孫中偉

2015年下半年，戶籍改革步伐加快。10月，十八屆五中全會提出繼續(xù)提高戶籍人口城市化率；11月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》發(fā)布，提出要實施居住證制度，努力實現(xiàn)基本公共服務的全覆蓋；12月份，國務院公布了《居住證暫行條例》，居住證持有人享有勞動就業(yè)、義務教育、公共衛(wèi)生服務等多項基本公共服務和出入境證件辦理、機動車登記等七類便利。

從一系列的政策來看，深化戶籍制度改革已成共識。但最近這段時間的輿論來看，無論學界還是政界對為什么改，怎么改，尚未形成一致的看法。

隨著國內外形勢的變化，對戶籍改革緊迫性和改革路徑理解更加多樣。但統(tǒng)一思想，達成共識，是推動戶籍改革的前提，因此要解決兩個問題：第一，在當前中國經(jīng)濟遭遇嚴重危機背景下，如何重新認識戶籍改革的意義；第二，如何抓住時機，開展戶籍改革，推動新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，助力中國經(jīng)濟走出危機。

重新認識戶籍改革的重要意義

2014年至今，中國經(jīng)濟遇到了前所未有的困難。過往依靠要素投入推動經(jīng)濟增長的時代已經(jīng)結束，在當前嚴峻的經(jīng)濟形勢下，必須抓住機遇，只有通過制度改革，優(yōu)化資源配置，釋放市場空間，促進經(jīng)濟的再起航，否則中國將很可能失去全球經(jīng)濟分工中有利地位。新型城鎮(zhèn)化作為一項國家重大戰(zhàn)略，將成為未來一段時期內中國經(jīng)濟增長的重要推動力，但戶籍制度嚴重阻礙城市化進程，制約人力資源的高效流動，限制創(chuàng)新和需求，從而削弱中國經(jīng)濟增長。

自1980年代起，中國經(jīng)濟依靠生產要素的無限投入，獲得了前所未有的成功。但是，隨著人口紅利消耗殆盡，國內勞動力成本、能源成本、物流成本、土地成本的上漲，以及海外需求市場萎縮的影響，2008年以來，中國經(jīng)濟增長開始放緩，近兩年更是遭遇到了前所未有的危機。中國能否平穩(wěn)度過難關，邁過“中等收入國家陷阱”，從發(fā)展中國家進入初等發(fā)達國家行列，實現(xiàn)“強國夢”，關鍵已不在于要素投入多寡，而在于政策調整和制度改革。

在眾多亟待改革的陳舊制度中，戶籍改革是呼聲最大、涉及最廣、試點最多，改革時機也最為成熟，而且將會對中國社會結構和經(jīng)濟發(fā)展產生最為根本的影響。有研究表明，戶籍放開將為中國經(jīng)濟帶來1%～2%的增長率，其經(jīng)濟拉動作用非常明顯。

具體而言，當前戶籍改革對中國經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

戶籍改革的宗旨是給予外來人口同等的資格和競爭機會，從而改善創(chuàng)新環(huán)境，增強城市活力。只有取消各種保護性制度，減少人力資源流動的壁壘，才可能會產生一個自由開放的創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)社會活力。

促進人口積聚，形成規(guī)模效益。研究表明，城區(qū)人口300萬～500萬左右的城市，凈規(guī)模效益最優(yōu)。但中國城市無論從數(shù)量還是質量上都發(fā)育不足，除了少數(shù)一線城市外，城市人口密度普遍偏低，城市公共交通與服務能力不足，無法充分激發(fā)消費需求，導致城市活力不夠。

刺激二三線城市房地產市場，拉動內需，避免城市因人口流出而衰落。當前中國城市總體上過度建設，除了北、上、廣、深，其他城市，基本上供過于求。對于依靠勞動力流入發(fā)展起來的城市，必須設法留住這些人口，刺激房地產市場，保證城市的可持續(xù)發(fā)展，否則將難免陷入衰落。

