶一路”倡議的推進。

（二）“一帶一路”倡議新增援外資金形成的制度壓力

為配合“一帶一路”倡議的開展，中國對外援助資金無論是在資金的分配上還是在援助數(shù)額的總額上都出現(xiàn)了不同程度的調(diào)整。一方面，中國援助資金的分配將從分散走向適度集中。原來中國的對外援助資金分配在地域范圍上較為均衡，基本符合中國構(gòu)建全球伙伴關(guān)系的特點，但與“一帶一路”倡議的要求并不完全吻合。商務(wù)部相關(guān)負責人在2014年年底《對外援助管理辦法（試行）》出臺時曾強調(diào)，新增援助資金主要向“一帶一路”沿線國家和周邊國家傾斜。這將逐漸改變中國之前對外援助資金使用區(qū)域相對分散的現(xiàn)狀，使對外援助資金的使用更具針對性，以符合中國的戰(zhàn)略利益。從中國近期關(guān)于重點援助區(qū)域的援助舉措來看，對外援助資金分布已經(jīng)呈現(xiàn)出較為明顯的地域性特征，如2015年底中國宣布為中非合作提供600億美元的資金支持，2016年1月習近平主席在訪問中東時決定向中東國家提供550億美元資金支持以促進地區(qū)工業(yè)化進程；盡管援外資金在其中僅占較小部分，但這類對外援助活動的開展對“一帶一路”倡議的推進具有重要意義?？梢哉f，中國援助資金的分布已經(jīng)逐漸與中國的總體戰(zhàn)略布局相呼應。

另一方面，要做到政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，則必然需要增加對外援助的資金數(shù)額。作為“一帶一路”合作模式的倡議者和最大的發(fā)展中國家，中國在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通中必然要發(fā)揮更大的作用。目前，中國已著手打造國內(nèi)外融資平臺，為“一帶一路”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。例如，中國倡議成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（以下簡稱“亞投行”）與“一帶一路”倡議提出的“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通”在戰(zhàn)略層面具有高度的契合性，將成為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。除亞投行之外，中國還推動金磚國家共同投資成立新開發(fā)銀行，以便為“金磚國家以及其他新興市場和發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展項目籌措資金”。 這些新機構(gòu)不僅在一定程度上能夠為新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金，還能動員更多的社會資金和國際資金來彌補基建資金缺口，從側(cè)面為中國“一帶一路”提供了資金保障。 此外，絲路基金的宗旨也是通過為“一帶一路”沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施、資源開發(fā)、產(chǎn)能和金融合作等項目提供融資支持，促進中國與“一帶一路”沿線國家的共同發(fā)展與繁榮。 要快速、有效推動“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，勢必需要進一步擴大中國的對外援助規(guī)模，通過援外資金形成資金杠桿，撬動社會資本參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

但援外資金地域分配的調(diào)整將影響援外資金的總體平衡，鑒于非“一帶一路”沿線國對中國政治經(jīng)濟合作的重要性，對這些國家的援助資金也會只增不減，長此以往，隨著援外資金總體比例的調(diào)整，必將大幅提升援外資金的總預算。實際上，無論是“一帶一路”的推進還是今后中國全球伙伴關(guān)系的構(gòu)建，中國在國際發(fā)展中作出更大的資金貢獻都是一種必然。 因此，援外資金總額的增加對援外資金預算、撥付和執(zhí)行都會造成一定的制度壓力。

法律超越政治是法治的體現(xiàn)，稅收的使用過程是民主的進程，政府行使職能必然要依靠公共支出。從援外資金的預算管理和撥付上看，為了有效限制過度而無效的公共支出，許多國家的憲法都規(guī)定公共支出需要事先獲得議會的批準以獲得合法性，英國、美國等國家甚至還就相應的政府財政行為頒布撥款法案，中國也逐漸從預算制度上制約公共財政的隨意使用問題?！吨腥A人民共和國預算法》（2014年修訂）規(guī)定在預算編制時應當參考上一年預算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后進行編制，且中央預算由全國人大審查、批準。 對外援助戰(zhàn)略中新增對外援助資金的預算編制及后續(xù)審查、批準，都成為考量援外資金能否得到合法、充分供給的前提。

