張莉

2015年，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院按照黨和國(guó)家在依法治國(guó)方面的規(guī)范與政策的要求，全方位、多角度地對(duì)全國(guó)100個(gè)城市進(jìn)行法治政府建設(shè)評(píng)估，內(nèi)容涵蓋行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、信息公開(kāi)、監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決等多個(gè)領(lǐng)域。其中，行政執(zhí)法因?yàn)榕c法律、法規(guī)的落實(shí)及百姓日常生活息息相關(guān)，向來(lái)被認(rèn)為是法治政府建設(shè)的重中之重。

數(shù)據(jù)分析

2015年度的行政執(zhí)法，一級(jí)指標(biāo)涵蓋執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法程序、執(zhí)法制度和執(zhí)法狀況四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，下設(shè)9個(gè)觀測(cè)點(diǎn)，總分120分，各城市的平均分62.8分，平均得分率為52.33%。在被評(píng)估城市中，得分特別高和特別低的較少，三分之二的城市集中在50分到90分之間，但高分和低分之間差距較大，說(shuō)明低分城市仍有很大提升空間。得分前五位城市為廈門、泉州、東莞、濟(jì)寧和大連。

此次評(píng)估，行政執(zhí)法隊(duì)伍部分得分率41.7%，行政執(zhí)法程序部分得分率59%，行政執(zhí)法制度部分得分率50.62%，行政執(zhí)法狀況部分得分率58.4%，四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)中沒(méi)有一項(xiàng)得分率超過(guò)60%。與2013年度相比，除了行政執(zhí)法狀況一項(xiàng)外，其他各項(xiàng)的得分率均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。而9個(gè)觀測(cè)點(diǎn)中也僅有執(zhí)法權(quán)力清單、行政執(zhí)法負(fù)面典型事件、執(zhí)法人員法律培訓(xùn)及考試三項(xiàng)的得分率超過(guò)60%，可見(jiàn)被評(píng)估城市在整體上距離嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的目標(biāo)尚有一定距離。

存在問(wèn)題

此次評(píng)估暴露出行政執(zhí)法在人員培訓(xùn)、執(zhí)法程序、制度建設(shè)和執(zhí)法效果上仍存在如下問(wèn)題：一是執(zhí)法人員法律培訓(xùn)“走過(guò)場(chǎng)”，缺乏效果檢驗(yàn)機(jī)制；法律培訓(xùn)缺乏及時(shí)性、主動(dòng)性。2014年，所有被評(píng)估城市均開(kāi)展了執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，但部分城市只開(kāi)展培訓(xùn)，不進(jìn)行考評(píng)，未能充分調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)積極性，也浪費(fèi)了人力與財(cái)力。2014年，三分之一的城市環(huán)保部門未能抓住《環(huán)境保護(hù)法》修改的契機(jī)，及時(shí)組織執(zhí)法人員培訓(xùn)?？梢?jiàn)，地方政府及其職能部門面對(duì)國(guó)家重大法律制度修改缺乏敏感性，不能積極引導(dǎo)并督促執(zhí)法人員更新法律知識(shí)、提升專業(yè)執(zhí)法技能。

二是行政執(zhí)法主體清理未能做到常抓不懈。執(zhí)法主體及人員資格的有無(wú)，直接關(guān)系執(zhí)法行為的合法性，它是保證執(zhí)法質(zhì)量的根基。在本次評(píng)估中，有50個(gè)城市在本年度未開(kāi)展此項(xiàng)工作，這或許與地方普遍實(shí)行的兩年一清理的做法有關(guān)。但基層執(zhí)法人員流動(dòng)性大，為了提高執(zhí)法公信力，有必要逐年開(kāi)展資格審查并將清理結(jié)果對(duì)外公布。

