【摘 要】 文章梳理了民國(guó)政府建立以后的中央、省、縣三級(jí)的水政系統(tǒng)的沿革、變遷。從頒布了《水利法》等一系列法律，通過水權(quán)狀登記、水費(fèi)征收，一定程度實(shí)現(xiàn)了水資源的有效管理；同時(shí)，國(guó)家借助關(guān)中八惠的修建和運(yùn)行，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制。

【關(guān)鍵詞】 水權(quán)；水費(fèi)；關(guān)中八惠

水是任何農(nóng)作物成長(zhǎng)過程中都不可缺少的要素。水資源是保障農(nóng)業(yè)得以發(fā)展的基礎(chǔ)資源，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中具有重要的戰(zhàn)略地位。而農(nóng)業(yè)對(duì)民眾的生活、社會(huì)的穩(wěn)定有著至關(guān)重要的作用。由此可見，水資源對(duì)于民眾、社會(huì)都有著極為重要的作用。水權(quán)管理對(duì)于使水資源的公平合理地開發(fā)利用和保護(hù)，最大限度地滿足全社會(huì)對(duì)水的需求，從而取得最大的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，有著極為重要的意義。關(guān)中地區(qū)雖然有著較為久遠(yuǎn)灌溉歷史，但氣候干旱、水資源較為緊缺，水權(quán)管理顯得尤為重要。蕭正洪較早地對(duì)唐至清末關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)進(jìn)行了研究，[1]韓茂莉?qū)η?、民?guó)時(shí)期山陜地區(qū)傳統(tǒng)水利的水權(quán)保障系統(tǒng)的運(yùn)作方式、渠系間權(quán)益特點(diǎn)與維護(hù)原則作了探討。[2]郭華、曹勇對(duì)水權(quán)管理也所涉及，但并非其論述的重點(diǎn)。本文試圖在前人的研究基礎(chǔ)上，利用檔案資料，從水利管理機(jī)構(gòu)層級(jí)關(guān)系、水權(quán)權(quán)屬關(guān)系、水費(fèi)征收三方面進(jìn)行研究，揭示水權(quán)管理情況。

關(guān)中八惠代表了民國(guó)時(shí)期關(guān)中水利建設(shè)的最高成就。關(guān)中八惠是指民國(guó)時(shí)期由著名水利專家李儀祉倡導(dǎo)修建的、位于陜西中部地區(qū)的涇、洛、渭、梅、黑、澇、灃、泔等八個(gè)引水灌溉工程。關(guān)中八惠興修于1930年10月至1948年5月之間，除了洛惠渠未能受益外，其它工程灌溉著涇陽(yáng)、三原、高陵、臨潼、禮泉、眉縣、扶風(fēng)、武功、興平、咸陽(yáng)、岐山、眉縣、周至、長(zhǎng)安、禮泉、戶縣等縣的土地。

伴隨著關(guān)中八惠的建成、管理局的設(shè)立，水權(quán)管理也出現(xiàn)了新的變化。本文就民國(guó)關(guān)中地區(qū)的水權(quán)管理問題進(jìn)行初步的考察。

一、水利管理機(jī)構(gòu)層級(jí)關(guān)系

清代，廢除了沿用已久的負(fù)責(zé)水利工程計(jì)劃、實(shí)施的都水監(jiān)（司），中央主管水利事務(wù)的機(jī)構(gòu)是工部，地方上主管農(nóng)田水利的行政機(jī)構(gòu)是府州縣政府，[3]另設(shè)有河道總督、漕運(yùn)總督等專門機(jī)構(gòu)管理黃河、運(yùn)河事務(wù)。

民國(guó)時(shí)期，水政系統(tǒng)包括中央、省、縣三級(jí)。依據(jù)1934年1月第四屆第四次中央執(zhí)行委員會(huì)全體會(huì)議確定的水利機(jī)關(guān)改組原則，三級(jí)主管機(jī)關(guān)均無行政權(quán)，但是中央水利主管機(jī)關(guān)對(duì)地方政府有指揮權(quán)。

中央一級(jí)，隸屬關(guān)系不斷變化，至1934年以后才基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。但是由于南京國(guó)民政府實(shí)際控制的地區(qū)和資金都有限，中央水利主管機(jī)關(guān)沒能很好地實(shí)現(xiàn)其整合作用。

