李東燕

進(jìn)入2016年以來，前往歐洲的難民仍在繼續(xù)，加上2015年滯留的大量難民和移徙者，歐洲國家面臨的難民形勢依然嚴(yán)峻。歐盟已采取了多種應(yīng)對舉措以控制局勢的惡化，但前景仍然不容樂觀。

數(shù)量仍在上升

從2016年最初幾個月看，前往歐洲的難民和移徙人口數(shù)量仍在上升，各方面的預(yù)測結(jié)果都不樂觀。根據(jù)國際移民組織的統(tǒng)計，2016年1月份通過海路抵達(dá)歐洲的難民和移民數(shù)量已超過6.7萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過去年同期的5000人，而且只用了2個月就超過了10萬，達(dá)到2015年前6個月的數(shù)量。德國難民問題智庫預(yù)測，如果不采取有效措施，2016年的情況可能比2015年更糟，在最理想的情況下，到2016年底將有180萬新難民進(jìn)入歐洲，在最糟糕的情況下新難民人數(shù)可能高達(dá)640萬人。歐盟委員會的預(yù)計是，到2017年底還將有300萬難民涌入歐洲。從目前看，導(dǎo)致難民產(chǎn)生的現(xiàn)有沖突尚未得到最終解決，中東和非洲地區(qū)還有爆發(fā)新沖突的可能，新的難民來源地隨時可能產(chǎn)生。歐盟國家雖幾經(jīng)努力達(dá)成一些共識，但執(zhí)行力度和效果并不理想，分歧仍然明顯。在歐盟同土耳其達(dá)成難民遣返協(xié)議之后，從土耳其經(jīng)由海路抵達(dá)希臘的難民已出現(xiàn)減少，但在滯留人員遣返和新難民人數(shù)控制方面，仍然存在諸多不確定因素。有評論甚至認(rèn)為，歐盟已經(jīng)到了最危急的時刻，如果不控制好難民潮，歐盟可能將不復(fù)存在。

沖突不斷加劇

隨著時間的推移，在難民潮持續(xù)不減的同時，大量滯留在歐洲的難民和尋求庇護(hù)者導(dǎo)致各種矛盾激化，沖突加劇，潛在的問題一一顯現(xiàn)。問題之一是，難民和移徙者的臨時保護(hù)和重新安置沒有得到妥善解決。在前往歐洲的難民中，婦女兒童的比例上升，死亡和失蹤事件時常發(fā)生，而婦女和兒童屬于難民和尋求庇護(hù)者中最脆弱的人群。雖然歐盟和聯(lián)合國難民署都在呼吁要充分落實對難民和庇護(hù)申請者的保護(hù)責(zé)任，但實際情況則相差很遠(yuǎn)。難民署的評估認(rèn)為，2016年初在希臘滯留的3萬難民和移徙者的處境面臨惡化，盡管希臘方面已經(jīng)做出多方努力，仍有成千上萬的滯留人員沒有得到應(yīng)有的接待和幫助。德國外長也強調(diào)了德國面臨的困難，認(rèn)為德國無法在繼續(xù)接受100萬難民的同時，還要對滯留的難民做出妥善安置和保護(hù)。

此外，歐洲國家抵觸難民的情緒普遍上升，各種矛盾沖突加劇。由于巴黎恐怖襲擊、科隆性侵犯這類事件的發(fā)生，歐洲國家抵觸難民進(jìn)入的情緒上升，對政府接收難民的支持率下降。同時，針對難民的惡性事件也在增多，如德國發(fā)生的針對難民的縱火事件、圍攻難民車輛事件和反難民示威等。自2016年以來，許多歐洲國家加強了邊界管控，甚至關(guān)閉邊界，建起鐵絲網(wǎng)，拒絕難民進(jìn)入。難民和尋求庇護(hù)者則試圖穿越邊境鐵絲網(wǎng)，闖關(guān)沖卡，導(dǎo)致與警察和安全人員的沖突增多。進(jìn)入4月以來，希臘和馬其頓邊界地區(qū)的騷亂不斷發(fā)生，難民人群與馬其頓警察之間爆發(fā)嚴(yán)重的沖突，警察使用了催淚瓦斯、橡皮子彈等工具，并導(dǎo)致300多難民受傷。這一事件招致希臘和聯(lián)合國難民署對馬其頓政府的做法提出指責(zé)。

與此同時，滯留難民人群中的惡性事件也在增多。2016年以來，隨著滯留難民數(shù)量的增多和安置進(jìn)度的遲緩，接待中心、收容所等難民集中地發(fā)生的惡性事件增多。根據(jù)德國聯(lián)邦刑事警察局的數(shù)據(jù)，難民收容所的犯罪記錄呈上升趨勢，其中一半是家庭暴力，也包括性犯罪和謀殺案。在瑞典，發(fā)生了未成年難民殺死難民中心女工作人員的事件，庇護(hù)申請者違反公共秩序的事件越來越多。根據(jù)瑞典移民署的統(tǒng)計，發(fā)生在庇護(hù)場所的威脅與暴力案件，從2014年的148起增加到2015年的322起。

分歧仍然明顯

另一個不容樂觀的趨勢是，在難民問題上，歐洲國家之間以及歐洲國家內(nèi)部的分歧仍然明顯。在國家內(nèi)部層面，支持接收難民和反對接收難民的群體同時存在。在法國，當(dāng)政府部門開始清理一些不符合規(guī)范的難民棚戶時，遭到國內(nèi)人權(quán)非政府組織的反對。在德國，支持接收難民的人和反對接收難民的人都走上街頭舉行游行。在歐盟層面，東歐國家采取了更強硬、更苛刻的難民政策，對歐盟接收難民的配額抱抵觸態(tài)度。另外，無論是在歐盟與土耳其之間，還是在英國、法國、德國之間，或是在難民登陸前線國家與難民目的國之間，都存在明顯的分歧。歐洲難民問題官員甚至悲觀地表示，2016年歐盟的“政治分裂”程度將比2015年更為嚴(yán)重。

