黃聰

2016年3月16日，在經(jīng)歷長達(dá)10年的調(diào)研和起草後，慈善法草案在全國人大表決通過。慈善立法「十年長跑，一朝提速」，業(yè)界期待慈善領(lǐng)域由此規(guī)範(fàn)、發(fā)展，整體躍上一個(gè)臺階。

2016年3月16日，在經(jīng)歷長達(dá)10年的調(diào)研和起草後，中國第一部公益慈善領(lǐng)域的基本法《慈善法》在全國「兩會」上表決通過。據(jù)悉，《慈善法》共有12章112條，主要包括慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信託、慈善服務(wù)、資訊公開、促進(jìn)措施等章節(jié)。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名說，希望《慈善法》頒行後，「相應(yīng)的立法、體制改革、稅收優(yōu)惠、監(jiān)管等政策，都能跟上來，形成推動的勢頭」，讓公益慈善領(lǐng)域的規(guī)範(fàn)、發(fā)展「整體躍上一個(gè)臺階」。

立足「大慈善」

「我們被邊緣化太久了?！贡本┗轁扇酥J詢服務(wù)中心創(chuàng)始人翟雁感歎。全職從事公益事業(yè)已經(jīng)20年，她最大的感觸是，始終不能進(jìn)入主流，從沒有贏得真正的尊重。

與傳統(tǒng)概念裏的「扶貧濟(jì)困」不同，《慈善法》更多體現(xiàn)「現(xiàn)代慈善」的「大慈善」概念。王名解釋，傳統(tǒng)慈善只是指扶貧濟(jì)困，而「大慈善」則為民間公益，包括扶貧濟(jì)困、扶助老幼病殘、救助自然災(zāi)害、促進(jìn)教科文衛(wèi)體等事業(yè)發(fā)展、防治污染和其他公害、保護(hù)和改善環(huán)境等內(nèi)容。

一直以來，官方背景的慈善組織享有更多資源。大量民間捐贈不是流向政府，就是流向少數(shù)幾家有著官辦背景的社會機(jī)構(gòu)。2008年汶川大地震760億元（人民幣，下同）民間善款，有80%由政府統(tǒng)籌使用。

2009年，在民政部所監(jiān)測到的332.78億元社會捐贈中，三分之一以上由政府部門及慈善會系統(tǒng)接收，紅十字會系統(tǒng)及其他主要基金會所接收的數(shù)額亦在100億元以上。

官辦基金會本質(zhì)上仍屬於政府機(jī)構(gòu)，行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政撥款，負(fù)責(zé)人亦由政府任命。其效率、透明度則屢屢受到質(zhì)疑。

這種質(zhì)疑在2011年的「郭美美事件」中徹底爆發(fā)，並引致官辦慈善組織的變革。中國公益研究院院長王振耀認(rèn)為，公募慈善組織應(yīng)該依賴大眾捐贈，而不是政府授權(quán)才得以存在。公眾真正握有公募慈善組織生存與否的決定權(quán)。「郭美美事件」後，公眾捐贈主體意識的噴發(fā)，為現(xiàn)代慈善奠定了一個(gè)最為基本的心理基礎(chǔ)，這是慈善事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重大轉(zhuǎn)捩點(diǎn)。

「大慈善」概念下，各類慈善組織或?qū)⒄驹谕黄鹋芫€上，分享由眾人的善意彙聚的慈善資源。

稅收優(yōu)惠入法

一直以來，中國慈善政策中稅收優(yōu)惠難以落實(shí)，「阻擋」了大量大額捐贈。2015年初，北京師範(fàn)大學(xué)中國公益研究院發(fā)佈的「2014中國捐贈百傑榜」顯示，2014年度境外機(jī)構(gòu)接收的中國大額個(gè)人捐贈，數(shù)額超過了242億元，占年度總額的80%。

據(jù)了解，現(xiàn)行優(yōu)惠政策出自2014年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)於促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中明確，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出在年度利潤12%以內(nèi)的部分，凖予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額的時(shí)候扣除。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，《慈善法》中又增加了三年結(jié)轉(zhuǎn)的規(guī)定。即「企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的凖予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以後三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除」。具體而言，企業(yè)「今年捐了利潤的36%，今年到後年，納稅可以連續(xù)三年扣12%。」全國人大常委會法工委副主任闞珂解釋，「增加這個(gè)規(guī)定相當(dāng)不容易?！?/p>

同時(shí)，對慈善組織行政成本要求的放寬也令各界驚喜。

《慈善法》對公募基金會的行政成本作出了「不得超過當(dāng)年總支出的15%」的規(guī)定，比現(xiàn)行規(guī)定的10%放寬了5個(gè)百分點(diǎn)。

