財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組
?
應(yīng)從全局角度認(rèn)識(shí)當(dāng)前東北財(cái)政運(yùn)行勢(shì)態(tài)
——以遼寧、黑龍江調(diào)研為樣本
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所調(diào)研組
2015年以來(lái),東北地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域分化特征,與全國(guó)其他地區(qū)相比,東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩,財(cái)政收入大幅度下滑,持續(xù)負(fù)增長(zhǎng),財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。
首先,從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況來(lái)看。如表1所示,2015年以來(lái),東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行雖然仍保持增長(zhǎng)狀態(tài),但增長(zhǎng)幅度下調(diào)較大,特別是三省出口均為負(fù)增長(zhǎng)、規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值遼寧和黑龍江兩個(gè)省負(fù)增長(zhǎng),其中遼寧固定資產(chǎn)也為負(fù)增長(zhǎng)??傮w看東北經(jīng)濟(jì)下行壓力漸增。
表1 2015年上半年遼寧、黑龍江、吉林三省主要宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)
其次,從財(cái)政運(yùn)行情況來(lái)看。如表2所示,經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政,受經(jīng)濟(jì)下行影響,當(dāng)前東北地區(qū)財(cái)政運(yùn)行情況不容樂(lè)觀,財(cái)政收入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng),財(cái)政收支矛盾日趨尖銳。
當(dāng)前東北地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況成因復(fù)雜,需要從以下兩方面實(shí)事求是予以客觀研判:
(一)財(cái)政經(jīng)濟(jì)下行有主觀方面因素
近年來(lái),東北地區(qū)一些地方政府為追求政績(jī)制定了不切實(shí)際的財(cái)政經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。下級(jí)政府怕完不成任務(wù),便采取經(jīng)濟(jì)增速拍腦門、財(cái)政收入虛收空轉(zhuǎn)等辦法應(yīng)付差事,甚至干脆造假、虛報(bào)數(shù)據(jù),導(dǎo)致前些年?yáng)|北部分地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)一定程度上虛假繁榮。2015年以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入新常態(tài),統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)管理更加嚴(yán)格,靠虛報(bào)數(shù)據(jù)繼續(xù)維持財(cái)政經(jīng)濟(jì)虛假繁榮已失去條件。所以東北部分地區(qū)主動(dòng)逐步擠掉財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中的水分,恢復(fù)真實(shí)狀態(tài)。這是2015年以來(lái)東北部分地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑的重要機(jī)制性成因。
(二)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中也確實(shí)存在一些突出矛盾和問(wèn)題
表2 2015年1~7月遼寧、黑龍江、大連財(cái)政收入情況
1.結(jié)構(gòu)性問(wèn)題凸顯
一是投資增長(zhǎng)乏力,新開工項(xiàng)目明顯減少。2015年1~5月,遼寧省新開工億元以上項(xiàng)目316個(gè),下降63%;10億元以上新開工項(xiàng)目?jī)H15個(gè),下降60%。
二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力,轉(zhuǎn)型步伐較慢。2015年以來(lái),支撐東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)生產(chǎn)增長(zhǎng)乏力、效益下滑的態(tài)勢(shì),傳統(tǒng)的鋼鐵、石化、船舶制造、有色金屬、煤炭電力等行業(yè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)下降。
