董俊燕

摘 要：美國加州擁有眾多享譽世界的高校，支撐其發(fā)達高教系統(tǒng)的是自1960年以來穩(wěn)定的高校撥款體制。按照成本分擔原則，加州的高教撥款制度包含基數撥款、學生教學邊際成本公式撥款以及學費政策制定。文章詳細介紹了美國加州的公立高等院校的撥款制度及其變革；分析了其基數加增長和公式相結合的撥款方式，既保持了撥款制度的穩(wěn)定性，又在一定程度上約束了高校對于規(guī)模擴張的追求；將加州大學系統(tǒng)內對于經費的分配和管理作為案例進行了分析。

關鍵詞：加州；高教撥款體制；學費；加州大學

地處美國西海岸的加利福尼亞州不僅在美國人口最多，經濟實力最強，而且擁有全美最龐大、完整和高水平的公立高等教育體系，涌現出加州大學伯克利分校、加州大學洛杉磯分校等世界聞名的一流公立高校，是美國發(fā)達的高等教育的縮影。

中國對于加州公立高等教育的研究主要集中于對其自1960年開始執(zhí)行的《高等教育規(guī)劃綱要》（Master Plan for Higher Education）的目標、內容、執(zhí)行和發(fā)展的綜述和分析，目前關于加州公立高校財政撥款方面的文獻比較少?；诖?，作者根據加州公立高等教育系統(tǒng)的結構，按照其成本分擔的理念，詳述了州政府對于公立高校的撥款方式和學費的制定與使用，并以加州大學系統(tǒng)內部的經費分配為例進一步解釋了加州公立高等教育撥款體制的執(zhí)行，以期對中國高等教育撥款體制改革起到一定的啟示作用。

一、加州公立高校系統(tǒng)概況

加州擁有三大公立高校系統(tǒng)，分別是加州大學系統(tǒng)（UC）、加州州立大學系統(tǒng)（CSU）和加州社區(qū)學院系統(tǒng)（CCC）。三個系統(tǒng)承擔的使命和職責不同，分工明確，互相補充。加州大學注重科學研究，定位為研究型大學，共有10個校區(qū)，包括世界知名的加州大學伯克利分校、加州大學洛杉磯分校等。加州州立大學有23個校區(qū)，屬于教學型大學，可自主頒發(fā)學士和碩士學位，還可以同加州大學合作頒發(fā)聯合博士學位。加州社區(qū)學院有109個校區(qū)，分別由州內72個地方政府管理，主要提供大學一年級和二年級（低年級）職業(yè)教育項目。

1960年，加州制定了著名的《高等教育規(guī)劃綱要》[1]，對該州高等教育的目標和戰(zhàn)略做出了綱領性規(guī)劃，并影響至今。規(guī)劃的指導原則是所有合格的加州人都應有機會接受高品質的、可負擔的高等教育。規(guī)劃提出了各種政策，包括高等學校的治理結構、功能定位、招生計劃、財政資助等。

根據規(guī)劃，加州大學系統(tǒng)主要招收加州公立高中畢業(yè)生中最優(yōu)秀的1/8學生及所有符合要求的社區(qū)學院專升本學生；加州州立大學主要招收高中畢業(yè)生中位列前1/3的學生及所有符合要求的社區(qū)學院專升本學生；而社區(qū)學院則要招收所有高中畢業(yè)生以及有意愿接受教育的成人。

二、高等院校撥款的基本模式

加州對高等院校的撥款采用了基數加增長的方式。從1995年開始，為了避免高等教育財政受到經濟波動的影響，開始由州政府分別與加州大學和加州州立大學簽訂協議，一般經費撥款以上年度的撥款為基數，每年的經費增長部分主要來源于三個方面，即高等教育成本、注冊學生數和學雜費。教育成本的增長（稱為一般基數增長）主要受到通貨膨脹和高校為貫徹州政府的新的教育目標帶來的經費增長等因素的影響。由注冊學生數增長帶來的經費增長采用了“邊際成本”公式計算。學雜費是維持大學教學項目正常運轉的重要經費來源，其增長隨高校預算的增長而增長，以保持學雜費在經費總額中的份額不變，或者通過對總成本的測算，增加學雜費所占的份額。