民國(guó)成立之初，中央主管水利事宜的機(jī)關(guān)有內(nèi)務(wù)部的土木司和農(nóng)商部的農(nóng)林司。1914年設(shè)全國(guó)水利局，但此時(shí)職權(quán)仍未統(tǒng)一，“水利事項(xiàng)仍由內(nèi)務(wù)、農(nóng)商兩部與全國(guó)水利局協(xié)商辦理”。[4]1927年，南京國(guó)民政府成立后，水災(zāi)防御屬內(nèi)政部，水利建設(shè)屬建設(shè)委員會(huì)，農(nóng)田水利屬實(shí)業(yè)部，河道疏浚屬交通部。1933年水利建設(shè)改歸內(nèi)政部主管。1932年8月設(shè)工程專門委員會(huì)及工程處，1933年10月改組為水利委員會(huì)及水利處。1933年設(shè)全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，1934年國(guó)民 政府明令以全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)為全國(guó)水利行政總機(jī)關(guān)，內(nèi)部設(shè)置水利委員會(huì)。1934年7月，國(guó)民政府頒布《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》十一條?！耙匀珖?guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)為全國(guó)水利總機(jī)關(guān)，各部會(huì)有關(guān)水利事項(xiàng)之執(zhí)掌，統(tǒng)歸全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)辦理”，[5]只有江漢工程局仍由經(jīng)濟(jì)委員會(huì)直轄，經(jīng)濟(jì)委員會(huì)水利處所設(shè)涇洛工程局辦理的西北灌溉事宜，亦仍屬水利處。[6]1938年1月，全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的水利部分職掌并入并入經(jīng)濟(jì)部，改水利處為水利司，全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)涇洛工程局改名為經(jīng)濟(jì)部涇洛工程局。1941年9月，行政院成立水利委員會(huì)，主持全國(guó)水政。1947年，水利委員會(huì)改組為水利部，仍隸屬行政院，原水利支機(jī)構(gòu)一并歸入水利部，唯揚(yáng)子江水利委員會(huì)、導(dǎo)淮委員會(huì)在這一年內(nèi)分別改組為長(zhǎng)江水利工程總局和淮河水利工程總局，仍歸屬水利部。1949年4月，[7]水利部縮編為經(jīng)濟(jì)部水利署，8月又改為經(jīng)濟(jì)部水利司。

陜西省省級(jí)水利機(jī)構(gòu)也是幾經(jīng)變遷。1916年設(shè)立全國(guó)水利局陜西水利分局，直隸陜西省長(zhǎng)公署，主管全省水利行政及水利公務(wù)事宜。1927年4月，陜西水利分局改為陜西省水利局，直屬省建設(shè)廳。1929年陜西水利局并入省建設(shè)廳。1932年8月恢復(fù)水利局，改稱陜西省水利局，直屬省政府，水利局直屬單位有測(cè)量隊(duì)、涇惠渠管理局等。1935年陜西省政府決議成立陜西省農(nóng)田水利委員會(huì)，聘請(qǐng)省農(nóng)、林、水各部門7位領(lǐng)導(dǎo)為專門委員。1949年7月改隸省建設(shè)廳。1949年9月陜西省水利局更名為陜甘寧邊區(qū)政府農(nóng)業(yè)廳水利局，隸屬陜甘寧政府農(nóng)業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)。[8]

民國(guó)時(shí)期，規(guī)模較大的水利工程多由省水利局直接組織興建和管理，地、縣水利專門機(jī)構(gòu)極少，多由縣政府負(fù)責(zé)。據(jù)現(xiàn)有資料調(diào)查，全省縣設(shè)水利專門機(jī)構(gòu)最早的、較早的分別是城固縣水利局（1902）、大荔縣水利局（1903）。[9]

民國(guó)中央和省級(jí)水利機(jī)構(gòu)逐漸從平行的政府機(jī)構(gòu)中分離出來，出現(xiàn)專管機(jī)關(guān)；中央和陜西省都設(shè)立了水利工程計(jì)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)。中央設(shè)立了工程專門委員會(huì)及工程處、江漢工程局、涇洛工程局，陜西省設(shè)置了湑惠渠工程處、陜北水利工程處、一、二設(shè)計(jì)測(cè)量隊(duì)，安康、澇峪口、南鄭水文站，灞河、浐河、洋縣水位站，以及陜西省氣象所等。