盡管對外援助戰(zhàn)略為了配合“一帶一路”倡議的開展，對援外資金的分配及總額的增加制定了相關(guān)計劃，但援外戰(zhàn)略相對具有一定的宏觀性和原則性，對在具體落實中存在的制度壓力及落實過程中出現(xiàn)的突發(fā)情況并不具有全面的預見性。這就決定了商務(wù)部門及其他對外援助部門在預算編制時應當全面考慮本年度需要使用的援外資金，不得隨意進行調(diào)整，包括政府的援助承諾也應當編制在對外援助預算中。這類臨時性的援助金額可能數(shù)額較大、且在援助預算編制時無法預計，因而必須留足相應的預留空間，這就為今后的援外預算編制提出了更高的要求。在預算執(zhí)行階段，各級政府、各部門應當按照前述業(yè)已批準的預算予以執(zhí)行，如果需要增加或減少預算總支出，則應當作出預算調(diào)整方案，并經(jīng)本級人大批準后執(zhí)行，從援外預算資金總額的增加及結(jié)構(gòu)的調(diào)整程序而言，需要經(jīng)過各方的論證以及全國人大的審查。這些程序性工作可能導致錯過最佳的援助時機，因而可以考慮設(shè)立援外資金預算調(diào)整“快軌程序”，既能保證援外資金預算、撥付與執(zhí)行的合理性與合法性，同時也能較好地應對出現(xiàn)的新情況、新挑戰(zhàn)。

可以說，中國對外援助資金供給在“一帶一路”倡議實施過程中并不是最大的問題，關(guān)鍵在于援外資金如何在現(xiàn)有的制度框架下合理、靈活、有效地進行預算、撥付與執(zhí)行，以保證援助實效。這不僅需要使援助資金按照預算制度進行運作，也需要通過制度創(chuàng)新來保證援外預算執(zhí)行的靈活性，當然，更需要預算績效管理制度的保障來實現(xiàn)公共支出的有效性。

（三）援外評價機制粗陋造成實效壓力

對外援助的實效在“一帶一路”倡議推進中具有極其重要的地位，因此，對外援助工作是否有效成為影響“一帶一路”能否順利開展的重要因素。

法律不僅應成為行為是否合法的標尺，也不能僅僅作為合約是否有效的判斷，法律更應當對實效加以規(guī)范。政府的行為是否能夠產(chǎn)生預期效果，并不依賴于其本身及其職能部門的“自覺”，而是取決于法律對政府行為的“驗收”，這是將績效評價機制從私營部門引入政府公共管理領(lǐng)域的根本原因。政府績效管理主要發(fā)揮兩方面作用，即通過績效管理和績效評估方法檢驗和評價政府部門的管理成效，并據(jù)此對政府管理加以改進和提高。 因此，盡管由于政府公共管理目標的復雜性和綜合性導致政府績效的測量存在一定的難度，但績效作為政府重塑的工具、實施變革和改善公共管理的工具、衡量和評估的工具，政府績效管理對于政府治理而言意義重大。

中國對外援助績效評價機制已經(jīng)初具雛形，《對外援助管理辦法（試行）》設(shè)專章就援外項目的監(jiān)督與評價問題作出了規(guī)定。財政部發(fā)布的《對外援助支出預算資金管理辦法》以及商務(wù)部針對不同援外模式制定的援外規(guī)章也就援外資金使用的監(jiān)督評價作出了規(guī)定，還就援外項目實施的監(jiān)督評價作出了規(guī)定。但若深入分析、審視上述規(guī)章中的監(jiān)督與評價規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)，中國的對外援助監(jiān)督與績效評價制度并不完善，主要存在監(jiān)督與績效評價的可操作性不強、缺乏專業(yè)和獨立的監(jiān)督及評價部門、缺乏援助實效評估程序等問題。 在今后的工作中要不斷細化、補充監(jiān)督機制與績效評價制度，明確援外活動的監(jiān)督機構(gòu)，健全監(jiān)督機制；逐步建立獨立的績效評價機構(gòu)，制定績效目標，設(shè)定績效標準，建立績效指標體系，完善績效評估程序，建立實效評估結(jié)果的反饋與應對機制；等等。