采取多方措施

面對難民危機，自2015年以來歐盟國家和國際社會采取了多方面的應(yīng)對措施。歐盟國家試圖加強協(xié)調(diào)與合作，完善現(xiàn)有的難民政策和臨時庇護(hù)體系，從經(jīng)濟(jì)、政治、法律等不同方面多管齊下，以應(yīng)對洶涌而來的歐洲“難民潮”。概括起來，歐洲國家采取的措施包括臨時救助與保護(hù)、邊界管控、額度分配、境外攔堵、打擊非法販運，以及驅(qū)逐和遣返。在完善臨時保護(hù)措施方面，歐盟和聯(lián)合國難民署呼吁相關(guān)國家善待難民，提供符合國際人道主義標(biāo)準(zhǔn)的臨時保護(hù)和安全援助，做好接待、登記和安置工作，包括提高難民登記、甄別和安置的效率，避免拖延時間。但這方面的進(jìn)度仍然緩慢，造成大量庇護(hù)申請者積壓，各國也很難達(dá)到聯(lián)合國和歐盟制定的國際難民臨時保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。為了控制難民進(jìn)入歐洲的數(shù)量，歐盟向擁有大量滯留難民的土耳其和黎巴嫩、約旦、伊拉克等國提供了緊急援助，以幫助這些國家改善難民環(huán)境，提高難民的教育和醫(yī)療設(shè)施，使更多難民能在這些國家得到安置，而不是涌入歐洲?！敖?jīng)援換難民”已成為歐洲國家解決此次難民危機的一條重要思路，歐盟與土耳其之間關(guān)于難民問題的協(xié)議就是成果之一。根據(jù)這項協(xié)議，在希臘未獲得難民身份的人將被送回土耳其，每遣返一名經(jīng)土耳其入境希臘的非法移民，歐盟將安置一名土耳其境內(nèi)的敘利亞難民。歐洲還將履行對土耳其的30億歐元援助和其他條件，目的是讓土耳其幫助歐洲阻攔涌入的難民。這種做法的效果還難以確定，在道義上也受到多方面的質(zhì)疑，難民署稱這種做法不符合歐洲法律和國際法。

在多邊合作與難民庇護(hù)機制建設(shè)方面，歐盟也做出了努力。歐盟委員會計劃修訂以《都柏林協(xié)定》為核心的難民庇護(hù)政策，以加強成員國的責(zé)任分擔(dān)，增加難民接收額度分配，減少庇護(hù)申請者因各國標(biāo)準(zhǔn)不一、責(zé)任不一而采取“投機”選擇申請國的做法。聯(lián)合國及難民署也就難民問題的解決提出相關(guān)建議和指導(dǎo)原則，要求各方加強合作，完善難民保護(hù)機制，承擔(dān)共同的責(zé)任。2016年3月，在歐盟布魯塞爾峰會召開前，聯(lián)合國難民署提出了解決難民問題的6點計劃，內(nèi)容包括充分落實有關(guān)難民的接待、注冊、重新安置和遣返，確保歐洲有關(guān)庇護(hù)的法律得到遵守，提供更多進(jìn)入歐洲的安全且合法的渠道，確保離散兒童與家人團(tuán)聚，防止性暴力行為，與排外主義和種族主義做斗爭，以及建立歐盟公平分配的庇護(hù)申請制度等。雖然歐盟和聯(lián)合國方面一直試圖建立和完善相關(guān)的難民合作機制，也出臺了相關(guān)的指令性文件，但由于各國利益和立場不同，要達(dá)到同樣的標(biāo)準(zhǔn)是非常困難的。歐盟尚且如此，對全球?qū)用娴碾y民合作機制建設(shè)來說，其難度之大可想而知。

從源頭解決問題

歐洲面臨的難民危機說明，難民問題的解決是一個長期、復(fù)雜、敏感的過程，對各國來說都是一個棘手的難題。相對來說，歐盟國家在應(yīng)對難民問題上具有更強的經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)能力和制度基礎(chǔ)，但仍然面臨諸多困境。此次難民危機的發(fā)生和應(yīng)對過程說明，唯有在全球范圍實現(xiàn)真正的和平、穩(wěn)定和發(fā)展，才有望從源頭解決難民問題。否則，前面提到的各種解決措施，包括對非法販運活動的打擊，苛刻的邊界管控措施，國際難民保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的提升，以及“經(jīng)援換難民”等，都不能有效地解決難民問題，還會使難民問題的解決陷入人權(quán)與安全、保護(hù)與鼓勵、效果與道義等多重困境。難民問題是全球性的問題，加強國際合作對解決難民問題是至關(guān)重要的。從歐洲國家應(yīng)對難民危機的實踐看，區(qū)域和全球?qū)用娴碾y民合作機制建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。在難民問題上，中國應(yīng)該借鑒歐洲和其他國家的經(jīng)驗。一方面，中國應(yīng)該建立起國內(nèi)難民移民應(yīng)對機制，包括加強相關(guān)的法律建設(shè)和能力建設(shè)；另一方面應(yīng)該加強與鄰國和國際組織的合作，尤其是提升中國與上海合作組織、東盟和南亞區(qū)域合作聯(lián)盟等區(qū)域組織在難民問題上的合作。