二、水權(quán)權(quán)屬關(guān)系

歷史時(shí)期，關(guān)中各灌區(qū)水權(quán)管理的具體作法經(jīng)歷了唐宋元的申帖制向明清的水冊(cè)制的轉(zhuǎn)變。所謂“水冊(cè)”，是在官方監(jiān)督之下、由所涉渠道之利戶即受益人在渠長(zhǎng)主持下制定的一種水權(quán)分配登記冊(cè)。在水冊(cè)制下，水與地緊密結(jié)合，水冊(cè)同時(shí)也是土地清冊(cè)。水冊(cè)所記的內(nèi)容因適用層次不同而有一定差異。一種水冊(cè)只記干、支、斗渠的名稱、位置、總灌溉面積以及水資源的分配，屬于宏觀層次的水權(quán)文書；另外一種水冊(cè)則詳載利戶的姓名、土地面積和等級(jí)以及輪灌起迄時(shí)辰，這祥的水冊(cè)只適用于一斗的范圍之內(nèi)。《冶峪河水利冊(cè)》[10]就屬于前一種。該水冊(cè)記載了九渠四堰的形成過程、總灌溉面積，渠堰隸屬關(guān)系，各渠的位置，舊規(guī)中關(guān)于各渠受水面積、排堰修筑、澆灌時(shí)間的規(guī)定、水程。[11]同時(shí)，也反映出計(jì)時(shí)采用的是香水制、私辟土地頗多等情況。《劉氏家藏高門通渠水冊(cè)》和《清峪河五渠受水時(shí)刻地畝清冊(cè)》屬于后一種。蕭正洪在他的文章中對(duì)這兩個(gè)水冊(cè)的內(nèi)容和水權(quán)登記方式作了介紹。[12]

進(jìn)入民國(guó)之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，關(guān)中灌區(qū)的水權(quán)管理依然實(shí)行水冊(cè)制。水冊(cè)是享有用水權(quán)益的憑證。廣利渠是高門渠的支渠，兩渠共同分享一月的水程。長(zhǎng)期以來，兩渠圍繞水程分配反復(fù)爭(zhēng)訟。民國(guó)十一年，雨水不足，兩渠因水斗毆，經(jīng)年莫能解決，以致上訴。最終于民國(guó)十三年，涇陽(yáng)縣知事委員姚秉圭、渭北剿匪總司令部呂委員、王縣長(zhǎng)三方會(huì)審、判決“與廣利渠仍按舊日分五日零九時(shí)畫（劃）分水程”、造冊(cè)。[13]然而同時(shí)，關(guān)中地區(qū)的水權(quán)管理也出現(xiàn)了新的變化。1933年7月陜西省政府公布了地方性法規(guī)——《陜西省水利通則》。根據(jù)該部法律，本省范圍內(nèi)的公水在非營(yíng)利及不妨害他人的情況下，可供生活用水（私人洗濯、沐浴、汲水、取水、飲牲畜、淘蔬谷）、行駛小船及私人、團(tuán)體利用公水；[14]發(fā)展農(nóng)林、漁業(yè)、工業(yè)、航運(yùn)及其他用水事業(yè)時(shí)，必須向主管機(jī)關(guān)呈請(qǐng)注冊(cè)，發(fā)給證書，取得用權(quán)。

1941年南京國(guó)民政府頒布了中國(guó)近代第一部《水利法》，該水利法于1943年4月1日起實(shí)施，共9章71條。依據(jù)這部《水利法》的規(guī)定，[15]所說的水權(quán)主要為水的使用權(quán)?！端ā芬?guī)定，凡地表、地下水均需要首先取得水權(quán)狀，但從《水利法施行細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定來看，[16]需要進(jìn)行登記的水則主要指的是渠水。

依據(jù)該《水利法》的規(guī)定，團(tuán)體公司、人民要取得灌溉、工業(yè)用水的使用權(quán)，必須取得水權(quán)狀，而水權(quán)狀的獲得必須遵循一定的程序。這些程序包括：權(quán)利人及義務(wù)人或其代理人向主管機(jī)關(guān)聲（申）請(qǐng)登記，聲（申）請(qǐng)時(shí)需要提交包括聲（申）請(qǐng)書在內(nèi)相關(guān)材料；主管機(jī)關(guān)審查并派員履勘；若主管機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件（程序），則公示并通知聲（申）請(qǐng)人；對(duì)于水權(quán)登記公告，無人提出異議或異議不成立時(shí)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)即登入水權(quán)登記薄，并給予聲（申）請(qǐng)人以水權(quán)狀。申請(qǐng)人主要限于具有中華民國(guó)國(guó)籍的人民，因?yàn)椤胺侵腥A民國(guó)國(guó)籍之人民除家用外不得取得水權(quán)，但經(jīng)政府特許者不在此限”。[17]

