劉力星

[摘 要]文章從H市推進(jìn)基層衛(wèi)生綜合改革實(shí)施國(guó)家基本藥物制度實(shí)際出發(fā)，就如何用活、用好衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)資金談相關(guān)建議與看法。

[關(guān)鍵詞]衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)資金；管理；資金監(jiān)管；優(yōu)化資金分配

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.111

“十三五”期間，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展面臨深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的攻堅(jiān)階段，落實(shí)改革措施對(duì)政府投入的需求遠(yuǎn)超過(guò)部分市級(jí)財(cái)政公共預(yù)算支出增長(zhǎng)幅度，要求政府部門(mén)必須充分發(fā)揮資源配置職能，提高財(cái)政資金使用效率和效益，助力醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1 基本情況

2011年以來(lái)，市縣兩級(jí)財(cái)政堅(jiān)持“?；尽?qiáng)基層、建機(jī)制”的改革原則，不斷加大投入力度，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

第一，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)管理體制初步回歸公益性。截至2015年年末，全市有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心總計(jì)83家，其中政府辦59家，民營(yíng)24家。5年來(lái)，各地回收出租鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院27家，政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所占比重由2011年的32%，上升到目前的71%。

第二，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制基本建立。2014年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心財(cái)政補(bǔ)助收入7711萬(wàn)元，占當(dāng)年收入總額的33%，與2010年909萬(wàn)元相比增加6802萬(wàn)元，增長(zhǎng)7.5倍。2010—2013年，財(cái)政補(bǔ)助收入占收入總額的比重分別為5.1%、18.7%、19.9%、29.3%，呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)。

第三，國(guó)家基本藥物制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前，全市建立基本藥物實(shí)施單位83家，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位基本藥物制度覆蓋率達(dá)100%。全市行政村784個(gè)，設(shè)立村衛(wèi)生室1332家，其中實(shí)施基本藥物制度的村衛(wèi)生室達(dá)894家，占村衛(wèi)生室總數(shù)的67%，農(nóng)村人口覆蓋率達(dá)100%。2011年年末，全市基本藥物制定實(shí)施單位已全部配備使用基本藥物，并全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上集中網(wǎng)上采購(gòu)，2015年基本藥物網(wǎng)上采購(gòu)總額達(dá)4135萬(wàn)元，與2011年相比增加2993萬(wàn)元，增長(zhǎng)262.2%。

第四，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)健康平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。2014年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心診療人次90.5萬(wàn)人，與2010年相比增加19.3萬(wàn)人，增長(zhǎng)27.1%；收入總額18985萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)1080萬(wàn)元，增長(zhǎng)6.1%；在職職工年平均工資30133.8元，同比增加12623.8元，增長(zhǎng)72.1%；每門(mén)診人次平均費(fèi)用由2010年的73.73元，下降到65.49元，減少8.24元。

2 問(wèn)題及分析

在充分肯定基層醫(yī)療衛(wèi)生綜合改革改革成果的同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到改革進(jìn)展與政策目標(biāo)之間存在的較大差距，政府投入資金未能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。

第一，資金來(lái)源有限，民營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生回收工作難以破題，村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度進(jìn)展緩慢。目前，全市還存在24家民營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，全部集中在J縣。由于缺少資金來(lái)源，政府回收民營(yíng)鄉(xiāng)衛(wèi)生院工作難以推進(jìn)。另?yè)?jù)測(cè)算，全市村衛(wèi)生室年純收入3萬(wàn)元左右，實(shí)施基本藥物制度需政府投入2664萬(wàn)元。2014年，全市村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度補(bǔ)助資金總額173萬(wàn)元，占資金需求的比重僅為6.5%，平均每村衛(wèi)生僅為0.19萬(wàn)元。由于補(bǔ)助水平較低，鄉(xiāng)村醫(yī)生實(shí)施基本藥物制度缺乏積極性，改革進(jìn)展緩慢。

