李夢柔 虞暉 于焱 陳澎

摘 要：文章針對江蘇省徐州市失獨家庭的幫扶政策進行研究，從政府、社會、企業(yè)以及個人角度解析如何幫扶失獨家庭，并就其存在的不足提出改進建議。同時，根據(jù)最新的“十三五”規(guī)劃，“全面二孩”政策以及兩會中政協(xié)委員關(guān)于失獨家庭幫扶的提案，參照其他城市的創(chuàng)新性做法，對徐州市失獨家庭的救助方式提出新的展望。

關(guān)鍵詞：失獨家庭 幫扶政策 新型救助

中圖分類號：F840.612

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）05-129-02

一、徐州市現(xiàn)有扶助政策及其不足

（一）徐州市失獨家庭現(xiàn)有扶助政策

1.關(guān)于失獨家庭扶助政策，徐州市并沒有單獨的政策。但我省結(jié)合失獨家庭的實際狀況，于2015年發(fā)布了江蘇省《關(guān)于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》，要求各市積極貫徹落實，其具體扶助政策如下：

（1）加大經(jīng)濟扶助力度。進一步完善特別扶助制度，將我省失獨家庭的扶助金標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月600～700元；對特困人員進行供養(yǎng)以及在失獨家庭遭遇困難時提供臨時救助。

（2）加大養(yǎng)老保障力度。給予失獨者參保繳費補貼；對自愿入住養(yǎng)老機構(gòu)的失獨者提供優(yōu)先優(yōu)惠的養(yǎng)老服務(wù)；建立完善的老年護理補貼制度；為失獨者提供喪葬服務(wù)補貼。

（3）加大醫(yī)療保障力度。完善再生育保障措施；提高醫(yī)療保障水平；幫助解決診療困難，鼓勵各級醫(yī)療機構(gòu)開通“綠色通道”，完善基層醫(yī)療服務(wù)巡診制度。

（4）加大生活幫扶力度。建立監(jiān)護人和聯(lián)系人制度；優(yōu)先安排收養(yǎng)子女；優(yōu)先安排保障性住房；實施創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持；做好與其他公共政策的銜接。

（5）加大社會關(guān)懷力度。開展心理疏導(dǎo)和精神慰藉；鼓勵發(fā)揮保險機制作用；發(fā)展計劃生育公益金和生育關(guān)懷基金；鼓勵提供其他優(yōu)先優(yōu)惠政策，如公交出行補貼、園林游覽優(yōu)惠等。

（6）切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。落實工作職責(zé)；加強經(jīng)費保障；加強輿論引導(dǎo)。

2.為了貫徹落實江蘇省所提出的扶助政策，徐州市目前已對失獨家庭采取一些扶助措施，具體如下：

（1）啟動“情暖失獨家庭”救助項目{1}。其關(guān)愛對象主要為主城區(qū)“失獨家庭”中年滿45周歲（主要指女方）和喪失再生育能力的父母，并特別注意惠及承受經(jīng)濟、精神雙重壓力的“失獨家庭”老人。啟動資金400萬元，基金主要用于扶貧救急、節(jié)日送暖、醫(yī)療救助以及“心靈港灣”茶吧的日常必要支出。

（2）鼓樓區(qū)計生協(xié)會在“連心家園”開展“關(guān)愛失獨家庭，促進家庭幸福和諧”系列活動。組織失獨家庭成員學(xué)習(xí)香包制作和毛衣編織等技藝，并開展義賣活動，號召愛心人士為困難失獨家庭奉獻愛心。

（3）2015年春節(jié)前，徐州市主城區(qū)342戶失獨家庭每戶獲400元過節(jié)費。

（4）豐縣計生協(xié)會積極實施失獨家庭“暖心”工程。利用節(jié)假日為失獨者送去慰問，解除困難；建立失獨家庭“一對一”結(jié)對幫扶責(zé)任制度；落實再生育政策，為有生育條件的夫婦開通再生育“綠色通道”；落實依法收養(yǎng)政策、計劃生育家庭特別扶助和困難救助政策；免費為失獨老人辦理醫(yī)保；失獨老人終老后，免除喪葬基本費用并免費提供生態(tài)墓地。

（5）云龍社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心于2015年8月為云龍區(qū)失獨家庭開展免費健康檢查活動，有針對性地開展健康講座、醫(yī)療咨詢、疾病診療等。