對外援助工作如果缺乏援外制度的保障，援外戰(zhàn)略就無法落到實處，對外援助資金也難以得到保障。因此，無論是從服務(wù)“一帶一路”倡議的角度，還是從援外戰(zhàn)略實施與援外資金撥付的層面而言，都需要依賴于援外制度保障。但從目前的實際情況而言，對外援助制度建設(shè)存在的問題將制約對外援助戰(zhàn)略作用的發(fā)揮，進而影響“一帶一路”倡議的推進。由此可見，援外制度問題的發(fā)現(xiàn)和解決是“一帶一路”倡議實施過程中不可或缺的方面。

（四）“一帶一路”倡議已開啟援外制度完善的閥門

從制度建設(shè)上而言，在中國的援外制度本不完善的情況下，隨著“一帶一路”倡議的推進，對外援助工作的開展將承受更大的壓力，制度上的短板也亟須彌補。但從積極的方面看，一方面，中國開始著手研究制定系統(tǒng)、全面的援外戰(zhàn)略，特別是注重援外戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議的對接，有效發(fā)揮對外援助工作的先鋒、先導作用。另一方面，近年來中國逐步完善對外援助制度，特別是商務(wù)部近幾年出臺了許多與對外援助相關(guān)的規(guī)章，如2014年出臺的《對外援助管理辦法（試行）》，對商務(wù)部的援外職責、方式等進行了梳理；2015年出臺的《對外援助項目實施企業(yè)資格認定辦法（試行）》合并了原來商務(wù)部發(fā)布的關(guān)于成套項目與物資項目企業(yè)資格認定的規(guī)定，使援外企業(yè)的資格認定規(guī)則更為完善、更具可操作性；2015年12月以來先后出臺或修訂的《對外技術(shù)援助項目管理辦法（試行）》、《對外援助物資項目管理辦法（試行）》、《對外援助成套項目管理辦法（試行）》分別針對不同的援助模式進行規(guī)制，以提高援助效果。此外，為規(guī)范對外援助項目的采購行為，商務(wù)部還出臺了《對外援助項目采購管理規(guī)定（試行）》。

當前中國政府及援外主管部門逐步完善了對外援助制度，以緩解“一帶一路”倡議開展過程中對援外工作帶來的制度壓力，這些努力有目共睹。但不可否認的是，中國援外工作的開展仍面臨著由于制度疏漏而形成的制度壓力，并將承受“一帶一路”倡議的推進給援外工作帶來的新的制度壓力。因此，為了進一步規(guī)范援外活動，提升援外工作的有效性，使其實際成果更好地服務(wù)于“一帶一路”倡議，必須完善中國對外援助制度，避免出現(xiàn)“鋒線危機”。

四、完善援外制度建設(shè) 助推“一帶一路”倡議

（一）出臺援外基本法：援外從政策走向法律

制度是由一些國家、組織或個人設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束機制，制度的目的是通過提供規(guī)則來減少不確定性。 缺少制度約束的權(quán)力同樣是不確定性的源泉，這種不確定性帶來的直接后果是援外資金的濫用并造成公共財政浪費。中國在政策指引下開展的對外援助活動雖然在靈活性方面有優(yōu)勢，但缺乏必要的透明度和穩(wěn)定性，同時也對援外制度的形成產(chǎn)生了阻滯作用。任何一個社會都存在多種行為規(guī)范，把哪種規(guī)范奉為最高準則是確定這個社會是法治社會還是非法治社會的重要標準之一。 政策在歷史上和現(xiàn)實中對中國的經(jīng)濟、社會發(fā)展都發(fā)揮著很大作用，也在中國法治建設(shè)初期彌補了法律的不足，但政策不是法治社會的特征，更不能替代法律的作用。同樣作為正式的制度，法律在效力位階、穩(wěn)定性、透明度以及強制執(zhí)行力方面都高于政策，是國家制度建設(shè)的基本架構(gòu)。

