潘國俊

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關(guān)于財(cái)政赤字的研究

潘國俊

內(nèi)容提要：財(cái)政赤字存在的必要性和水平的高低，是宏觀調(diào)控領(lǐng)域中頗具爭議的議題。本文研究了國際上財(cái)政赤字的運(yùn)用情況，得出一些普遍性規(guī)律，再結(jié)合我國當(dāng)前及未來較長一段時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的分析，認(rèn)為我國有必要較大幅度提高財(cái)政赤字率水平，最后根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?、?cái)政實(shí)力、金融市場發(fā)展?fàn)顩r等因素，得出我國能夠承受較大幅度提高財(cái)政赤字率的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：財(cái)政赤字

赤字是財(cái)政政策的核心指標(biāo)。既可作為短期性手段，用來相機(jī)抉擇應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長；也可作為階段性手段，用來擴(kuò)大公共投資，為長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展打基礎(chǔ)。從國際看，絕大部分國家一直在持續(xù)靈活運(yùn)用赤字，而且在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期大幅加碼。從國內(nèi)看，我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)總體可控，短期內(nèi)運(yùn)用赤字的空間還較大。未來幾年，我國有必要、也有能力把財(cái)政赤字率提高到3%～4%左右的水平。

一、國際上財(cái)政赤字的基本情況和規(guī)律

對財(cái)政赤字融資政策一直存在著較大的爭議。美國第一個(gè)獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森曾經(jīng)指出：當(dāng)今宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，可以說沒有任何一個(gè)問題能比巨額財(cái)政赤字的經(jīng)濟(jì)影響更富爭議。從美國、歐洲、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體看，盡管有學(xué)者和政界人士反對赤字，但赤字仍然是這些國家的常態(tài)，甚至是最主要的反周期政策工具，只是強(qiáng)度和方式有所區(qū)別。具體有以下幾方面特點(diǎn)。

（一）赤字政策的使用非常普遍

從發(fā)達(dá)國家特別是美國、日本和歐洲一些國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程看，大部分年份都有財(cái)政赤字。美國從1950至2014年的65年中，出現(xiàn)財(cái)政赤字的年份有56年，占總數(shù)的86%。進(jìn)入新世紀(jì)以來的15年里，有赤字的年份，法國和日本為15年、美國14年、英國13年、德國12年。在本輪國際金融危機(jī)中，絕大部分OECD國家都出現(xiàn)了赤字；發(fā)展中國家中，出現(xiàn)財(cái)政收支平衡或盈余的國家微乎其微。

（二）經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期的赤字率更高

從歷史數(shù)據(jù)看，美、日、歐等經(jīng)濟(jì)體的赤字率具有明顯的逆周期特征，與經(jīng)濟(jì)增長率呈反向變化。美國20世紀(jì)以來出現(xiàn)過五次赤字比較嚴(yán)重的時(shí)期，赤字率均超過3%，主要都是經(jīng)濟(jì)蕭條引起的。2008年國際金融危機(jī)以來，美國、英國、法國等國家赤字率一直在3%以上，日本、加拿大、意大利等國家大部分年份在3%以上（見表1）。從最高數(shù)值看，美國在2009年、2010年和2011年持續(xù)3年超過10%，2009年最高達(dá)12.7%；英國每年都超過5%，2009年最高達(dá)10.8%；日本2009年最高達(dá)8.9%；法國2009年最高達(dá)7.2%；德國2010年最高達(dá)4.1%；意大利2009年最高達(dá)5.3%；加拿大2010年最高達(dá)4.9%；OECD國家平均水平最高是2010年，達(dá)到5.5%。新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的最高值中，印度達(dá)10%，巴西達(dá)6.7%，南非達(dá)5.9%，埃及達(dá)13.4%，俄羅斯為4%，越南為5.7%。

表1　國際金融危機(jī)以來部分OECD國家財(cái)政赤字率（%）

（三）出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)的國家并不多

除希臘等極少數(shù)國家外，其余國家大都通過采取有效措施消除了高赤字率的影響，保障了財(cái)政的可持續(xù)性。這是因?yàn)?，在?jīng)濟(jì)周期的不同階段，財(cái)政收支是不平衡的，但經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期的赤字能夠被經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期的盈余所彌補(bǔ)。這樣，在一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)周期，財(cái)政收支相對平衡或基本平衡。比較典型的如美國20世紀(jì)90年代中期以后（1998～2001財(cái)年），經(jīng)濟(jì)高增長消除了財(cái)政赤字，并轉(zhuǎn)而出現(xiàn)盈余。此外，德國2012～2014年的財(cái)政盈余，基本能夠彌補(bǔ)2008～2011年的財(cái)政赤字。

（四）財(cái)政赤字還可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)

政府通過赤字融資，投向交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)等弱勢產(chǎn)業(yè)部門，能夠有效推動(dòng)和保障經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展。這種政府為公共投資支出進(jìn)行赤字融資的規(guī)則，被稱為財(cái)政收支的黃金法則。美國20世紀(jì)30年代、日本20世紀(jì)80年代、英國上世紀(jì)末等，持續(xù)較長時(shí)間利用赤字融資，加快公共工程與社會(huì)保障制度建設(shè)，保證了經(jīng)濟(jì)增長并在一定程度上改善了財(cái)政狀況。