（二）徐州市失獨家庭扶助制度存在的缺陷

1.農(nóng)村失孤家庭無社會保障。相較于生活在主城區(qū)的失孤家庭會有養(yǎng)老保險或最低生活保障，大多數(shù)還有退休金，而農(nóng)村的失孤家庭卻無任何社會保障。他們積極響應(yīng)國家計劃生育號召，并將畢生心血用于撫養(yǎng)兒女，失去獨生子女便等于失去了一切。

2，失孤家庭精神得不到慰藉。相比于物質(zhì)幫扶，對于“失獨”老人的精神慰藉更是迫在眉睫的問題。但是社會對于“失獨”群體的專業(yè)性的心理救助機制尚未形成，目前從事“失獨”家庭的心理危機干預(yù)的團隊也處于事業(yè)的摸索與學(xué)習(xí)期，與此同時“失獨”群體中的個體差異性也大大增加了精神慰藉工作的復(fù)雜性。

3.“失獨”家庭公共服務(wù)監(jiān)管體系尚不完善。目前大多數(shù)社會組織尚未建立可持續(xù)性的資金鏈，運營經(jīng)費往往靠爭取政府

創(chuàng)投項目、科技項目等來維持。而很多機構(gòu)在資金的使用上違背了非盈利組織的初衷。

二、相關(guān)扶助建議的提出

結(jié)合徐州市所實施的救助辦法與其不足，提出失獨家庭的救助建議，主要從以下三個方面來闡述：首先是政府主導(dǎo)下的政策制度的推行、立法的保障和財政的支持；其次是社區(qū)和社會參與或合作條件下展開的生活照料、精神撫慰和理療保??；最后是來自于企業(yè)、非盈利組織和志愿者等其他方面的支持。

（一）政府層面

從政府層面看，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)、思想觀念都發(fā)生了深刻的變化，養(yǎng)老政策也從上世紀(jì)90年代的“計劃生育好，政府來養(yǎng)老”到“計劃生育好，政府幫養(yǎng)老”再到后來的“養(yǎng)老不能靠政府”{2}。如今，我國正快步進入“老齡化社會”，中國的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式是家庭式養(yǎng)老，而對于失獨老人來說，家庭式養(yǎng)老的條件是不成立的，機構(gòu)養(yǎng)老成了很多失獨老人的養(yǎng)老選擇，然而現(xiàn)行養(yǎng)老政策的變化也使得這些失獨老人面臨著老而無人養(yǎng)的困境。

由于入住養(yǎng)老機構(gòu)期間可能會發(fā)生一些緊急情況，例如突發(fā)疾病需手術(shù)治療、醫(yī)療費用超支等問題需要有擔(dān)保人簽字才能入住這些養(yǎng)老機構(gòu)，這讓失獨老人入住養(yǎng)老機構(gòu)也成為一個問題。針對這一問題，北京市于2015年7月發(fā)布了《特殊家庭老人通過代理服務(wù)入住養(yǎng)老機構(gòu)實施辦法》{3}，其中規(guī)定，失獨、“丁克”等無子女的老人在入住養(yǎng)老院時，如果沒有親屬簽字擔(dān)保，可免費委托代理機構(gòu)進行，老人入住養(yǎng)老院后，一旦重病，需醫(yī)院急救時，機構(gòu)負(fù)責(zé)代辦住院手續(xù)、手術(shù)簽字等一切事宜。

從一線城市中學(xué)習(xí)經(jīng)驗，結(jié)合徐州的經(jīng)濟文化情況，本文給徐州市解決失獨問題提出以下建議：養(yǎng)老機構(gòu)是這些失獨老人的最佳歸宿，徐州市政府應(yīng)盡快制定相應(yīng)政策賦予失獨老人優(yōu)先入住社會養(yǎng)老機構(gòu)的權(quán)利，并拿出專門款項用于擔(dān)保失獨老人入住養(yǎng)老機構(gòu)期間可能產(chǎn)生的巨額醫(yī)療費用支出，或是參照北京的案例，引入社會公益基金，同時拿出相應(yīng)的補貼標(biāo)準(zhǔn)給予養(yǎng)老機構(gòu)運營補助。

