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        城管臨時(shí)工執(zhí)法現(xiàn)象法律規(guī)制研究

        2016-05-14 19:36:04劉學(xué)敏
        法制與社會(huì) 2016年5期
        關(guān)鍵詞:責(zé)任承擔(dān)

        摘 要 隨著城市的發(fā)展,城管臨時(shí)工人數(shù)不斷增加,由此也暴露出了很多問題。目前城管臨時(shí)工人數(shù)眾多,但是總體素質(zhì)不高,總體狀況不容樂觀。本文通過研究發(fā)現(xiàn),由于法律的不完善,城管臨時(shí)工存在身份定位有偏差,職權(quán)無法律依據(jù),執(zhí)法暴力以及執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)不符合法律規(guī)定等問題。針對(duì)以上問題,文章分析了城管臨時(shí)工現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中存在的這些問題,并最終對(duì)這些問題提出了相應(yīng)的建議,以完善城管臨時(shí)工的法律制度,促進(jìn)我國法律的發(fā)展。

        關(guān)鍵詞 城管臨時(shí)工 主體身份 職權(quán)范圍 暴力執(zhí)法 責(zé)任承擔(dān)

        基金項(xiàng)目:江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目“城管‘臨時(shí)工現(xiàn)象法律規(guī)制研究”(編號(hào):201410320040Z)的階段性成果,主持人:劉學(xué)敏。

        作者簡介:劉學(xué)敏,江蘇師范大學(xué)法律政治學(xué)院法學(xué)(國際商貿(mào)法)專業(yè)本科在讀,研究方向:法學(xué)。

        中圖分類號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2016)02-188-02

        由于缺少具體的法律規(guī)范,對(duì)城管臨時(shí)工的管理混亂,導(dǎo)致暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、隨意收費(fèi)等問題層出不窮。因此,本文有針對(duì)性地對(duì)城管臨時(shí)工執(zhí)法現(xiàn)象的法律規(guī)制進(jìn)行研究,主要從城管臨時(shí)工的主體身份、行使的職權(quán)范圍、行使職權(quán)的法律效力以及執(zhí)法中存在的問題等方面著手,最終得出相應(yīng)的結(jié)論,從而提出切實(shí)可行的建議,完善相關(guān)的法律規(guī)范。

        一、城管協(xié)管員行使權(quán)力的行政法理

        關(guān)于城管協(xié)管員行使權(quán)力的行政法理,首先是從城管協(xié)管員的主體身份上來研究的,因?yàn)榇_定了城管協(xié)管員的主體身份,后面對(duì)城管協(xié)管員的職權(quán)范圍、執(zhí)法效力等方面的研究才有依據(jù)。

        (一)城管協(xié)管員的主體身份

        關(guān)于城管協(xié)管員的主體身份,學(xué)術(shù)界爭論一直較大。根據(jù)行政主體資格取得的法律依據(jù)不同,可以將行政主體劃分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體,其中職權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定,在機(jī)關(guān)依法成立時(shí)就擁有相應(yīng)行政職權(quán)并同時(shí)獲得行政主體資格的行政組織,它只能是國家行政機(jī)關(guān)。授權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法以外的單行法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)規(guī)定而獲得行政主體資格的組織。很顯然,城管部門不屬于第一類行政主體,《行政處罰法》規(guī)定:國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。城管的設(shè)立一定是經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定的,但是,第16條規(guī)定的是決定“一個(gè)行政機(jī)關(guān)”行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),城管部門算不上“一個(gè)行政機(jī)關(guān)”,又何談可以根據(jù)《行政處罰法》被授權(quán)呢?因此,從嚴(yán)格意義上來講,城管部門并不屬于行政主體,或者說其行政主體資格模糊。

        (二)城管協(xié)管員行使職權(quán)的范圍

        從協(xié)管的身份中可以看出,他們并不具有執(zhí)法的權(quán)力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,城管協(xié)管員卻可以對(duì)民眾做出類似于行政處罰的行為。他們可以罰款,可以沒收財(cái)物,這些均為違法行為。普通民眾不了解他們的職權(quán)范圍,也不敢到城管部門去爭論。我國的法律法規(guī)對(duì)協(xié)管員的具體職能并沒有明確的規(guī)定,但是查閱相關(guān)的城管協(xié)管員管理辦法發(fā)現(xiàn),城管協(xié)管員可協(xié)助城市管理執(zhí)法人員開展城市管理執(zhí)法工作,參與單位組織的有關(guān)城市管理工作。這些管理辦法對(duì)城管協(xié)管員的工作規(guī)定較為寬泛,并沒有一定的法律依據(jù)。因此,城管協(xié)管員在工作的過程中,甚至?xí)劫薮?,做了許多本不屬于他們職責(zé)的工作。