三是執(zhí)法程序參差不齊，實(shí)用性不強(qiáng)。從本年度評(píng)估結(jié)果看，評(píng)估對(duì)象在行政執(zhí)法程序的制定與公開(kāi)方面呈現(xiàn)出嚴(yán)重的兩極分化局面。在100個(gè)被評(píng)估城市中，只有較少的城市能夠做到執(zhí)法程序事項(xiàng)完整、內(nèi)容全面，能夠在政府門戶網(wǎng)站上提供清晰、有效的辦事流程圖，近一半城市滿足于申請(qǐng)條件、期限、需提交材料目錄及步驟的羅列，個(gè)別城市執(zhí)法部門網(wǎng)站只有新聞報(bào)道和法律條文，與公眾辦事需求相距甚遠(yuǎn)。另外，絕大多數(shù)城市的網(wǎng)站人性化服務(wù)程度低，缺少場(chǎng)景式導(dǎo)航設(shè)置，無(wú)法為用戶提供及時(shí)、有效的幫助。

四是選擇性開(kāi)展案卷評(píng)查，評(píng)查結(jié)果缺乏透明度。在100個(gè)被評(píng)估城市中，只有少數(shù)城市在全市范圍內(nèi)開(kāi)展了案卷評(píng)查，大多數(shù)城市只在小范圍內(nèi)開(kāi)展此項(xiàng)工作，且未公布評(píng)查結(jié)果。

五是未建立起全面、規(guī)范的裁量基準(zhǔn)制度。行政裁量權(quán)行使是現(xiàn)代行政執(zhí)法的核心問(wèn)題。此次評(píng)估，只有少部分城市的執(zhí)法部門建立了較為完備的行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，而余下的大部分城市，要么沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)市政府要求各部門制定行政裁量基準(zhǔn)的相關(guān)文件，要么索性照搬上級(jí)機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)制度。

六是執(zhí)法“權(quán)力清單”重形式、輕內(nèi)容。在本次評(píng)估中，雖然大部分城市的工商部門都公布了權(quán)力清單，但清單內(nèi)容各有不同。有些城市的工商部門僅公布了本部門的職能或者機(jī)構(gòu)設(shè)置，與行政執(zhí)法職權(quán)梳理相關(guān)度不大，另外一些城市雖然公布了相關(guān)信息，但不夠全面，缺乏職權(quán)類別、執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法依據(jù)三類信息中的一類，或者僅僅羅列法律、法規(guī)名稱作為執(zhí)法依據(jù)。另外，大多數(shù)城市沒(méi)有隨著法律、法規(guī)的制定、修改與廢止，及時(shí)調(diào)整清單內(nèi)容。

七是行政不作為、選擇性執(zhí)法、以罰代管現(xiàn)象普遍。評(píng)估小組在“對(duì)行政執(zhí)法負(fù)面典型事件和違法行為投訴查處實(shí)際體驗(yàn)”兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)評(píng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，被動(dòng)執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、以罰代管的現(xiàn)象依然普遍，行政執(zhí)法治標(biāo)不治本的問(wèn)題嚴(yán)重。另外，一些城市的執(zhí)法人員對(duì)于違法行為，查處方式簡(jiǎn)單、粗暴，極易激化社會(huì)矛盾。

改進(jìn)建議

針對(duì)本次評(píng)估暴露出的問(wèn)題，提出如下改進(jìn)建議：一是培訓(xùn)+考核，讓培訓(xùn)成為執(zhí)法人員管理的有效抓手。在執(zhí)法人員培訓(xùn)方面，只有將法律培訓(xùn)與考核評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，將出勤率、考試成績(jī)與執(zhí)法人員的上崗資格、年度考核以及工資晉升等結(jié)合起來(lái)，才能切實(shí)端正執(zhí)法人員學(xué)習(xí)態(tài)度。未來(lái)應(yīng)當(dāng)建立健全執(zhí)法人員法律培訓(xùn)制度，規(guī)范授課內(nèi)容，建立與培訓(xùn)制度相銜接的行政執(zhí)法人員資格、升遷、獎(jiǎng)懲、任免制度。一些城市采用有獎(jiǎng)問(wèn)答、網(wǎng)絡(luò)課程等新穎形式調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員學(xué)法、用法的積極性，這種做法值得推廣。另外在培訓(xùn)內(nèi)容上，除了講授法學(xué)知識(shí)外，還應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地組織執(zhí)法技能培訓(xùn)，這包括與行政相對(duì)人的溝通能力和對(duì)執(zhí)法行為的解釋、說(shuō)理能力等。