第二，資金分配方法落后，績(jī)效獎(jiǎng)罰機(jī)制不完善，改革成果難以繼續(xù)鞏固。主要是涉及基本公共衛(wèi)生服務(wù)及基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革補(bǔ)助兩項(xiàng)資金，省市兩級(jí)財(cái)政基本按照服務(wù)人口數(shù)分配補(bǔ)助資金，補(bǔ)助資金分配與改革任務(wù)指標(biāo)完成情況脫節(jié)，沒(méi)有形成有效的績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致改革措施難以進(jìn)一步深化，甚至出現(xiàn)改革成果退步的苗頭。例如，2012年市級(jí)財(cái)政對(duì)各地統(tǒng)一按每人29.93元的標(biāo)準(zhǔn)分配基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革補(bǔ)助總額3891萬(wàn)元，而通過(guò)藥品加價(jià)率這一關(guān)鍵指標(biāo)分析改革成效，各地差異顯著。其中H市所轄L區(qū)、N及J縣3個(gè)縣區(qū)藥品加價(jià)率分別為0.5%、44.4%及160.5%，數(shù)據(jù)表明：L區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行了藥品零差率政策，J縣基本未實(shí)施。到2014年，實(shí)施基層綜合改革效果較好的L區(qū)藥品加價(jià)率已擴(kuò)大到38.2%，出現(xiàn)明顯退步。

第三，專(zhuān)項(xiàng)資金嚴(yán)重滯留，資金保障與需求結(jié)構(gòu)性矛盾突出。2014年，市級(jí)財(cái)政撥付各地用于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)資金總額10823萬(wàn)元（基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革補(bǔ)助資金總額3900萬(wàn)元、村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度補(bǔ)助資金194萬(wàn)元、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化項(xiàng)目資金6729萬(wàn)元），基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)際到位7493萬(wàn)元，資金到位率僅為69.2%。初步測(cè)算，2011—2014年縣區(qū)級(jí)財(cái)政滯留專(zhuān)項(xiàng)資金總額達(dá)2.46億元。一方面大量專(zhuān)項(xiàng)資金滯留在縣區(qū)級(jí)財(cái)政；另一方面前面述及的民營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院回收及村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度缺少資金來(lái)源，資金保障與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金補(bǔ)助對(duì)象重疊，監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不健全。與此同時(shí)，由于個(gè)別地區(qū)財(cái)力困難，衛(wèi)生專(zhuān)項(xiàng)資金成為擠占挪用對(duì)象。

3 對(duì)策及建議

第一，統(tǒng)籌各級(jí)政府投入，以改革政策要求和服務(wù)需求為導(dǎo)向，破解改革梗阻。市財(cái)政加大資金統(tǒng)籌力度，及時(shí)清理盤(pán)活已到期資金，對(duì)補(bǔ)助對(duì)象重疊、補(bǔ)助額度較小的項(xiàng)目進(jìn)行整合和歸并，結(jié)合全市改革任務(wù)需求合理確定資金投向，形成資金合力，突破民營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院回收等改革梗阻。

第二，優(yōu)化資金分配依據(jù)，改革任務(wù)量與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，激勵(lì)改革先進(jìn)。建立事前預(yù)撥與事后結(jié)算相結(jié)合的資金分配機(jī)制。主要是依據(jù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)人口及計(jì)劃任務(wù)量等因素預(yù)撥補(bǔ)助資金。同時(shí)，定期按基本公共衛(wèi)生服務(wù)考核結(jié)果、基本藥物制度實(shí)施情況及基層綜合改革推進(jìn)狀況等工作業(yè)績(jī)結(jié)算各地區(qū)補(bǔ)助資金，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后。

第三，完善資金管理制度，解決工作實(shí)際問(wèn)題，推進(jìn)改革舉措。全面梳理現(xiàn)有政策，對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)及基本藥物制度補(bǔ)助資金管理等制度中與改革實(shí)際工作相脫離的條款進(jìn)行修訂，建立村衛(wèi)生室實(shí)施基本藥物制度補(bǔ)償政策，強(qiáng)化政策制度對(duì)改革工作的引導(dǎo)作用。

第四，強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管，糾正違規(guī)行為，規(guī)范資金管理與使用。加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用情況的監(jiān)督管理，定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有關(guān)問(wèn)題，提高資金的安全規(guī)范和有效性。

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