        (三)城管協(xié)管員行使職權(quán)的法律效力

        《行政處罰法》第16條規(guī)定:國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。但是長期以來并沒有一個(gè)省一級(jí)的城管局,都是各個(gè)縣市各自為戰(zhàn),所有的授權(quán)均是通過市一級(jí)下達(dá)的,這并不符合法律的要求。直到2015年3月,才有江蘇省在全國成立第一個(gè)省一級(jí)的城管局,但是即便成立了省一級(jí)的城管局,江蘇省也擬用3-5年統(tǒng)一城管工作標(biāo)準(zhǔn)。從理論上來講,城管協(xié)管員行使職權(quán)時(shí)并沒有法律效力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,對(duì)民眾還是具有法律約束力的。如果對(duì)民眾沒有法律約束力,那么城管部門對(duì)城市的管理很可能就是無效的,所以從現(xiàn)實(shí)效果來看,城管部門及其協(xié)管員行使的權(quán)力也需要獲得一定的法律效力。

        二、城管臨時(shí)工執(zhí)法存在的問題及分析

        (一)城管臨時(shí)工身份定位有偏差

        所謂有偏差,就是在理論上和在現(xiàn)實(shí)中不完全一致。在理論上,城管并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的行政主體,雖然《行政處罰法》第16條的規(guī)定說明了城管部門應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān),但城管部門又不屬于行政機(jī)關(guān),這就出現(xiàn)了矛盾。因此說城管部門并不是嚴(yán)格意義上的行政主體,其行政主體地位比較模糊。同時(shí),城管臨時(shí)工并不是城管部門的正式工作人員,沒有正式的編制,只是城管部門招聘過來協(xié)助管理的,也就是通常所謂的臨時(shí)工。

        但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,由于民眾并沒有對(duì)城管部門的設(shè)立從法律和程序上進(jìn)行仔細(xì)的辨別,認(rèn)為只要是政府設(shè)立的,就一定是行政主體,所以城管部門一直被看作是行政主體。同時(shí),其臨時(shí)工,由于和正式員工穿相同的工作服,并且和城管正式員工一起上街執(zhí)法,所以很多民眾也認(rèn)為他們就是城管部門工作人員,并不了解正式工作人員和臨時(shí)工的區(qū)別。

        從以上分析可以看出,城管部門的定位在法律上和現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生了偏差,法律上城管部門并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的行政主體,當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)中人們通常將其看作行政主體。城管部門的臨時(shí)工,只是協(xié)助城管正式員工工作的,現(xiàn)實(shí)中人們卻將臨時(shí)工看作城管正式人員,認(rèn)為他們做出的行為具有法律效力。

        (二)城管臨時(shí)工職權(quán)無法律依據(jù)

        由于城管臨時(shí)工的身份定位有偏差,導(dǎo)致了其職權(quán)范圍也與法律規(guī)定不相符合。我們目前并沒有一個(gè)專門的法律規(guī)定城管臨時(shí)工的職權(quán)范圍,只是各個(gè)城市在城管臨時(shí)工管理辦法中規(guī)定了一些相關(guān)的職權(quán),并且范圍較為寬泛。筆者查閱了其他一些城市的城管臨時(shí)工管理辦法,發(fā)現(xiàn)許多城市在城管臨時(shí)工工作職責(zé)中都要求其完成招聘單位安排的其他工作,那么這類規(guī)定就非常寬泛,使得城管臨時(shí)工的職權(quán)范圍有了很大的浮動(dòng)性。同時(shí),這些管理辦法并沒有按照《行政處罰法》由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定,而是又地級(jí)市決定的,并不符合法律的要求。因此,城管臨時(shí)工的職權(quán)并沒有法律依據(jù),也有了很大的浮動(dòng)性。

        (三)城管臨時(shí)工執(zhí)法暴力及執(zhí)法程序瑕疵

        城管臨時(shí)工目前最大的問題就是暴力執(zhí)法以及執(zhí)法過程中程序存在瑕疵。目前關(guān)于城管臨時(shí)工打人的事件屢見不鮮。城管臨時(shí)工打人,一方面由于招錄的這些臨時(shí)工本身素質(zhì)不高,在面對(duì)小攤販時(shí)容易采取暴力手段,另一方面是由于城管部門的領(lǐng)導(dǎo),為了保護(hù)正式員工的利益,讓臨時(shí)工沖在一線,與小攤販作“斗爭”。這樣即便是出了問題,也可以將臨時(shí)工直接辭退,而使正式員工不受懲罰。