（一）州政府與公立高校簽訂協議

州政府與大學簽訂的協議既包括增長部分的具體內容，也包括州政府期望大學達到的政策目標。協議的簽署一般以四年為一個周期。在州政府與加州大學和加州州立大學2013年簽訂的協議中，為保證每年預算的穩(wěn)定增加，對各個增長部分都規(guī)定了具體的目標。對于一般基數的增長部分，協議規(guī)定2005-2006年、2006-2007年兩個預算年度的經費增長率不低于3%，2007-2008年度提高到4%，之后又提高到5%。對于注冊學生數，協議規(guī)定每年保持2.5%的增長率。對于學費， 2005-2006年、2006-2007年本科生學費各增長8%，之后與人均收入的變化保持一致，并且允許在“財政狀況”需要的情況下，學費最多可增長10%；研究生的學費在2005-2006學年、2006-2007學年增長10%，之后應逐步增長到本科生學費的1.5倍。[2]

作為協議的一部分，州政府同時對兩所大學系統(tǒng)提出了目標要求：應按照1960年的《高等教育規(guī)劃綱要》確定的標準招生；提高注冊學生的保留率和畢業(yè)率；提高自然科學和數學學科的教師數量；同意社區(qū)學院的預備課程為學術和技術內容的整合；為社區(qū)提供更多的公共服務；每年為議會和州政府提供各種績效考核的報告。

（二）邊際成本公式（Marginal Cost Metho- dology）

加州對由注冊學生數增長引起的經費增長的撥款采用了“邊際成本”公式[3]。具體方法是假定固定成本不變，首先測算出增加一名標準全日制學生教學成本的增加額，即邊際成本，然后用生均邊際成本減去生均學費，再與新增標準全日制學生數相乘，得到政府撥款經費總額。

如何界定標準的全日制學生，是邊際成本公式的第一步。對此，加州大學和加州州立大學有所差異。加州大學對全日制學生的計算區(qū)分了研究生和其他類型學生。一個標準的全日制研究生是指每學期修滿24個學分的學生，如果達不到24個學分，則用該標準進行折算；對于其他類型學生則是以每學期30個學分來計算?？梢?，加州大學用學分量的不同來衡量研究生和其他類型學生的教育成本差異。加州州立大學的計算方式比較簡單，所有學生均使用每學期24個學分來計算。

公式中的邊際成本指新增一名學生的教學成本，首先將教學成本區(qū)分成不同的成本要素，然后分別測算每個要素的成本，最后加總得到邊際教學成本。這些要素說明了教學成本涵蓋的范圍。加州現行的計算教學成本的要素由9個部分構成，分別是教師工資、教師福利、助教、教學設備更新、教學支持、學術支持、學生服務、機構支持、校園運營和維護。在1992年以前，加州對邊際成本各個子要素的測算還考慮了院校類型、教育層次、教學模式等的成本差異；后來，鑒于這種分類過于復雜，不利于保持撥款的穩(wěn)定性，加之加州各類高校功能定位清晰明確，加州政府對以前的分類方式進行了簡化。在現行的類別中，主要區(qū)分了加州大學和加州州立大學。

邊際成本的計算實際上是教學成本要素加入固定成本折舊的平均成本。因為與教學有關的邊際成本公式中含有科研活動部分，所以加州大學系統(tǒng)的生均支出平均比加州州立大學多出20%。以教師工資為例，教師工資邊際成本是根據新增學生數和生師比，得到所需新增教師數量，然后根據教師的工資水平測算出生均邊際成本。在2005年以前，教師工資水平使用的是剛入校的講師的工資標準，之后，使用的是上個年度新雇傭的所有教授的年平均工資。而邊際成本要素中，教學支持、學術支持、學生服務和所在院校支持等各項固定成本的計算，均根據上一財年的經費和注冊學生的數量得到生均經費，并對其進行折舊，就得到了各自的邊際成本。