早在2007年就有人大代表提出提案，建議盡快制定“對外援助法”，但由于當時立法條件尚不成熟，因而對外援助法一直擱置至今。 “一帶一路”倡議的推行要求對外援助發(fā)揮必要的先鋒、先導作用，很多情況下只有援外工作做好了，其他工作才能相繼跟進。完善的制度建設(shè)是對外援助工作有效開展的根本保證，同時也是規(guī)范對外援助的決策與管理、有效調(diào)整援外戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性框架?！耙粠б宦贰背h的成功，需要援外制度的成功；援外制度的成功，則需要將援外制度從政策指引轉(zhuǎn)向法律調(diào)整，因此，應當響應十八屆四中全會的精神，做到依法援外；借助“一帶一路”倡議的全面推行，盡快出臺《對外援助法》，并在此基礎(chǔ)上完善援外的各項制度。

（二）理順管理體系：援外從半集中管理走向集中管理

中國當前的援外管理體制是60多年援外經(jīng)驗的總結(jié)，有其合理性：由于商務(wù)部負責國際經(jīng)濟合作事宜，而經(jīng)濟援助屬于經(jīng)濟合作范疇，因而由商務(wù)部作為主管部門；經(jīng)濟援助與外交、政治、軍事緊密相關(guān)，因而由外交部就援外事宜與有關(guān)單位協(xié)調(diào)，向黨中央、國務(wù)院報告情況并提出建議，作為商務(wù)部援外工作的重要補充；財政部負責制定具體援外預算、管理援外經(jīng)費并監(jiān)督經(jīng)費的使用；這樣一種部門之間的分工協(xié)作顯然是比較合理的。另外，科技部、衛(wèi)計委、農(nóng)業(yè)部分別承擔與其職能部門相關(guān)的援外項目，這種半集中管理的方式既明確了商務(wù)部作為援外的主管部門，也有利于發(fā)揮各個職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，降低具體援外項目實施的難度。但這種“九龍治水”的半集中管理模式也造成了援助工作的低效，部門間相互推諉現(xiàn)象很容易導致國家經(jīng)濟戰(zhàn)略、外交戰(zhàn)略及其他各項戰(zhàn)略的不協(xié)調(diào)。

實際上，在食品安全領(lǐng)域，職能部門“多頭治理”的情況也曾備受詬病，但隨著食品安全管理體系的改革和相關(guān)法律的修訂，目前的食品安全管理體制已經(jīng)有了較大改善。 因此，在對外援助管理體系改革方面，可以借鑒食品安全管理體系改革的模式，通過《對外援助法》設(shè)立對外援助委員會，由負責對外援助工作的相關(guān)職能部門共同參與，主要負責分析國際政治、經(jīng)濟形勢，研究部署對外援助戰(zhàn)略，指導對外援助工作，協(xié)調(diào)對外援助職能部門間的摩擦。此外，可以通過《對外援助法》明確對外援助工作的主管部門，從其他國家的經(jīng)驗來看， 對外援助工作一般由一個獨立的部門完全集中管理為宜。具體而言，將各部委的對外援助職能分離出來成立獨立的對外經(jīng)濟合作發(fā)展部，也可以通過由商務(wù)部主導設(shè)立一個獨立的對外援助機構(gòu)專門負責對外援助事宜。對外援助管理從半集中治理走向集中治理是提高對外援助管理效率的保障，同時也是保障戰(zhàn)略實施和協(xié)調(diào)的重要途徑。如果沒有高效運行、統(tǒng)一部署的對外援助管理機構(gòu)，那么中國的對外援助工作始終是“一帶一路”倡議推進中的“不確定因素”。