推動地方政府由競爭資本，轉向競爭人力資源，轉變地方政府行為，提升新型城鎮(zhèn)化的內涵。中國城市化將會從粗放的城市建設，轉向提升服務能力。只有這樣，才可能讓地方政府以人為本，提升社會治理能力和社會服務水平，努力建設宜居城市，吸引外來人口的流入，抬升本地區(qū)房產稅和物業(yè)稅，推動新型城市化的內涵建設。

當前戶籍改革措施存在的問題

自2003年以來，從中央到地方，從學術到實踐，都對戶籍改革進行了大量的研究和探索。戶籍改革勢在必行，這已達成共識，但是怎么改，尚未形成一致的看法。直接廢除戶籍，或完全放開入戶限制，還是先開放戶口申請，采用居住證或積分入戶等，不同觀點爭議激烈，莫衷一是。

從全國范圍來看，戶籍改革的主要原則是“逐步推進”。目前已被國務院認可并在全國推行的是積分入戶制度，該制度曾經(jīng)在廣東和上海等地探索多年。但是，積分手續(xù)繁瑣，前提條件苛刻，入戶名額有限，難以滿足大量流動人口城市化的需要。此外，國務院近期發(fā)布的《居住證暫行條例》，其中規(guī)定，在全國建立居住證制度，推進城鎮(zhèn)基本公共服務向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。雖然居住證制度較積分入戶覆蓋面更廣，但是居住證含金量太低，其主要功能依然是流動人口管理，對推動城市化的作用甚微。

自2014年7月，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》一年多來，全國已有20個省區(qū)市出臺了具體的戶籍制度改革方案。縱觀各地出臺的戶籍改革方案，基本以放開小城市戶籍，控制大城市戶籍準入為主。但是，中小城市戶籍對農民工毫無吸引力，與雞肋無異；在中西部省份，即便是省會城市的戶籍吸引力也不足，即便全部放開，對城市化的推動力也非常有限。

在經(jīng)濟發(fā)展良好的時期，我們還有時間通過“試驗法”逐步推進戶籍改革，但是當中國經(jīng)濟遭遇了嚴重危機，依靠要素投入或者金融杠桿已經(jīng)難以奏效的情況下，急需快速、深入制度改革，釋放制度空間，提振民心。繼續(xù)原來緩慢的改革步伐，只會貽誤時機，讓市場和老百姓看不到希望，從而對改革失去信心。

對今后戶籍改革的幾點建議

在當前形勢下，中央政府必須果斷采取措施，大力推動戶籍改革。結合黨中央國務院的政策文件以及地方政府實踐探索，我們提出如下幾點建議，以深化或完善當前戶籍改革政策。

在思想認識上，明確本輪戶籍改革的根本目的是推動新型城鎮(zhèn)化，釋放制度紅利，助力中國經(jīng)濟平穩(wěn)度過危機，從而避免整個國家陷入中等收入國家陷阱。

在改革步伐上，除北京、上海、深圳、廣州四大一線城市外，其余城市可以考慮完全放開戶籍。除一線城市，多數(shù)城市對流動人口的吸引力有限，如果不盡快放開，留住或吸引大量外來人口，將不免出現(xiàn)空城現(xiàn)象，陷入衰落之中。

在改革方式上，繼續(xù)堅持分類改革，對不同地區(qū)、不同城市、不同人群采取不同策略。首先，對北上廣深等一線城市，可以暫緩改革，先徹底改革人口流入壓力較小的中西部省份的城市；其次，對進城時間長，已經(jīng)舉家遷移者，要優(yōu)先考慮其落戶問題；再者，對高素質人才和就業(yè)能力較強者，要降低入戶門檻，或者大幅度提高其入戶比例。