現(xiàn)行《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定：「基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%?！故艽艘?guī)定影響，在接受基金會資助或在一些地方法規(guī)的規(guī)定下，大量慈善組織往往也受此「10%」的限制，難以引進(jìn)優(yōu)質(zhì)人才。此次立法放寬該限定，或?qū)⒕徑膺@一問題。

對於具備公募資格的基金會，年度慈善支出數(shù)額也有具體要求，《慈善法》規(guī)定：「慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低於前3年收入平均數(shù)額的70%?！?/p>

2016年2月底，闞珂在接受媒體採訪時(shí)表示，這一改變是為了給基金會更多空間?！缚紤]到每年基金會募來的財(cái)產(chǎn)不一樣，今年可能多，明年可能少，後年又不一樣，大年、小年都用70%可能會有問題」，因此才改為前3年收入的平均數(shù)額計(jì)算。

慈善信託起步

《慈善法》將在2016年9月1日正式實(shí)施。在《慈善法》中，慈善信託被單獨(dú)列為一章並作出詳盡規(guī)定，重要程度可見一斑。

引入以慈善信託為代表的金融手段，被學(xué)界視為對公益發(fā)展的重大激勵(lì)。所謂慈善信託，是一種國外常見的公益投資形式，用以實(shí)現(xiàn)公益資產(chǎn)的保值增值。信託的主要內(nèi)涵是設(shè)立契約，以法律形式把該筆財(cái)富的目的固定下來。

中國目前雖已有公益信託的概念，但是只在《信託法》中有所涉及，沒有真正落地。

王名在提案中表示，在公益領(lǐng)域，金融的作用長期以來沒能得到有效利用；中國公益領(lǐng)域大量閒置資產(chǎn)和金融資源遠(yuǎn)未得到啟動和利用。同時(shí)，由於慈善信託的管理機(jī)構(gòu)不明確，稅收優(yōu)惠政策不到位，使得監(jiān)管漏洞多、運(yùn)營效率差、參與者積極性不高。

幾經(jīng)反復(fù)，慈善信託的受託人被確定為慈善組織和信託公司。王名表示，這是歷史性的轉(zhuǎn)變，將改變公益生態(tài)，「原來是慈善組織做慈善，現(xiàn)在則引入了市場機(jī)制」。

在此之前，很多信託公司都參與過公益信託，但在信託公司沒有明確作為慈善基金的受託人以前，不能以慈善信託的名義來進(jìn)行募集和管理，這些公益信託嘗試基本上都是另闢蹊徑。如今，在法律制度層面的障礙清除之後，慈善信託都有望得到更好發(fā)展。

慈善組織權(quán)責(zé)應(yīng)對等

中國慈善事業(yè)起步晚，至今不過一二十年。官方數(shù)據(jù)顯示，目前中國每年捐贈數(shù)額大約為1000億元，而美國2014年捐贈總額高達(dá)3560多億美元，超過中國捐贈總額20倍。目前，中國基金會有4200多家，登記的慈善組織估算為20萬家左右，未登記但從事慈善活動的組織估算有100萬家以上。

目前，對慈善組織的監(jiān)管，主要依靠政府部門和年檢制度，如今《慈善法》提出進(jìn)一步要求，規(guī)定慈善組織應(yīng)當(dāng)依法履行一系列資訊公開義務(wù)。例如，每年向社會公開其年度工作報(bào)告，包括財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財(cái)產(chǎn)的管理使用情況、開展慈善專案情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況等?！洞壬品ā愤€明確了政府部門的監(jiān)管責(zé)任、現(xiàn)場檢查等措施，提出鼓勵(lì)和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織進(jìn)行評估，發(fā)揮媒體等社會力量的監(jiān)督作用等。

王名認(rèn)為，年度報(bào)告公開制是世界通行的?！刚娴倪@樣做，資訊公開的程度會大大提高，形成多層次的監(jiān)督體系」。但是，公益機(jī)構(gòu)「NGOCN」的專案總監(jiān)吳麗嵐表示，根據(jù)權(quán)責(zé)對等的原則，她希望公益組織的權(quán)利能更好落實(shí)。在國外，與較高要求的資訊公開相匹配的往往是更多的權(quán)利，比如落到實(shí)處的稅收優(yōu)惠。此外，《慈善法》對慈善組織內(nèi)部治理提出更高要求?！覆皇菈氖?，但要考慮到現(xiàn)實(shí)困難，有些組織連全職員工都沒有，要實(shí)現(xiàn)這麼多資訊公開要求，無疑增加了很多行政成本?！?/p>