三是房地產(chǎn)業(yè)頹勢(shì)難改,去庫(kù)存化緩慢。以遼寧省為例,上半年,全省商品房銷售下降32%,商品房銷售面積下降37.3%,房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降27%,已開工建設(shè)的房地產(chǎn)項(xiàng)目有許多處于停滯狀態(tài)。
四是外需增長(zhǎng)乏力。2015年上半年,遼寧省進(jìn)出口總額483.9億美元,下降16.7%,其中,出口總額263.4億美元,下降13.6%。
2.財(cái)政收入下滑過(guò)快
2015年以來(lái),除“擠水分”因素外,經(jīng)濟(jì)下行也直接導(dǎo)致東北地區(qū)財(cái)政收入快速下滑,第二季度以來(lái)降幅雖然逐步收窄,但下降趨勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)。1~7月份,遼寧省一般公共預(yù)算收入下降21.7%,其中稅收收入下降26.7%;黑龍江省下降18%,其中稅收收入下降18%;大連市下降11.1%,其中稅收收入下降23.9%。進(jìn)一步分析,東北地區(qū)財(cái)政收入主要存在以下三方面問(wèn)題:
一是涉土稅收和非稅收入減收。1~7月份,遼寧四項(xiàng)涉土稅收合計(jì)減收307.5億元,占稅收減收額的73.4%,同比下降51.4%,相應(yīng)拉低稅收收入增幅19.6個(gè)百分點(diǎn),成為遼寧省財(cái)政收入急劇下滑的重要因素。
二是重點(diǎn)行業(yè)稅收深度調(diào)整。從黑龍江省來(lái)看,受原材料價(jià)格下降、成品油稅費(fèi)改革政策調(diào)整、存貸款規(guī)模平穩(wěn)增長(zhǎng)等影響,全省16個(gè)重點(diǎn)行業(yè)稅收“4升12降”。遼寧省除成品油外,其他重點(diǎn)行業(yè)稅收持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。大連市上半年房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收分別下降42.8%和50.3%,共減收64.0億元,占稅收減收總額的59.2%。
3.財(cái)政收支矛盾突出
在收入大幅下降的同時(shí),東北地區(qū)當(dāng)前在調(diào)整收入分配、落實(shí)就業(yè)政策、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)低保、提高新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助水平、落實(shí)社會(huì)救助和社會(huì)福利政策、建設(shè)保障性安居工程等民生事業(yè)方面,需要大量財(cái)政資金投入,加上償還到期地方政府性債務(wù)等,財(cái)政收支矛盾比較尖銳。特別是財(cái)力薄弱的部分市縣財(cái)政運(yùn)行比較困難,例如遼寧省某縣,2015年財(cái)政收入預(yù)算安排15.3億元,2015年上半年僅完成4.2億元,下降57.7%。該縣2014年底債務(wù)為46億元,大部分都是銀行貸款。2015年到期應(yīng)償還債務(wù)27億元,償債壓力可見(jiàn)一斑。在上級(jí)財(cái)政的支持下,當(dāng)前雖然尚未出現(xiàn)大面積拖欠工資問(wèn)題,但形勢(shì)比較嚴(yán)峻,長(zhǎng)此以往,個(gè)別縣、鄉(xiāng)拖欠工資問(wèn)題將不可避免。
2015年以來(lái),東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況不容樂(lè)觀,媒體對(duì)此報(bào)道愈演愈烈,“斷崖式下跌”一詞頻頻出現(xiàn)。但從我們對(duì)遼寧和黑龍江兩省的調(diào)研看,東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況原因是多方面的,“斷崖式下跌”的描述不科學(xué),我們應(yīng)客觀全面看待東北經(jīng)濟(jì)。
(一)不能只看總量指標(biāo)增速,還要分析其構(gòu)成狀況
在東北經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)中,地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入兩個(gè)基本總量指標(biāo)的下滑幅度最引人注目。2015年一季度,遼寧省生產(chǎn)總值增速為1.9%,處于全國(guó)末位,黑龍江4.8%、吉林5.8%,分別位于全國(guó)倒數(shù)第四、五位。到2015年上半年,遼寧省生產(chǎn)總值增速提高到2.6%,但仍列全國(guó)末位;黑龍江、吉林省分別提升至5.1%、6.1%,位次不變。8月份東北財(cái)政指標(biāo)也不樂(lè)觀,1~7月遼寧、黑龍江和大連一般公共預(yù)算收入分別為2657.4億元、1859.4億元和511.6億元,增速為-5.2%、10.6%和-0.9%。一些人士在年中對(duì)東北經(jīng)濟(jì)給出了“斷崖式下跌”的判斷,可能很大程度上是受到以上兩個(gè)指標(biāo)增速水平的影響。