        首先是城管臨時(shí)工執(zhí)法過程過于簡化。城管臨時(shí)工在執(zhí)法的過程中用對(duì)的簡易程序較多,但即便是簡易程序,也有很多不合法律的地方。其次是城管臨時(shí)工執(zhí)法之后對(duì)罰款的當(dāng)事人數(shù)量和金額從不公開。《行政處罰法》第四條第一款規(guī)定:行政處罰遵循公開公正的原則。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,城管臨時(shí)工對(duì)當(dāng)事人處罰之后,罰款的金額、依據(jù)、去向等成了民眾的一大疑問,城管部門也從不公開。如果這類行政處罰不能做到公開工正,不僅會(huì)影響城管部門的聲譽(yù),也會(huì)影響當(dāng)事人的權(quán)利,最終對(duì)城市管理產(chǎn)生負(fù)面的影響。

        (四)城管臨時(shí)工執(zhí)法責(zé)任承擔(dān)問題

        媒體上曝光的城管打人事件,最終的處理結(jié)果幾乎都是“該打人城管為臨時(shí)工,已將其辭退”。實(shí)際上根據(jù)《行政法》的規(guī)定,城管臨時(shí)工為工作做的事,均應(yīng)由城管部門承擔(dān)責(zé)任的。發(fā)生城管臨時(shí)工打人事件,僅僅以“將該臨時(shí)工辭退”為理由,撇清城管部門自身的責(zé)任是不應(yīng)該的。

        本文認(rèn)為,城管臨時(shí)工執(zhí)法過程中出現(xiàn)了問題,其責(zé)任應(yīng)當(dāng)又城管部門承擔(dān),城管部門應(yīng)當(dāng)以其部門的名義采取相應(yīng)的措施。至于對(duì)該城管臨時(shí)工如何處理,不同城市的城管臨時(shí)工管理辦法都有具體的規(guī)定,在城管部門采取措施之后,可以對(duì)城管臨時(shí)工進(jìn)行處理。

        國務(wù)院頒布的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》也已規(guī)定,協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任,由本級(jí)城市管理部門承擔(dān)。這與《行政法》的精神是相一致的。

        三、完善城管臨時(shí)工執(zhí)法的對(duì)策

        (一)城管臨時(shí)工主體身份法定化

        目前城管臨時(shí)工在工作過程中,暴露出了越來越多的問題。其中一個(gè)重要的原因就是城管臨時(shí)工的主體身份不明確。首先,應(yīng)當(dāng)在法律上確立城管部門行政主體的地位,對(duì)于前文提到的法律有沖突的地方進(jìn)行修正,從而承認(rèn)城管部門的正式地位。其次,對(duì)于城管部門的臨時(shí)工,也應(yīng)當(dāng)通過立法,確立起主體身份,雖然是臨時(shí)工,卻也要承認(rèn)他們是城管部門工作的一份子,承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé),在城市管理工作中發(fā)揮重要的作用。

        (二)城管臨時(shí)工職責(zé)明晰化

        對(duì)于城管臨時(shí)工的職權(quán),《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中已明確規(guī)定,協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù),不得從事具體行政執(zhí)法工作。國務(wù)院這一規(guī)定中的“不得從事具體行政執(zhí)法工作”是一個(gè)硬性規(guī)定,不得違反。同時(shí),筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確定城管臨時(shí)工在勸阻等工作過程中不得使用暴力、極端等手段,避免與小商販發(fā)生言語肢體沖突。

        對(duì)于城管臨時(shí)工的責(zé)任,在《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》,“協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務(wù)以及超越輔助事務(wù)所形成的后續(xù)責(zé)任,由本級(jí)城市管理部門承擔(dān)。”城管臨時(shí)工為城管部門工作時(shí)的責(zé)任,應(yīng)當(dāng)由城管部門承擔(dān)。如違反法律的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事或刑事的責(zé)任,該單位也可以出臺(tái)城管臨時(shí)工管理辦法進(jìn)行相應(yīng)的處理。

        (三)城管臨時(shí)工工作程序科學(xué)化

        明確了城管臨時(shí)工的主體身份和職權(quán)范圍后,對(duì)于城管臨時(shí)工的工作程序也需做出科學(xué)化的規(guī)定。城管臨時(shí)工只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù),這些宣傳教育、信息收集等工作也要一定的程序,如召開民主聽證會(huì),進(jìn)行事前公示等程序,這樣才能更好地聽取民眾的意見,做好城管臨時(shí)工工作。

        四、結(jié)語

        從上文可以看出,關(guān)于城管臨時(shí)工的制度還存在著很大的問題,主要是城管臨時(shí)工主體身份模糊,職責(zé)范圍不清晰以及工作程序有瑕疵等問題,本文從分別從這三個(gè)方面入手,分析其中的問題,并針對(duì)這些問題提出切實(shí)可行的解決辦法,以彌補(bǔ)法律上關(guān)于城管臨時(shí)工的不足。

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