張銀俠

摘 要：自十八大以來，中央加大了對公共文化服務體系建設的力度。筆者和課題組通過對國家中部省份12縣區(qū)的調研后發(fā)現(xiàn)，雖然公共文化服務體系發(fā)展比較快，但是其在發(fā)展中浮現(xiàn)的問題也越來越突出。破解這些問題的有效辦法就是要轉變理念，把治理理念引入公共文化建設之中。

關鍵詞：公共文化；服務權利；治理

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0166-02

自公共文化服務體系這一概念被提出以來，“公共文化服務”一詞開始成為學界的研究熱點。當前學者們把公共文化服務理解為一種公共福利，是政府“民本”思想的體現(xiàn)。這一理解體現(xiàn)了政府對公共文化服務建設的重視，但是也具有明顯的局限性。政府加強公共文化服務建設除了體現(xiàn)其“民本”思想，為群眾提供文化服務外，還有其更重要的目的，即推進社會治理現(xiàn)代化。同時把公共文化服務視作一種福利，還容易造成公共文化在提供服務過程中與政策設計初衷相悖的后果：“只注重政府的供給乃至‘包辦，其結果卻造成供給與需求的錯位甚至脫節(jié)”[1]。由于在公共文化服務體系建設過程中，“在相應的制度設計上，一個較為嚴重的問題就是缺乏民眾公共文化需求的表達機制和民主參與的環(huán)節(jié)?！盵1]以致在許多地方，公共文化服務與民眾公共文化需求相脫離，有些公共文化服務甚至淪為地方政府的一項政績工程。

當前公共文化服務建設出現(xiàn)的最重要問題就是公民的參與不足，針對這一問題，一些學者提出了文化權利概念，試圖從文化權利的視角推進公共文化建設，從而破解公共文化服務過程中的參與不足。學者們把政府提供的公共文化服務看作公民的一項基本權利，認為公共文化服務體系建設是實現(xiàn)公民自身文化權利最重要的一個途徑。但是“文化權利是一種個體化的東西，這種個體化的東西，如果沒有一定的公共意識和公共精神的規(guī)約育導，往往會滑向自利的一端，成為一種公共性的消解力量。一味地強調‘權利而忽視擔當與之相應的‘責任，造成了權利與責任的失衡”[1]?，F(xiàn)今國內對于公共文化服務的闡釋中，關于文化權利的論述往往只談論個人的權利而較少強調個人的義務和責任，事實上造成了權利和責任的嚴重失衡，嚴重影響了公共文化服務體系建設的一個重要目標：公民公共精神和公共理性的培育。

“基于福利和權利話語的公共文化服務研究，其討論的最后落腳點是政府文化職能轉型或政府公共服務理念的塑造；或通過它建設文明健康的公共文化生活，培育公民的公共理性或公共精神從而推動社會治理現(xiàn)代化?！盵1]因此，從文化治理的角度研究公共文化服務，就會發(fā)現(xiàn)，“公共文化服務既是文化治理的一種形式，也是文化治理的一項內容”[1]。

一、文化治理視角下的公共文化服務體系建設的困境

十八屆三中全會以來，國家提出了構建現(xiàn)代公共文化服務體系的目標，對公共文化建設力度逐漸加大；為了對當前公共文化服務體系建設的現(xiàn)狀有準確的了解，筆者和課題組成員選擇了在安徽省、湖北省12個縣區(qū)進行調研，所選擇的調研點既有經(jīng)濟相對發(fā)達的城區(qū)，也有經(jīng)濟發(fā)展相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，希望能夠準確全面地了解當前公共文化服務體系發(fā)展情況。在調研中我們發(fā)現(xiàn)，當前公共文化服務體系建設既取得了一定成就也存在許多問題。

（一）文化產品的供給與群眾需求之間有巨大矛盾

長期以來，政府壟斷了公共文化產品供給與服務，充當了文化事業(yè)的所有者和管理者等的多重角色，這即導致公共文化產品供給高度壟斷也造成政府管理職能不清、界限模糊、機構臃腫、人浮于事、部門分割、效率低下，普遍缺乏服務理念和成本效益意識。特別是造成有限的文化資源的極大浪費，文化產品產出數(shù)量少，質量低，群眾的文化需求和文化供給之間矛盾極大。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，當前部分縣區(qū)浮現(xiàn)政府文化行政管理部門職能分散，文化企事業(yè)單位缺乏自主權，靈活性不強等相關問題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但沒有生產文化產品，而且連基本的公共文化服務都不能提供。公共文化產品服務和供給與群眾需求矛盾巨大，這已經(jīng)影響到當?shù)亟?jīng)濟、文化與社會的均衡協(xié)調發(fā)展。

（二）公共文化服務體系建設制度不完善

自從建設現(xiàn)代公共文化服務體系這一文化發(fā)展目標被提出以來，公共文化服務設施建設改善較大，但是制度層面，公共文化服務仍然缺乏有效的制度保障，這主要體現(xiàn)在以下兩點：一是對政府和市場在公共文化服務體系建設中的地位、各自權責沒有明確的制度界定。二是缺乏相關法律、法規(guī)、制度來維護公共文化建設的秩序?，F(xiàn)代公共文化服務體系建設制度不完善，既影響到公共文化服務的運行，又影響公共文化服務體系的建設的可持續(xù)發(fā)展。如我們調研的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，都具備基本的公共文化設施如圖書室、文化站、文化室、老年活動室等，但由于缺乏相關法律法規(guī)和規(guī)章制度，加之相應的管理人員與軟件設施的不足，部分文化場所的大門長期處于上鎖狀態(tài)。