然而從結(jié)構(gòu)角度看,有些指標(biāo)還是轉(zhuǎn)好的。2015年上半年,遼寧省規(guī)模以上工業(yè)增加值下降5.5%,增長(zhǎng)率排在全國(guó)末位。但降幅比一季度收窄0.4個(gè)百分點(diǎn)。黑龍江省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總體效益下降明顯,1~6月實(shí)現(xiàn)利稅569.8億元,比上年同期下降46.2%,但降幅比1~5月份收窄1.3個(gè)百分點(diǎn)。
2015年以來(lái),遼寧省農(nóng)作物播種面積達(dá)6266.3萬(wàn)畝,比上年增加18.7萬(wàn)畝,增長(zhǎng)0.3%。上半年,全省豬牛羊禽肉產(chǎn)量187.2萬(wàn)噸,比上年同期增長(zhǎng)0.7%,黑龍江省上半年實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)增加值481.1億元,比上年同期增加70.4億元,按可比價(jià)格計(jì)算比上年同期增長(zhǎng)4.3%,比一季度提高0.3個(gè)百分點(diǎn)。
遼寧省1~5月規(guī)模以上部分服務(wù)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入增速與一季度基本持平。截至6月末,全省金融機(jī)構(gòu)(含外資)本外幣各項(xiàng)貸款余額35303.2億元,比上年同期增長(zhǎng)11.4%。黑龍江省1~7月食品行業(yè)和金融業(yè)稅收收入保持增長(zhǎng)。大慶等資源型城市繼續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí),服務(wù)業(yè)占比有較大提升。
2015年上半年,遼寧全省居民可支配收入12657元,比上年同期增長(zhǎng)7.7%,扣除價(jià)格因素實(shí)際增長(zhǎng)6.5%,快于全省地區(qū)生產(chǎn)總值增速3.9個(gè)百分點(diǎn);居民消費(fèi)價(jià)格比上年同期上漲1.1%,漲幅與1~5月持平。全省實(shí)名制就業(yè)43.4萬(wàn)人,新增就業(yè)27萬(wàn)人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.28%,低于全年控制目標(biāo)。黑龍江省上半年消費(fèi)品零售總額3432.3億元,比上年同期增長(zhǎng)8.3%,增幅比一季度回升0.4個(gè)百分點(diǎn),比上年同期回落4個(gè)百分點(diǎn)。居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)增長(zhǎng)1.2%,增幅比上年同期回落0.4個(gè)百分點(diǎn)。全省城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員37.5萬(wàn)人,安置失業(yè)人員再就業(yè)29.47萬(wàn)人。
(二)不能僅找東北地區(qū)的局部原因,還要通覽全國(guó)乃至世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)
1.我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整期,評(píng)價(jià)各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要考慮階段性特點(diǎn)
研判東北經(jīng)濟(jì)形勢(shì)要放到全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)來(lái)看。2015年上半年,我國(guó)GDP按可比價(jià)格計(jì)算,同比增長(zhǎng)7.0%,比2014年同期回落0.4個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)增速放緩,尤其是工業(yè)增加值和投資需求增速明顯回落,導(dǎo)致各類裝備和能源原材料需求大幅下降,給東北經(jīng)濟(jì)比重較大的資源產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)等造成了較大沖擊。因此,在我國(guó)全面進(jìn)入新常態(tài)的初期,作為我國(guó)老工業(yè)基地的東北地區(qū)受到的沖擊當(dāng)然最大。
2.世界經(jīng)濟(jì)整體處于不景氣時(shí)期,各類經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)轉(zhuǎn)要考慮周期性影響
世界經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致的需求萎靡,使得工業(yè)品價(jià)格持續(xù)走低,從2015年開始,新一輪國(guó)際大宗商品價(jià)格下跌出現(xiàn)。東北地區(qū)以工業(yè)品生產(chǎn)為主,大部分產(chǎn)品價(jià)格自然相應(yīng)出現(xiàn)明顯下滑,企業(yè)利潤(rùn)也隨之大幅回落。而以煤炭、石油為主的資源型城市,國(guó)際上能源及原材料價(jià)格下跌造成的負(fù)面影響更為深重。如黑龍江省的全國(guó)石油生產(chǎn)基地大慶市,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度處于歷史最低水平,主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均大幅下滑。國(guó)際經(jīng)濟(jì)周期放大了東北經(jīng)濟(jì)體中弱勢(shì)因素的影響力,這種低迷局面應(yīng)屬階段性而非永久性。