水權(quán)狀制與明清時(shí)期的水冊(cè)制相比，有以下三個(gè)特點(diǎn)。第一，官方的介入力度加大。在水冊(cè)制定中，官方只是起監(jiān)督作用，具體工作由所涉渠道之利戶即受益人在渠長(zhǎng)主持。[18]而在水權(quán)狀的形成中，水利主管機(jī)關(guān)起到了中堅(jiān)作用。第二，水權(quán)的變更更加靈活。水冊(cè)制下，“按渠或戶登記的水權(quán)限額是固定的，除非與之相關(guān)聯(lián)的地權(quán)關(guān)系發(fā)生變化”。水權(quán)狀制下，在水源水量不夠家用和公共給水并且無法另外覓得水源時(shí)，主管機(jī)關(guān)可以停止、限制家用及公共給水之外的水權(quán)；水權(quán)取得后連續(xù)不使用超過二年的，經(jīng)主管機(jī)關(guān)審查決定、公告后，則會(huì)喪失其水權(quán)并被撤銷水權(quán)狀；主管機(jī)關(guān)也會(huì)根據(jù)水文測(cè)驗(yàn)，批準(zhǔn)、停止臨時(shí)使用權(quán)。伴隨著水文測(cè)驗(yàn)技術(shù)水平的提高，水利機(jī)關(guān)對(duì)水量的掌控更加精確化。除了水權(quán)人擁有使用權(quán)外，其他人在水量有剩余的情況可以有限度地取得臨時(shí)用水權(quán)并獲得臨時(shí)用水執(zhí)照。臨時(shí)使用權(quán)的批準(zhǔn)、停止都以水量是否有剩余為準(zhǔn)。第三，公司團(tuán)體和個(gè)人一樣成為水權(quán)聲（申）（申）請(qǐng)人和用水單位（個(gè)體）。每一用水個(gè)體擁有單獨(dú)的水權(quán)狀，個(gè)人產(chǎn)權(quán)更加明晰。具體到關(guān)中地區(qū)，涇惠渠灌溉區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田必須聲（申）請(qǐng)登記取得水權(quán)狀方準(zhǔn)引用灌溉。[19]中央通過水權(quán)登記簿、水權(quán)狀來體現(xiàn)水資源的國(guó)家所有、實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的控制和管理。中央掌握著水權(quán)登記簿及水權(quán)狀之格式的制定權(quán)、水權(quán)狀的覆驗(yàn)加印權(quán)（行政院水利委員會(huì)）；主管機(jī)關(guān)必須有水權(quán)登記簿，并且凡是登記的水權(quán)，主管機(jī)關(guān)每年都必須“按年造冊(cè)匯報(bào)上級(jí)主管機(jī)關(guān)備案”。[20]

水權(quán)狀是用戶擁有水權(quán)的重要憑證。[21] “水權(quán)消減由權(quán)利或義務(wù)人繳還水權(quán)狀為消減之登記”。水權(quán)狀也是水量不足、用水糾紛發(fā)生時(shí)，證明優(yōu)先用水權(quán)、分配用水量的依據(jù)?！胺驳怯浿畽?quán)因水源之水量不足發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，先取得水權(quán)者有優(yōu)先權(quán)，同時(shí)取得水權(quán)者，按水權(quán)狀內(nèi)認(rèn)定用水量比例分配之，或輪流使用，其辦法由主管機(jī)關(guān)定之”。[22]

《水利法》以優(yōu)先保障家用、公共用水為原則。在同一水源用水標(biāo)的之順序依次是：家用及公共給水、農(nóng)田用水、工業(yè)用水、水運(yùn)、其他用途。[23]在辦理水權(quán)登記時(shí)，主管機(jī)關(guān)需要為家用及公共給水預(yù)留一部分水量。[24]在水量不足以供給家用及公共給水、并且無法另外尋得水源時(shí)，主管機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)停止、撤銷、限制二者以外的水權(quán)。[25]農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中依然占據(jù)著重要位置，農(nóng)業(yè)用水居第二位。隨著工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)用水在水量分配中開始占據(jù)一定地位。