二是以實(shí)用、便民為導(dǎo)向，完善行政執(zhí)法程序。隨著科技發(fā)展，電子政務(wù)將成為未來(lái)公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。政府及其職能部門應(yīng)該在網(wǎng)上提供詳細(xì)的辦事指南、辦理流程、辦理依據(jù)、辦事?tīng)顟B(tài)、結(jié)果查詢等公共服務(wù)。目前，個(gè)別城市在政府門戶網(wǎng)站上開(kāi)設(shè)了在線辦事欄目，此種做法值得借鑒和推廣。

三是執(zhí)法權(quán)力清單從運(yùn)動(dòng)式清理走向持續(xù)性、規(guī)范化運(yùn)作。已經(jīng)公布的權(quán)力清單，要隨著法律制度和機(jī)構(gòu)調(diào)整及時(shí)更新。要讓權(quán)力清單制度運(yùn)行從運(yùn)動(dòng)式清理走向持續(xù)性、規(guī)范化運(yùn)作。要通過(guò)擴(kuò)大強(qiáng)制公開(kāi)的行政權(quán)力類別以及權(quán)力要素的方式，為新形態(tài)的權(quán)力失范提供有力的制約手段。

四是案卷評(píng)查全覆蓋，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行。對(duì)于未來(lái)行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作，可以做出如下改進(jìn)：第一公開(kāi)化。案卷評(píng)查活動(dòng)的開(kāi)啟以及案卷評(píng)查結(jié)果的公布應(yīng)當(dāng)及時(shí)錄入門戶網(wǎng)站，以促進(jìn)執(zhí)法部門積極改進(jìn)不足。第二常態(tài)化。案卷評(píng)查制度應(yīng)當(dāng)定位為常態(tài)化的工作機(jī)制，而且不能滿足于一年一次的常規(guī)性檢查，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用自查、互查與抽查多種形式。第三實(shí)用化。在案卷評(píng)查活動(dòng)中，可以根據(jù)案卷評(píng)查的結(jié)果，對(duì)執(zhí)法部門做出適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和處罰，以充分調(diào)動(dòng)其積極性，真正發(fā)揮案卷評(píng)查的作用。

五是根據(jù)地方情況，全面建立行政裁量基準(zhǔn)，加強(qiáng)其合法性審查。裁量基準(zhǔn)雖然不能替代行政執(zhí)法人員的個(gè)案判斷權(quán)，但可以防止執(zhí)法人員濫用權(quán)力。為此，城市各執(zhí)法部門都要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，制定全面而細(xì)致的裁量基準(zhǔn)。政府法制部門應(yīng)當(dāng)審查其合法性，并采用抽查的方式跟蹤其運(yùn)用情況。

六是建立執(zhí)法后評(píng)估制度，在分析消極執(zhí)法成因的基礎(chǔ)上，通過(guò)執(zhí)法協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)性解決問(wèn)題。目前，一些城市采用的強(qiáng)制性執(zhí)法滿意度調(diào)查，有助于督促執(zhí)法人員嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，這種經(jīng)驗(yàn)值得推廣。對(duì)于在繁華路段違章停車、占道經(jīng)營(yíng)等城市“頑疾”，可以在交管、工商、城管、規(guī)劃、建設(shè)等多家部門“會(huì)診”的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)成因，從根本上解決問(wèn)題。