二、未來幾年我國提高財(cái)政赤字率的必要性分析

未來幾年，我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢極其嚴(yán)峻，很有必要把赤字率提高到3%～4%的水平。

（一）財(cái)政收支壓力仍將比較大，特別是中央財(cái)政困難更加突出

從收入看，減收因素仍在持續(xù)，但增收措施難以持續(xù)，財(cái)政收入增速將進(jìn)入低谷。2012～2014年，全國一般公共預(yù)算收入增速分別為12.9%、10.1%和8.6%，增速一路下滑，扣除特殊增收因素后的增速下滑更快，且超過GDP增速回落幅度。一是財(cái)政收入增長根基不夠穩(wěn)固。經(jīng)濟(jì)是財(cái)政收入的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)難有根本改觀，稅收難以“逆勢”較快增長。二是稅制改革和稅收優(yōu)惠等減收因素不容忽視?！盃I改增”的大頭還沒有開始，在金融、房地產(chǎn)、建筑業(yè)等行業(yè)全面實(shí)施“營改增”，對稅收收入的沖擊不小。2015年出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策多達(dá)9項(xiàng)，涉及科技創(chuàng)新、小微企業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)汽車消費(fèi)、扶持能源行業(yè)等，今后幾年要全面落實(shí)，也將影響稅收收入增長。三是特殊增收因素?zé)o法持續(xù)。2015年采取人民銀行、部分國有企業(yè)上繳利潤等特殊措施應(yīng)對財(cái)政困難，既抬高了基數(shù)，而且今后幾年再采取特殊增收手段的空間明顯縮小。從支出看，穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生對資金的需求不易壓縮，甚至剛性增長。地方落實(shí)養(yǎng)老醫(yī)療等民生政策提標(biāo)擴(kuò)面、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)、公車改革等政策，增支壓力很大，財(cái)政資金調(diào)度困難。未來幾年財(cái)政收支缺口明顯加大，需要擴(kuò)大赤字來彌補(bǔ)。

（二）今后幾年我國經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大

一是國內(nèi)和國際周期性因素交織疊加，實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行困難仍可能持續(xù)。目前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正在本輪周期的底部徘徊，同時(shí)經(jīng)濟(jì)增長遇到全球增長逆流，外部環(huán)境變化沖擊我國出口，并影響到投資，造成部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，進(jìn)而拖累實(shí)體經(jīng)濟(jì)。二是主觀因素與客觀因素交織疊加，市場信心回升面臨較大困難。我國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷近40年快速增長后，潛在增長率下降。一些地方和國有企業(yè)還不能適應(yīng)新的發(fā)展理念，主動(dòng)作為不夠，相當(dāng)部分民間資本對經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心不足，預(yù)期較為悲觀，觀望、等待情緒較重。三是體制性因素與結(jié)構(gòu)性因素交織疊加，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力不足。我國國有企業(yè)、財(cái)稅金融、收入分配等制度不完善，內(nèi)需外需不平衡、投資消費(fèi)不協(xié)調(diào)、自主創(chuàng)新不夠等，制約經(jīng)濟(jì)活力和潛力。財(cái)政政策是宏觀調(diào)控的重要工具，擴(kuò)大財(cái)政赤字是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的有力選擇。

（三）我國擴(kuò)大財(cái)政赤字取得過成功經(jīng)驗(yàn)

歐盟60%的債務(wù)比例和3%的赤字水平主要適用于特定增速的經(jīng)濟(jì)體，中國的經(jīng)濟(jì)增速要比歐盟國家快很多，債務(wù)規(guī)模的增加可以通過經(jīng)濟(jì)較快增長而稀釋和消化。而且在實(shí)際執(zhí)行中，絕大部分歐盟國家都超過了這兩個(gè)比率。改革開放以來，我國財(cái)政只有4年出現(xiàn)盈余，其余年份都是赤字。1998年面對東南亞金融危機(jī)，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和特大洪水等自然災(zāi)害，我國擴(kuò)大了財(cái)政赤字規(guī)模，中央財(cái)政赤字率連續(xù)6年維持在2%以上，為重建家園，擴(kuò)大內(nèi)需，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長起到了積極作用，實(shí)踐證明是正確的。為應(yīng)對本輪國際金融危機(jī)，我國實(shí)施財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，大幅度提高財(cái)政赤字率，2009年達(dá)到2.8%，比上年高2.7個(gè)百分點(diǎn)，也有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。保守估算，2016年可以把赤字率安排到3%左右，全國財(cái)政赤字達(dá)到2.17萬億元，比2015年增加5500億元，新增地方專項(xiàng)債務(wù)可以擴(kuò)大到5000億元，使地方政府新增債務(wù)規(guī)模在1萬億元以上，增強(qiáng)刺激和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的力度，相信也能夠經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。