國(guó)家對(duì)水資源的調(diào)控作用不僅體現(xiàn)在水權(quán)登記上，也體現(xiàn)在分水方法上。以涇惠渠為例進(jìn)行說明。涇惠渠總干渠渠水流至社樹兩儀閘，除去三十分之一的消耗外，首先按照南北干渠、第八支渠三渠注冊(cè)地畝的多寡，將水量平均分配至各渠；其次按照每畝每次標(biāo)準(zhǔn)水深（注：一百公厘），該斗流量，及灌溉地畝的多寡，計(jì)算流水時(shí)間的長(zhǎng)短，分配至各斗。采取分段開斗的方式引水，[26]每次開放斗門，先由各段最下游斗門起，依次自上輪流開啟，如逢大月，三十一日之二十四小時(shí)水量，乃均分于各斗，以免下游之漲溢潰決。[27]為了更好地維持用水秩序，涇惠渠管理局利用各斗放水執(zhí)照、用水表、各斗用水稽核表、用水執(zhí)照，通過與斗夫、水老、用戶的合作，實(shí)現(xiàn)了用水組織與管理的全面化與系統(tǒng)化。將水費(fèi)等級(jí)分為三等征收，雖然尚不能精確至每戶的實(shí)際用水，但相對(duì)于不考慮實(shí)際用水需求的“額時(shí)灌田”的辦法是一個(gè)進(jìn)步。

三、水費(fèi)征收

在我國(guó)，水資源的所有權(quán)歷來屬于國(guó)家。擁有所有權(quán)的體現(xiàn)便是國(guó)家征收水資源費(fèi)（水費(fèi)）。順應(yīng)近代立法的趨勢(shì)，1944年公布實(shí)施的《水利法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：水利事業(yè)完成后，得按其使用情形酌收費(fèi)用，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由主管機(jī)關(guān)核定之。[28]水費(fèi)是用于水利工程維修、管理機(jī)關(guān)運(yùn)作的費(fèi)用。作為地方法規(guī)，《陜西省各渠灌溉地畝征收水費(fèi)辦法》對(duì)水費(fèi)查定、水費(fèi)等級(jí)、水費(fèi)減免、征收程序、罰則等都作了規(guī)定。

蕭正洪認(rèn)為，水地所納田賦超出旱地的部分應(yīng)當(dāng)可以近似地視作為水資源使用權(quán)付出的費(fèi)用。[29]民國(guó)時(shí)期關(guān)中八惠灌溉區(qū)域內(nèi)的田地不僅要按照土地類型、等級(jí)負(fù)擔(dān)糧賦，還要繳納水費(fèi)。而在民眾看來，水費(fèi)是不應(yīng)該存在的。涇惠渠民眾代表給渭北工程師的懇請(qǐng)免水捐的呈文中稱：“地系水糧，又出水捐，公允何在？……此捐非同他項(xiàng)之捐，礙難承認(rèn)”。[30]民眾如此說，固然是為了免水捐，但也可以看出之前雖需要交納水糧，卻沒有水捐。以貨幣形式、單獨(dú)征收的水費(fèi)可謂是民國(guó)以來的新現(xiàn)象。

此處所說的水費(fèi)主要指的是灌溉區(qū)域內(nèi)用戶因使用渠水而繳納的水費(fèi)，但也包括注冊(cè)費(fèi)、水權(quán)狀費(fèi)。渭惠渠等注冊(cè)時(shí)會(huì)收取一定的注冊(cè)費(fèi)，渭惠渠為每畝二角；涇惠渠為耕地每畝一角、園地每畝五角。[31]注冊(cè)費(fèi)或用于償還清丈費(fèi)，或用作流動(dòng)資金。涇惠渠清丈時(shí)，陜西省水利局曾向水利經(jīng)費(fèi)保管委員會(huì)水費(fèi)項(xiàng)下借款洋銀8360元。隨著注冊(cè)工作的進(jìn)行，陜西省水利局用所收到的注冊(cè)費(fèi)陸續(xù)償還借款。[32]渭惠渠灌溉區(qū)域內(nèi)土地注冊(cè)時(shí)，每畝征收注冊(cè)費(fèi)二角。[33]黑惠渠注冊(cè)工作結(jié)束后，注冊(cè)費(fèi)暫時(shí)留作流動(dòng)資金。[34]《水權(quán)登記規(guī)則》規(guī)定，聲（申）請(qǐng)人領(lǐng)取水權(quán)狀時(shí)應(yīng)繳納水權(quán)狀費(fèi)國(guó)幣一百元。