（二）社區(qū)層面

從社區(qū)和社會參與的角度，應(yīng)當(dāng)從生活照料、精神撫慰和理療保健這三個方向著手幫扶失獨家庭。正如著名的社會學(xué)家費孝通先生{4}所言，核心家庭中最穩(wěn)固的是三角型結(jié)構(gòu)，養(yǎng)兒防老積谷防饑，失獨家庭正是因為失去了唯一的兒女，使得家庭穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)被徹底瓦解。由于家庭的三角結(jié)構(gòu)遭到破壞且無法修復(fù)，導(dǎo)致失獨老人們的精神創(chuàng)傷難以愈合。因此，社區(qū)和社會更應(yīng)走進失獨老人的家庭，走入他們的生活，用關(guān)心他們的言行不斷撫慰他們心靈的創(chuàng)傷。如何讓他們不再那么空虛、孤獨、寂寞與失落，進而減輕失獨對于他們生活上的影響，讓他們真正的能夠跟大多數(shù)人一樣安度晚年，不因為失獨而徹底改變了生活甚至人生。

本文現(xiàn)從社區(qū)和社會參與的角度對徐州市各社區(qū)給出以下建議：由社區(qū)主導(dǎo)關(guān)愛活動，組織社區(qū)員工、志愿者走進失獨家庭，給失獨家庭派送大米、食用油等生活必需品，幫助失獨家庭打掃衛(wèi)生，清洗衣物，做一份可口的家常飯菜，給失獨家庭帶去家的溫暖。同時在各類學(xué)校所屬的社區(qū)開展針對失獨老人家庭的一對一情感結(jié)對，一方面體現(xiàn)了學(xué)校對失獨家庭的關(guān)懷，另一方面也是培養(yǎng)了學(xué)生關(guān)愛他人的品質(zhì)。

（三）企業(yè)及個人層面

從企業(yè)的角度，可以通過讓員工募集資金或者企業(yè)高層出資來直接資助一些失獨者，或者將資金投入慈善機構(gòu)來間接幫助失獨者。從非盈利機構(gòu)的角度，可以成立專門服務(wù)于失獨家庭的慈善義工服務(wù)隊，定期組織一些捐款活動或者舊物回收等，為失獨者提供最基本的生理需求。從志愿者的角度，可以與失獨者進行一對一交流，為失獨者排憂解難，幫助失獨者早日走出失去子女的陰影。也可以在每個月固定的時間去為失獨者打掃衛(wèi)生，使其有一個良好的生活環(huán)境，改善其情緒。

三、對新型救助方式的展望

在2015年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報指出：堅持計劃生育基本國策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動，實施全面二孩政策。這一政策的實施能夠從根本上減少未來失獨家庭數(shù)量，但是要在下一波嬰兒潮到來之前的過渡時期，才能真正見效。在這過渡期間的幾十年中，如何做好平緩的過度，保證現(xiàn)存失獨家庭的生活質(zhì)量仍是當(dāng)今的熱點問題。

本文結(jié)合部分地區(qū)幫扶失獨家庭的創(chuàng)新行動，對徐州市失獨家庭的新型救助方式做出以下的展望：

1.設(shè)立失獨社區(qū)，讓失獨不孤單。廣州首次設(shè)立“失獨養(yǎng)老專區(qū)”，為失獨來人提供晚年服務(wù)，讓失獨老人晚年不“孤”。據(jù)統(tǒng)計{5}，截至2014年，廣州戶籍失獨人員逾2300人，其中60周歲及以上的近1400人。根據(jù)廣州人口計生委對廣州失獨老人的調(diào)查顯示，有意愿入住失獨養(yǎng)老院的約為260人。廣州“失獨專區(qū)”設(shè)立在廣州老人院里，接受失獨老人入住，并針對失獨老人的身心特點進行人性化設(shè)計，采用國際及香港地區(qū)先進的“全人”服務(wù)體系和個人照顧機制，專門設(shè)置了社工面談室、團體咨詢室和多功能禮堂等功能室，派駐健康顧問、駐區(qū)社工、康復(fù)訓(xùn)練師等，營造向上的環(huán)境，調(diào)動失獨老人內(nèi)心積極的情緒。