財(cái)政收入的增長(zhǎng)直接來(lái)源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)下滑時(shí)財(cái)政收入增速必然相應(yīng)放緩。在當(dāng)今稅收法定和非稅收入不斷得到規(guī)范的背景下,受宏觀經(jīng)濟(jì)尚未完全企穩(wěn)的大環(huán)境決定,注重收入側(cè)管理的傳統(tǒng)理念對(duì)于財(cái)政增收成效甚微,通過(guò)強(qiáng)化收入征管提高財(cái)政收入的做法不具可持續(xù)性。同時(shí),瓦格納法則表明,隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),財(cái)政支出會(huì)以更大比例增長(zhǎng)。財(cái)政收入增速明顯放緩和財(cái)政支出快速剛性增長(zhǎng),迫切需要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政工作理念,更多聚焦于財(cái)政支出的科學(xué)化和精細(xì)化管理,有保有壓,注重績(jī)效,才能有效化解財(cái)政收支矛盾和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。東北地區(qū)財(cái)政收入出現(xiàn)大幅下降,更應(yīng)加強(qiáng)支出側(cè)管理的精準(zhǔn)度。
(一)全力保障民生支出,以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為第一要?jiǎng)?wù)
經(jīng)濟(jì)下滑會(huì)增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),可能激化經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)所掩蓋的潛在矛盾,引起一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的連鎖反應(yīng)。在錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下,財(cái)政保民生的托底功能將越發(fā)凸顯。要充分發(fā)揮財(cái)政的“定海神針”作用,把有限的財(cái)力用于保障民生需求,完善社會(huì)救助體系;深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革;著力支持教育、文化和體育等事業(yè)發(fā)展;完善生態(tài)補(bǔ)償政策,改善生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。東北地區(qū)當(dāng)前應(yīng)全力保障以下幾項(xiàng)重點(diǎn)民生支出:
一是加大棚戶區(qū)改造力度。僅黑龍江省雞西、七臺(tái)河、雙鴨山、鶴崗四大煤城就有各類棚戶區(qū)23.6萬(wàn)戶沒(méi)有改造,迫切需要加大財(cái)政投入。
二是妥善處理國(guó)企改制遺留問(wèn)題。東北地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重高,國(guó)企改制遺留問(wèn)題較為突出。以黑龍江省為例,首先是中央下放企業(yè)“三供一業(yè)”移交改造問(wèn)題,企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)重,分離進(jìn)程緩慢,需要財(cái)政長(zhǎng)期投入。其次,廠辦大集體改革需要安置123.8萬(wàn)人,按規(guī)定中央財(cái)政補(bǔ)助212.06億元,地方政府和企業(yè)拿出238.49億元,但現(xiàn)存企業(yè)94.7%資不抵債,需要地方財(cái)政加以支持。此外,森工系統(tǒng)“知青工”7萬(wàn)4千人的安置問(wèn)題一直拖置,現(xiàn)又加上其子女近20萬(wàn)“小知青”,安置壓力進(jìn)一步加大,亟待財(cái)政解決。國(guó)企改制遺留問(wèn)題涉及面廣、影響力大,事關(guān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,應(yīng)予以優(yōu)先考慮。
三是確保民生設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近幾年按照國(guó)家要求,東北地區(qū)不斷加大民生投入,在教育、文化、體育、醫(yī)療等方面都興建了大量民生設(shè)施。隨著新建設(shè)施竣工投用,運(yùn)行費(fèi)用不斷增加,加上工資調(diào)整及各種保險(xiǎn)支出逐年增長(zhǎng),需要加大財(cái)政保運(yùn)轉(zhuǎn)支出,保障各類民生設(shè)施的正常使用,真正起到改善民生的作用。
(二)著力謀劃轉(zhuǎn)型支出,以結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整為重點(diǎn)目標(biāo)