各渠水費(fèi)分為水地及稻田二種，其征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)依照各斗引水情形分為一、二、三等。各斗每年用水次數(shù)與規(guī)定用水次數(shù)的差值成為劃分等級(jí)的重要依據(jù)，同時(shí)也考慮新與舊稻田、冬夏季用水、專用渠水與渠水潮水兩用的差別。水費(fèi)等級(jí)以斗為單位。

水費(fèi)等級(jí)的厘定是由陜西省水利局、省政府、水老三方合作完成的。首先由水利局發(fā)文呈請(qǐng)省政府派員查核厘定各渠應(yīng)征水費(fèi)；然后水利局根據(jù)核定標(biāo)準(zhǔn)制作兩份各斗水費(fèi)分冊(cè)、三份全渠總冊(cè)。分冊(cè)和總冊(cè)中詳細(xì)記載有田地畝數(shù)、地號(hào)所在地及地主姓名、住址、征費(fèi)等級(jí)、征額等項(xiàng)。在每年十月底以前，水利局將一份分冊(cè)發(fā)給水老，以備人民查詢，一份分冊(cè)存放在各渠局所、作為征費(fèi)依據(jù)；總冊(cè)一份存各渠局所，其余二份呈水利局存查，并轉(zhuǎn)呈陜西省政府備案。[35]

水費(fèi)的征收程序中葉可以看到新舊交替的時(shí)代特征。在原則上，采用了清代交納賦稅的自封投柜法和三聯(lián)串票法。具體而言，征收程序?yàn)椋菏紫?，水利局印制各渠征費(fèi)串票、按照水費(fèi)總冊(cè)分別填寫、交至各渠局所，交由水老、斗夫、渠保分發(fā)納費(fèi)人民，一次完納；其次，各渠局所須將開征日期及完納限期、征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)于水費(fèi)開征以前，布告用水花戶周知，并由水老、斗夫、渠保負(fù)催繳之責(zé)；第三、各渠納費(fèi)農(nóng)民自封投柜完納后撕給收據(jù)，作為完納憑據(jù)。[36]涇惠渠灌區(qū)內(nèi)水費(fèi)由各縣政府代征后交至中國(guó)銀行，存水利經(jīng)費(fèi)保管委員會(huì)賬戶下。[37]票據(jù)共有三聯(lián)，一份由用戶保存，按月隨同征解水費(fèi)數(shù)目月報(bào)表冊(cè)，呈送財(cái)政廳查核，留縣政府備查。[38]雖然該辦法傾向于讓用水戶自行繳納水費(fèi)，但在實(shí)際執(zhí)行中卻更傾向于由管理局稽征所催征。[39]雖然采用了自封投柜的納稅辦法，但具體運(yùn)行卻發(fā)生了重大變化。隨著近代銀行體系的建立，銀行開始負(fù)責(zé)資金的收納、支出。水費(fèi)征收不必要再經(jīng)過稅務(wù)胥吏，減少了胥吏與鄉(xiāng)紳、銀匠勾結(jié)、實(shí)現(xiàn)包攬而損害民眾、官方征稅成果的機(jī)會(huì)。[40]

這里以涇惠渠和渭惠渠為例說明水費(fèi)去向。涇惠渠水費(fèi)用途有：涇惠渠管理局經(jīng)常費(fèi)、歲修費(fèi)、擴(kuò)大工程費(fèi)以及其他開發(fā)本省水利用費(fèi)。[41]在陜西省渭惠渠管理局稽征所所收的水費(fèi)中，手續(xù)費(fèi)占5%，其中2%繳水利局、1%作為協(xié)助行水人員津貼、2%作為征稽所辦公費(fèi)用；在征稽所辦公費(fèi)用中，兼職人員津貼占去70%，辦公員占20%，預(yù)備員占10%。[42]

四、結(jié)語(yǔ)