在現(xiàn)行制度上，無論居住證還是積分入戶，都必須簡化程序，并應該獲得與本地戶籍同等的資格，然后逐步實現(xiàn)制度統(tǒng)一。如果不能夠徹底改革戶籍，繼續(xù)保留戶籍制度，輔以居住證制度，“雙軌制”將是一種長期的存在。應該進一步簡化居住證辦理和積分入戶手續(xù)，減少各種證明材料，提高便利性，然后逐步賦予二者同等的資格，這是實現(xiàn)制度統(tǒng)一的前提。

在宣傳策略上，避免給城市居民造成外來人口的落戶會均分其教育、醫(yī)療、交通等公共資源的錯覺，從而引起社會輿論反對戶籍改革。中國輿論界主要由城市居民主導，農民或農民工在戶籍改革中一直都是被動的承受者，他們既沒有發(fā)言權，也沒有發(fā)言渠道，而城市人可以利用掌握媒體或渠道優(yōu)勢，從維護自身利益角度，反對戶籍改革，因此欲推動改革必須注意宣傳方式。

繼續(xù)重點發(fā)展一批人口在500萬左右的區(qū)域性大城市，吸納人口轉移。戶籍改革與中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須同步實施，戶籍改革的同時，必須執(zhí)行正確的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。過去十年，受房地產運動的影響，中西部地區(qū)大城市城建面積擴張迅速，但由于基礎設施建設以及人口吸納能力不足，人口密度普遍偏低，造成諸多空城、死城、睡城現(xiàn)象，城市資源嚴重浪費。除了一線城市外，中國應該改變限制大城市規(guī)模發(fā)展的政策， 進一步優(yōu)化城市規(guī)模，從而改善資源配置狀況和利用效率，提高城市規(guī)模效益。筆者認為，中國應該在每個東部沿海以及中西部人口大省重點建設2～3個城區(qū)常住人口在500萬左右的大城市。建設大城市可以利用新一輪產業(yè)轉移和結構升級的機會，通過招商引資，大力發(fā)展實體產業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)機會，吸納周邊流動人口就業(yè)，進而擴大城市人口規(guī)模；除了發(fā)展經(jīng)濟，還要建設成為與省會城市并列的教育、科技、醫(yī)療和交通中心，比如可以鼓勵重點大學和三甲醫(yī)院搬遷到這些城市。通過建設大城市不僅可以吸納大量的農民工，也可以緩解北上廣等超大城市的人口管控壓力，一舉兩得。

其他戶籍改革的保障性政策方面應同步跟進。（1）土地制度暫時不變。入戶城市之后，農民工對土地的權利和集體收益權，依然保留，可以流轉、出租，但不能繼承，不能買賣。去世后，土地繼續(xù)回歸村集體。這樣可以保證國有土地制度不變，同時不會阻礙農民工的入戶意愿。（2）陸續(xù)開征房產稅，社區(qū)公共服務由房產稅支出，外來人買房可以增加地方稅收。房產稅開征后，政府會努力營造宜居環(huán)境，提供公共資源和服務，提高辦學和醫(yī)療資源質量，遷入人口會增加，房價會上漲，帶動房產稅和物業(yè)稅的增長，這樣，各城市財政體系會形成良性競爭。（3）加大對教育、醫(yī)療資源的基礎設施投資，吸引農村人口或者農民工流入城市。戶籍大幅度放開后，教育、醫(yī)療、交通等資源短期內可能會出現(xiàn)緊張，但可以通過市場力量解決。原城市居民應該與新市民，一起競爭教育醫(yī)療等資源，但可以根據(jù)居住年限、繳納房產稅年限，給予一定的優(yōu)惠。（4）引導制造業(yè)從東部沿海遷往內陸地區(qū)，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，保障戶籍改革過程中城市內不會出現(xiàn)大量失業(yè)現(xiàn)象。

立即組織相關領域專家，利用大數(shù)據(jù)或模擬技術，對戶籍改革后的社會影響、經(jīng)濟收益、財政壓力進行測算，以便政府部門提前應對戶籍改革可能引起或帶來的一系列社會問題。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com