從經費來源上看，邊際成本包括了政府撥款和學生學雜費兩部分。因而，用邊際成本公式計算的最終的政府撥款額度，是由邊際成本減去學雜費收入得到的。

以2007-2008年度加州對邊際成本的具體測算數據為例，描述上述邊際成本撥款公式的具體操作過程（見表1）。

（三）學費標準的制定與使用

學雜費和政府撥款是加州高校教學經費的兩個主要來源。由上面的邊際成本公式可以看出，學費水平既會影響大學的總收入，也會影響州政府的撥款。州政府和大學簽訂的協議書對學費標準和學費的使用做出了規(guī)定。2013年協議中的主要條款有以下6點。第一，高等教育成本應由政府和學生共同分擔，但是，州政府應該承擔高等教育經費的主要部分，學生承擔部分教育成本。第二，學費的增加應是逐步的、適中的、可預測的。學費的改變應至少在執(zhí)行前10個月決定，每年增加的幅度不能超過10%。第三，本科生學費以年度為基礎增加，逐步使每年本科生學費的增加與加州人均收入的變化相一致。但是，在政府遇到財政困難的時，可允許年度學費最多增加10%。第四，研究生和專業(yè)院校學費的調整由多種因素決定。每年研究生學費的確定應考慮相關地區(qū)的平均收費狀況、學生成本分擔比例、入學學生總的成本、維持和提高特定研究生項目的成本、州對特定項目所需的額外工作人員的成本等。為滿足這些要求，研究生學費可以比本科生學費高50%。第五，各層次高校應在學費收入中留出一定比例，用作學生資助。對于本科生來說，新增學費收入的20%～33%將用于學生助學金。對于研究生來說，各層級大學可自主選擇任意數額的學費用于助學金。州政府也應該提供充足的助學金，彌補學費不足，以滿足需求的增加。第六，新增的學費收入不在政府預算之內。高校不需要將新增學費收入用在州政府已經確定的優(yōu)先事項上，對于這部分學費收入如何支出擁有完全的自主權。

協議對學費標準的調整只是規(guī)定了一個基本的規(guī)則，實際調整由加州大學董事會和加州州立大學托管委員會分別自主決定。但是，州政府也會通過撥款影響大學學費的制定。在州政府計算撥款額度中使用的是平均學費收入數值，州政府采用各高校上年度學費標準的預測值，并不隨高校對學費標準的調整而變化。另外，如果高校學費標準調整高于州政府設定的數值，州政府就會通過降低撥款以杜絕學校通過提高學費帶來的好處；如果高校的學費收入預算低于州設定的水平，則高校經費會出現短缺。

三、結語

美國各州對于高等教育的撥款體制大致分為三類，一是以得克薩斯州為代表的完全的公式撥款體制，二是以密歇根州為代表的基數加增長的撥款體制，三是以加州為代表的混合撥款體制。加州發(fā)達的高等教育系統(tǒng)與其撥款方式無不相關，正是財政投入的保障和穩(wěn)定，使得加州各高校的收入可以免受經濟波動的影響，又可以約束高校盲目擴充規(guī)模。在具體的實踐中，加州的撥款體制一直處于不斷簡化的過程，尤其是涉及教學邊際成本的公式部分，20世紀90年代初進行改革后，一直盡量進行簡化。

（一）高等教育撥款方式保持相對穩(wěn)定

自1960年加州制定的《高等教育規(guī)劃綱要》開始至今，雖然高等教育撥款方式在細節(jié)方面也進行了不斷調整，但是基數加增長的基本框架沒有發(fā)生太大變化。而且，對應整個加州的高教系統(tǒng)分類明確、相互補充的特點，按照規(guī)劃綱要的要求，撥款中也對公立高校區(qū)分了不同等級。這種模式從財政制度上實現了高等教育滿足不同類型學生的需要和擴大教育機會的發(fā)展目標。

（二）采用邊際成本公式的撥款方式可以約束高校對規(guī)模擴張的盲目追求

邊際成本是基于固定成本不變的情況下計算出的新增一個學生需要的教學經費，要低于平均成本。在這種方式下，由學生數的增加而增加的經費，會低于以平均成本為基礎的經費增量，從而使得高校的平均收入下降。這對于抑制高校盲目的規(guī)模擴張起到了積極的作用。

（三）簡化撥款過程

早期的加州高等院校撥款方式考慮的因素比較多而復雜，如在教學邊際成本公式中，計算子要素的成本考慮了院校類型、高年級和低年級學生、授課形式、不同的實驗室、田野工作等因素。后來，撥款方式大大簡化為主要依據院校類型和教育層次，這一方面避免了因素太多而不能將經費集中于與教育相關的領域，另一方面提高了經費分配的公平性。

參考文獻：

[1]Coons A G. A Master Plan for Higher Education in California[J]. California State Department of Education， 1960（9）：6-9.

[2]LAO Report. The 2013-14 Budget： Analysis of the Higher Education Budget， 2013[EB/OL]. http：//www.lao.ca.gov/analysis/2013/highered/higher-education-021213.pdf，2015-08-02.

[3]CPEC Commission Reports. 2011 Annual Report： Program Review， 2011[EB/OL]. http：//www.cpec.ca.gov/completereports/2011reports/11-07.pdf，2015-08-02.

[4]LAO Report. Analysis of the 2008-09 Budget Bill， Education Chapter， 2008[EB/OL]. http：//www.lao.ca.gov/analysis_2008/education/ed_anl08.pdf，2015-08-02.

[5]BSA Report. University of California， 2011[EB/OL]. http：//www.bsa.ca.gov/pdfs/reports/2010-105.pdf，2015-08-02.

編輯 呂伊雯 校對 潘雅