民國(guó)政府通過中央、省、縣三級(jí)的水政系統(tǒng)，加強(qiáng)了水利工程的設(shè)計(jì)施工、管理及河流的監(jiān)測(cè)；通過頒布法令，明確了國(guó)家和用戶的水權(quán)權(quán)屬關(guān)系，逐步由水冊(cè)制過度到水權(quán)狀制，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)水資源的干預(yù)力度；通過水費(fèi)的征收，保證了水資源的管理與水資源利用開發(fā)的順利進(jìn)行。南京國(guó)民政府完成形式上的統(tǒng)一后開始了國(guó)家建設(shè)，而水渠作為國(guó)家從上而下治理的產(chǎn)物，國(guó)家借助關(guān)中八惠的修建和運(yùn)行，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制。

【注 釋】

[1][12][18][29] 蕭正洪.歷史時(shí)期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)問題[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究，1999.1.49-64；57；56；52.

[2] 韓茂莉.近代山陜地區(qū)地理環(huán)境與水權(quán)保障系統(tǒng)[J].近代史研究，2006.1.40-54.

[3] “清代，凡水利，直省河湖淀泊川澤溝渠，……以府州縣丞倅佐貳董其役，各給管理水利職銜”（《中國(guó)水利史》（鄭肇經(jīng).上海：商務(wù)印書館，1939年2月第1版，1993年7月影印第1版）第三四〇頁(yè)）.

[4][5] 《中國(guó)水利史》（鄭肇經(jīng).上海：商務(wù)印書館，1939年2月第1版，1993年7月影印第1版）三四〇頁(yè)；三四一頁(yè).

[6] 夏茂粹.民國(guó)時(shí)期的國(guó)家水政[J].檔案與史學(xué)，1999.1.66.

[7] 康怡富.民國(guó)時(shí)期的水利機(jī)構(gòu)[J].江蘇歷史檔案，1993.4.30.

[8][9] 陜西省地方志編纂委員會(huì)編.陜西省志·水利志[M].西安：陜西人民出版社，1999.628-629；646.

[10] 由民國(guó)陜西省水利局水政科匯編于1946年2月，《水利碑刻收集》.陜西省檔案館.民國(guó)陜西省水利局檔案，96-2-890。該水冊(cè)沒有注明制定時(shí)間，經(jīng)結(jié)合其它材料分析，應(yīng)制定于乾隆二十五年至四十三年之間.

[11] 以時(shí)間為單位來分配水權(quán)，分配的結(jié)果稱為“水程”。（蕭正洪.《歷史時(shí)期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)問題[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究，1999.1.55.）

[13] 陜西水利分局批第40號(hào)（抄發(fā)原呈一件）.陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案，96-2-326.71.

[14] 《陜西省水利通則》（陜西省地方志編纂委員會(huì)編.《陜西省志·水利志》.西安：陜西人民出版社，1999.9.1.第671-673頁(yè)）第三條規(guī)定： 本省區(qū)域內(nèi)一切地上地下流動(dòng)靜止之水，除鑿井窖池塘，得隨土地所有權(quán)私有外，俱為公有.

[15] 該《水利法》（《水利法規(guī)匯編（第一集）》.行政院水利委員會(huì)編印.中華民國(guó)三十三年十月出版.第1-7頁(yè)）公布于1942年7月7日；以下所引《水利法》均指這一部；在第三章第十三條規(guī)定：本法所稱“水權(quán)”謂依法對(duì)于地面水或地下水取得使用或收益之權(quán).

[16] 《水利法》第二條規(guī)定：水利法所稱地面水系指流動(dòng)或停潴于地面之水；所稱地下水系指流動(dòng)或停潴于地下之水；第九條規(guī)定：依《民法》第七百八十一條，水源地、井、溝渠及其他水流地所有人得自由使用其水者，視為取得水權(quán)，但除《水利法》第三十八條免予登記者外，仍應(yīng)聲（申）請(qǐng)登記；第三十八條規(guī)定，左列用水免予登記：一、家用；二、在私有土地內(nèi)挖塘或鑿井汲水；三、用人力或其他簡(jiǎn)易方法引水；第二十四條規(guī)定，水權(quán)之取得、設(shè)定、移轉(zhuǎn)、變更或消滅，非依本法登記簿生效力；前項(xiàng)規(guī)定航行天然航水道者不適用之.

[17] 《水利法施行細(xì)則》（《水利法規(guī)匯編（第一集）》.行政院水利委員會(huì)編印.中華民國(guó)三十三年.第8-12頁(yè)）（行政院公布于1943年3月22日，1943年4月1日公布施行，修正公布于1944年9月16日）第八條.