（三）注重援外實效：援外從資金走向績效

自開啟對外援助以來的60多年里，中國共向166個國家和國際組織提供了近4 000億元人民幣的援助，隨著“一帶一路”的推進，中國對外援助的規(guī)模必將進一步擴大。援助資金的擴大并不意味著援助效果的提升，援助實效才是對外援助的核心與靈魂。援助實效一般通過績效評價來衡量，而績效評價則依賴于對外援助評價機制的建立。根據(jù)《預算法》的規(guī)定，全國人大財經(jīng)委應向人大提交關(guān)于中央和地方預算編制及執(zhí)行的審查結(jié)果報告，該審查報告應當包括對執(zhí)行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監(jiān)督等提出意見和建議。按照財政部2015年5月21日發(fā)布的《中央部門預算績效目標管理辦法》，今后應當按照援外預算時設(shè)定的績效目標組織預算執(zhí)行，并設(shè)立相應的績效指標體系，根據(jù)績效目標與績效指標體系開展績效自評與績效評價工作。至于援外工作的績效評價機構(gòu)設(shè)置問題，中國目前尚未予以明確，商務(wù)部的規(guī)章中一般規(guī)定由商務(wù)部開展監(jiān)督評價，但并未進行細化。從發(fā)達國家的情況來看，各國都十分注重援外活動的效果評估，并通過獨立的專家評審團進行評估或者設(shè)立專門的援外評估機構(gòu)進行評估。

對援外績效進行考核實則是對援外資金的“投入—產(chǎn)出”情況進行比對，可以通過加強援外項目的管理與考核有效防止國家資源的浪費，進一步提升中國的軟實力與話語權(quán)。但是，國內(nèi)關(guān)于對外援助工作績效評價的研究剛剛起步，實踐中關(guān)于援外活動的績效評價也不夠深入、公開，在援外績效評價機制的實體和程序規(guī)則方面基本是空白。當然，可喜的是商務(wù)部發(fā)布的規(guī)范性文件中已經(jīng)對援外項目的績效評價作了規(guī)定，但尚未提及對援外工作的整體績效進行評價，國別援助的績效評價問題也未在官方文件中公布，可見中國的援外績效評價機制仍需要向前推進?！耙粠б宦贰背h實施過程中要實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通以及民心相通，就必須重視援助實效，否則將會使東道國對中國企業(yè)和公民產(chǎn)生反感。因此，應當健全中國的對外援助績效評價機制，真正做到從強調(diào)援助資金階段過渡到注重援助績效階段。

（四）服務(wù)發(fā)展大局：援外制度反哺“一帶一路”倡議

對外援助在對外政策層面的熱度和在公民社會遭受的冷遇，形成了對外援助高調(diào)發(fā)展、低調(diào)援助的局面。援外基本法的缺位、制度短板問題導致援外制度建設(shè)不充分、援外職能部門分工不明，進而導致對外經(jīng)濟援助與外交戰(zhàn)略無法產(chǎn)生協(xié)同效應?！耙粠б宦贰背h作為國家層面的重大對外戰(zhàn)略構(gòu)想，融合了政治、外交、經(jīng)濟等各個方面的合作理念，成為對外援助制度建設(shè)的重要引擎，直接推動《對外援助管理辦法（試行）》的出臺，也為《對外援助法》的出臺和對外援助制度的完善提供了契機。

援外制度改革必然要關(guān)注對外援助的頂層設(shè)計、理順管理體系、評價援助績效、注重援助實效，這些方面的改革也必然會帶來相應的援外制度紅利，實現(xiàn)中國對外援助的政策目標。完善對外援助制度建設(shè)，就是要使對外援助活動真正在“一帶一路”倡議建設(shè)中發(fā)揮先導作用，為中國企業(yè)“走出去”做好“開路先鋒”，反哺“一帶一路”倡議大局。我們期待一個完善的對外援助制度，能夠成為“一帶一路”倡議最可靠而有力的“鋒線”。

[責任編輯：樊文光]