受其資源稟賦決定,東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢。以遼寧省為例,從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看,2015年上半年第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為46.7%,比我國(guó)的總體水平(51%)尚低3個(gè)百分點(diǎn)。從需求結(jié)構(gòu)看,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中投資貢獻(xiàn)率曾超過(guò)70%,內(nèi)需結(jié)構(gòu)甚至與全國(guó)平均水平相比都還存在較大的差距。從所有制結(jié)構(gòu)看,2015年上半年民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開始全面下滑:增加值同比增長(zhǎng)3%,相較2014年同期回落8個(gè)百分點(diǎn);上交稅金同比下降10.2%,回落20個(gè)百分點(diǎn);固定資產(chǎn)投資同比下降16.2%,回落23.5個(gè)百分點(diǎn)。
為加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整步伐,應(yīng)積極探索創(chuàng)新財(cái)政投入和支持方式,全力支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、改革驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、開放驅(qū)動(dòng)。加大重點(diǎn)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)扶持力度,培育現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。支持各地融入“一帶一路”建設(shè)、推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施等。加大對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)和小微企業(yè)發(fā)展的支持力度,設(shè)立專門的天使投資母基金,制定更加優(yōu)惠的政策吸引社會(huì)資本和各地財(cái)政出資。
(三)大力壓縮柔性支出,以節(jié)約財(cái)政資金為主導(dǎo)方向
認(rèn)真落實(shí)中央有關(guān)厲行節(jié)約的要求,強(qiáng)化支出預(yù)算約束,嚴(yán)禁超支或無(wú)預(yù)算安排支出。合理安排經(jīng)濟(jì)建設(shè)和穩(wěn)增長(zhǎng)支出,通過(guò)設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資(引導(dǎo))基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、工業(yè)助保金試點(diǎn)等多個(gè)途徑,充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用,撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,避免財(cái)政孤軍奮戰(zhàn)的局面,千方百計(jì)節(jié)約財(cái)政資金,以有限的投入催生預(yù)期的宏觀調(diào)控目標(biāo)。嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”及非必要支出,在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌、工資政策調(diào)整的過(guò)程中嚴(yán)防超標(biāo)準(zhǔn)或變相“漲薪”現(xiàn)象。嚴(yán)查“僵尸企業(yè)”,建立健全退出機(jī)制,防止資源的無(wú)效占用,逐步削減地方財(cái)政的支持和補(bǔ)助。
(四)努力提高支出績(jī)效,以強(qiáng)化財(cái)政職能為根本依據(jù)
財(cái)政支出是財(cái)政職能的重要體現(xiàn),而支出績(jī)效直接決定了財(cái)政職能履行的有效性。應(yīng)優(yōu)化預(yù)算收支計(jì)劃的編制,特別是要加快建立3~5年中期滾動(dòng)預(yù)算,提升資金績(jī)效。整合運(yùn)用財(cái)政庫(kù)底資金與在途資金,特別是各地為數(shù)可觀的“財(cái)政專戶”滯存資金,整合歸并專項(xiàng)資金,使之與地區(qū)預(yù)算有機(jī)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌使用。健全財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系,構(gòu)建事前、事中、事后三位一體的績(jī)效評(píng)價(jià)流程,完善績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用機(jī)制。
負(fù)責(zé)人:白景明
執(zhí)筆:白景明于長(zhǎng)革李靖梁強(qiáng)
(責(zé)任編輯:邢荷生)