[19] 《陜西省涇惠渠灌溉管理規(guī)程》（由行政院頒布于1944年11月）（陜西省檔案館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-23）第一章第二條規(guī)定：涇惠渠灌溉區(qū)域內(nèi)農(nóng)田須遵照《水利法》第四章第二十六至二十九各條規(guī)定，聲（申）請(qǐng)登記取得水權(quán)狀方準(zhǔn)引用灌溉.

[20] 《水利法》第三十七條.

[21] 水權(quán)狀的內(nèi)容包括登記號(hào)數(shù)及水權(quán)狀號(hào)數(shù)、聲（申）請(qǐng)年月日及號(hào)數(shù)、水權(quán)人姓名、水權(quán)所在地、水權(quán)標(biāo)的、年月日及其他應(yīng)行記載事項(xiàng)。（《水利法》第三十五條）.

[22] 《水利法》第十八條.

[23] 《水利法》第十五、六條.

[24] 《水利法》三十九條.

[25] 《水利法》第十七條.

[26] 分段開斗，即將每渠分為數(shù)段、將每段每日應(yīng)得之水量分由各各個(gè)各斗門引入灌田。（《陜西省水利概況》（水利?？谑N）.全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)水利處編.[民國(guó)]二十六年八月，第345頁(yè)）.

[27]《陜西省水利概況》（水利?？谑N）.全國(guó)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)水利處編.[民國(guó)]二十六年八月.342.

[28] 《水利法施行細(xì)則》（《水利法規(guī)匯編（第一集）》.行政院水利委員會(huì)編印.中華民國(guó)三十三年出版）第四十一條.

[30] 陜西省檔案館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-1-392.

[31] 《涇惠渠用水權(quán)注冊(cè)暫行章程》第五條，陜西省檔案館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-12.第156頁(yè).

[32] 陜西省水利局咨，第13號(hào)，陜西省檔案館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-765.

[33] 陜西省政府給陜西省水利局局長(zhǎng)孫紹宗的指令，2313建三，陜西省檔案館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-978.

[34] 西北水渠清丈隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)楊壽登給經(jīng)濟(jì)部涇洛工程局局長(zhǎng)陸士基的呈，陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案.97-1-565.

[35] 《陜西省各渠灌溉地畝征收水費(fèi)辦法》第七條。（陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-817 ）.

[36] 《陜西省各渠灌溉地畝征收水費(fèi)辦法》第十三、十四、十五條。（陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-817 ）.

[37] 《修訂征收涇惠渠灌溉田地水費(fèi)暫行辦法草案·七》（陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-1018）.

[38] 《修訂征收涇惠渠灌溉田地水費(fèi)暫行辦法草案·七》（陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-1018）.

[39] 《陜西省渭惠渠管理局稽征所組織規(guī)程及暫行辦法》第十條（陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-817）規(guī)定：所稽征水費(fèi)，應(yīng)由人民直接交納指定銀行為原則，但各渠人民距離銀行所在地有甚遼遠(yuǎn)者，不便直接交納；為事務(wù)易于推進(jìn)及農(nóng)民交納水費(fèi)便利計(jì)，得由催征股分設(shè)三組于沿渠通 _ 管理處內(nèi)催征代收代解.

[40] 森田明在《清代的意圖制及其背景》一文中認(rèn)為：胥吏們以鄉(xiāng)紳在地方上的政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為靠山，直接或間接地與政治權(quán)力緊密結(jié)合在一起，自由地支配著征稅過程，從而實(shí)現(xiàn)了包攬。（《清代水利與區(qū)域社會(huì)》M（[日]森田明著，雷國(guó)山譯，葉琳審校.濟(jì)南：山東畫報(bào)出版社，2008年9月第1版）第296頁(yè)）

[41] 《修訂征收涇惠渠灌溉田地水費(fèi)暫行辦法草案·十》（陜西省檔案局館.民國(guó)陜西省水利局檔案.96-2-1018）.

[42] 《陜西省渭惠渠管理局稽征所組織規(guī)程及暫行辦法》第十二條（陜西省檔案局館，民國(guó)陜西省水利局檔案96-2-817）.

【作者簡(jiǎn)介】

張小菊（1989-）女，甘肅白銀人，陜西師范大學(xué)碩士，研究方向：歷史人文地理.