三、我國承受較高財(cái)政赤字率的能力分析

經(jīng)過改革開放以來近40年的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)政實(shí)力都有了大的飛躍，短期內(nèi)把赤字率提高到3%左右是可以承受的。如果國際經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)一步惡化，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)回落，還可以適當(dāng)加大財(cái)政政策的擴(kuò)張力度，進(jìn)一步擴(kuò)大赤字。得出這個(gè)判斷，主要基于以下幾個(gè)因素的考慮。

（一）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

財(cái)政赤字增加的背后是債務(wù)規(guī)模的增加。如果債務(wù)存量可持續(xù)，政府赤字的年度融資就不成問題。目前OECD國家債務(wù)與GDP的比例平均已經(jīng)達(dá)到85%左右，其中，美國為103%，英國112%，法國120%，日本239%，意大利156%（見表2）。2014年我國這一比例為50%左右，即使赤字率提高到3%，也顯著低于歐美國家，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍在可控的安全區(qū)。更重要的是，與當(dāng)前歐美國家主要用于社會(huì)福利不同，我國財(cái)政支出中有相當(dāng)部分投放到生產(chǎn)性領(lǐng)域，支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)和改善基礎(chǔ)設(shè)施，對經(jīng)濟(jì)增長有推動(dòng)效應(yīng)，也有利于“正反饋”財(cái)政，促進(jìn)財(cái)政形勢好轉(zhuǎn)。

表2　部分OECD國家債務(wù)率（%）

（二）債務(wù)利息負(fù)擔(dān)相對較低

債務(wù)利息支出占GDP的比例反映償債能力，比例越大，財(cái)政償債壓力越大。2014年，我國一般公共預(yù)算中債務(wù)付息支出為3572億元，地方政府性債務(wù)按照4%的利率估算，付息支出約6500億元，合計(jì)1萬億元左右，占GDP比重為1.6%，與世界其他國家相比處于較低水平。2013年美國為3.6%，英國為2.6%，法國為2.3%，德國為2%，意大利為4.8%，OECD國家平均為2.5%?？傮w看，我國財(cái)政的償債壓力還不算大。

（三）對政府債券的認(rèn)購能力較強(qiáng)

從我國目前金融市場狀況看，資金供給較為充裕。2014年底我國國債余額95655億元，地方政府性債務(wù)164466億元，合計(jì)約26萬億元，而全部金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額高達(dá)117.4萬億元，是政府性債務(wù)余額的4.5倍。我國金融市場正在不斷完善，政府債券品種日益多樣化，期限結(jié)構(gòu)也較為合理，并具有較高的信譽(yù)。特別是我國政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，群眾對政府有信心，購買政府債券的熱情和積極性較高，政府債的發(fā)行具有較好的可持續(xù)性。

（四）能夠“以時(shí)間換空間”逐步消化赤字

當(dāng)前我國的赤字和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大是在經(jīng)濟(jì)下行背景下發(fā)生的，從中長期發(fā)展前景看，這一規(guī)模還在可承受范圍之內(nèi)。一方面，財(cái)政赤字和債務(wù)空間的大小與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力密切相關(guān)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮?，?jīng)濟(jì)長期向好基本面沒有改變，仍將在較長一段時(shí)期保持中高速增長，對財(cái)政赤字和債務(wù)的消化能力、承受能力將不斷提高。另一方面，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)處于周期的低谷，在增速回升后，可以降低赤字率甚至實(shí)現(xiàn)盈余，實(shí)現(xiàn)跨年度的財(cái)政收支基本均衡。

當(dāng)然，我們也要審慎理性看待財(cái)政赤字，對赤字的副作用必須事先有所警惕。比如，赤字運(yùn)用不好，將加重后代負(fù)擔(dān)、對民間投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”、誘發(fā)通貨膨脹、加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等。因此，在加大積極財(cái)政政策實(shí)施力度的過程中，要認(rèn)真做好增收節(jié)支工作，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理把握擴(kuò)大赤字、增發(fā)國債的力度和節(jié)奏，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從中長期看，在經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)階段，要抓住機(jī)會(huì)逐步削減甚至取消赤字，實(shí)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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Study on Fiscal Deficit

Pan Guojun

Abstract：The necessity and levelof fiscaldeficit is a controversial issue in the field ofmacroeconomic regulation and control.Firstly,this paper studies the use of the international fiscal deficit,obtains some general rules.Secondly,combined with the analysis ofmacroeconomic situation in China currently and in the future,we believe that it isnecessary for our country to greatly raise the levelof the deficit ratio.Finally,according to the potential ofeconomic development,fiscal strength,the developmentof financialmarkets and other factors in China,it is concluded thatChina can bear a large increase in the rate of fiscaldeficit.

Key words：Finance;Deficit

中圖分類號(hào)：F810.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-1391（2016）01-0005-05

作者單位：國務(wù)院研究室宏觀經(jīng)濟(jì)研究司

（責(zé)任編輯：李蘭芝）