由于普通養(yǎng)老院的條件的限制，失獨老人入住養(yǎng)老院存在障礙，針對這一問題，徐州市政府應(yīng)借鑒廣州的先進經(jīng)驗，建設(shè)失獨老人社區(qū)，在幫扶失獨老人過程中逐漸去“標(biāo)簽化”，讓失獨老人與普通老人一樣安度晚年。然而，一個失獨社區(qū)所能幫扶的失獨老人的數(shù)量相對于失獨老人的總數(shù)來說，無異于杯水車薪，因此徐州市政府應(yīng)對其養(yǎng)老機構(gòu)加大財政投入。

2.加大財政投入。失獨家庭享有的各項保障措施都離不開國家財政收入，沒有國家財政支持和政策扶持，社會組織和公益項目難以為失獨家庭提供專業(yè)的服務(wù)。盡管在2012年底，國家頒布相關(guān)《通知》為社會組織籌集資金提供渠道，但門檻仍相對較高。

例如，在徐州剛剛成立的一家以建設(shè)專門的失獨者養(yǎng)老院為目的的失獨社會組織，根據(jù)上述通知的申報要求，該組織申報并成功獲得中央財政資金支持的可能性非常小，這加大了這類社會組織的生存難度。該組織目前的資金主要來源于兩個部分，一是徐州市政府劃撥的五萬元，另一部分是負(fù)責(zé)人籌集的善款，然而這些資金面對龐大的失獨人群顯得無濟于事。由此看來，要改善失獨家庭的生活狀況，國家需要加大對扶持失獨者項目的財政投入，而徐州市政府也應(yīng)進一步加大對本市關(guān)愛失獨者機構(gòu)的財政投入。

3.積極響應(yīng)國家政策?！笆濉币?guī)定，在其開年之際需將“關(guān)愛失獨家庭”的規(guī)劃落到實處。而在2016年全國“兩會”中，全國政協(xié)委員聯(lián)名呼吁要加大對失獨家庭群體的幫扶救助力度，盡快建立全國失獨家庭信息數(shù)據(jù)庫。國家層面出臺對“失獨家庭”相關(guān)保障和幫扶的實施細(xì)則，建立“失獨家庭”幫扶救助工作聯(lián)席會議，盡快建立全國失獨家庭信息數(shù)據(jù)庫，按照地域分布、具體困難和訴求等分類，針對性開展服務(wù)、救助等工作。幫扶政策要細(xì)化，并形成常態(tài)。要逐步提高“失獨家庭”的經(jīng)濟扶助標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、居住養(yǎng)老院等方面給予補貼和優(yōu)先，并提供大病醫(yī)療救助。同時，對“失獨家庭”申請公共租賃房和農(nóng)村危房改造項目、收養(yǎng)子女和殯葬等方面提供幫扶。

因此，徐州市政府應(yīng)積極貫徹國家出臺的一系列關(guān)于失獨家庭的方針、政策，結(jié)合本市具體情況，作出相應(yīng)調(diào)整，致力于提高失獨家庭的生活質(zhì)量。同時，徐州市政府應(yīng)全面促進二胎政策的實施，鼓勵生育二胎，從而逐步放緩失獨家庭增長的速度。

四、小結(jié)

“失獨家庭”作為徐州市乃至全社會的弱勢群體，應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸c社會各界的廣泛關(guān)注。目前的幫扶政策與措施是遠遠不夠的，徐州市政府還需認(rèn)清自身責(zé)任，加強投入力度，完善社會幫扶體系。

注釋：

{1}http：//ws.xz.gov.cn/wsj/wsxx/20150803/005_a8d309db-b17a-410d-b5de-7ab74514e3b6.htm，徐州市衛(wèi)生和計劃生育委員會.

{2}陳恩.全國“失獨”家庭的規(guī)模估計[J].人口與發(fā)展，2013（6）：103.

{3}http：//www.chinanews.com/sh/2015/08-04/7447357.shtml，中國新聞網(wǎng).

{4}楊祝，王斌.當(dāng)前失獨家庭養(yǎng)老的困境與對策[J].世紀(jì)橋，2014（11）：89-90.

{5}李瀟.淺析失獨家庭的精神幫扶途徑[J].管理觀察，2014（34）：170-171.

（作者單位：徐州工程學(xué)院 江蘇徐州 221008）

[第一作者簡介：李夢柔（1995—），女，江蘇無錫人，經(jīng)濟學(xué)本科，學(xué)生，研究方向：應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)]

（責(zé)編：若佳）