（三）群眾公共文化服務參與嚴重不足

公共文化服務是政府公共職能之一，在構建現(xiàn)代公共文化服務體系的過程中，都關系到公民切身利益，影響到公民日常生活，因此公民應該是公共文化服務的積極參與者。但是在當前現(xiàn)代公共文化服務體系建設過程中，由于長期的理念錯誤，公共文化服務的社會參與度嚴重不足，這主要表現(xiàn)在：公共文化設施的布局、功能定位，建設、公共文化的運作機制、公共文化服務內容與形式、服務質量、績效評估等，公民都極少參與，更缺乏公民參與的制度機制和組織形式。

（四）群眾對公共文化建設回應性不足

回應就是要求文化管理部門對公民的要求做出及時和負責的反應，這就要求在公共文化建設過程中，要充分重視公民的參與熱情，對公民提出的意見、要求能夠做出及時有效的反饋；但是，現(xiàn)有的文化管理體制相對僵化、低效和封閉，無法有效回應公民的文化需求。這一方面導致政府提供的公共文化產品與公眾的文化需求不一致；另一方面由于重視群眾的回應性，又導致公共文化大量的重復性建設，造成了公共文化資的巨大大浪費，我們調研的部分城鎮(zhèn)和社區(qū)的公共文化建設就存在這一問題。雖然當前公共文化服務設施總量在不斷增大，但由于管理和相關配套措施滯后，缺乏對群眾建議的有效回應，導致公共文化設施作用發(fā)揮不充分。一方面，許多城鎮(zhèn)和社區(qū)公共文化設施數(shù)量嚴重不足，另一方面，部分已建設施利用率不高，運行狀況不甚理想。如農家書屋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)都采購了不少書，有些單位也給這些農家書屋捐送了不少書，但是這些書籍和當?shù)鼐用竦膶嶋H文化需求有較大差距，最終導致這些書籍無人問津，其主要原因是農家書屋的建設沒有對群眾需求給予及時有效回應，農家書屋的書籍不符合居民真正文化需求，致使農家書屋利用率極低，地方政府耗資建設的這一文化設施處于閑置狀態(tài)。

（五）公共文化服務體系發(fā)展不平衡

這種不平衡主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，如公共文化設施供給、政府公共文化服務、社區(qū)公共文化生活等多方面。我們在部分縣區(qū)調研發(fā)現(xiàn)這種不平衡主要存在于城鄉(xiāng)和村居之間，一是城鄉(xiāng)之間不平衡。如作為城區(qū)的七里塘社區(qū)，其社區(qū)公共文化設施、文藝隊伍、文化活動開展比三十頭、磨店等社區(qū)明顯要好許多。二是村居之間不平衡?？拷l(xiāng)鎮(zhèn)的村居相對要好一些，而遠離鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村居相對比較落后，農村文化活動很少開展，農民文化生活相對貧乏、單調。

二、以治理思維破解公共文化服務體系建設存在的問題

“Governance”即“治理”的概念，是新公共管理理論的一個重要概念。20個世紀90年代以來，各學術機構給對治理一詞給出多種界定。國家行政學院教授許耀桐對治理一詞界定比較明確清晰：“治理是面向社會社會問題與公共事務的一個行動過程參與者包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體、通過正式制度或非正式制度進行協(xié)調及持續(xù)互動 ?！?[2]從這一界定我們可以看出，治理是指在國家、市場有限的前提下，強調社會公共事務的多中心治理，治理方式和手段的多樣化，運用多種治理方式，有針對性地解決社會中的諸多問題。把治理的思維引入到公共文化服務體系建設中來，公共文化服務體系建設中存在的諸多問題將會得到有效解決。

（一）充分發(fā)揮政府在公共文化服務體系建設中的主導作用

“中國各級政府必須在國家治理中起主導作用，即發(fā)揮政府在經(jīng)濟建設，政治建設，文化建設、生態(tài)文明建設中的龍頭作用，實現(xiàn)決定提出來的‘有效的政府治理。政府不能等同于一般的社會組織，更不能被邊緣化[2]?！?現(xiàn)代公共文化服務體系建設，要求政府及其文化行政部門提供有效公共文化服務，是公共文化政策的制定者、文化服務的提供者等角色。因此，政府及其文化行政部門要充分發(fā)揮政府在公共文化服務體系建設中的主導作用，在制訂公共文化相關政策、法律、法規(guī)，制定公共文化發(fā)展長遠規(guī)劃、維護公共文化建設秩序、等方面履行好政府的政府責任，從而確保公共文化服務體系的高效運行。

（二）以社會化方向推動公共文化服務發(fā)展

公共文化服務缺乏回應性和群眾參與不足，一個很重要的原因是公共文化服務建設社會化方向發(fā)展欠缺。面對公共文化發(fā)展中存在的問題，唯有通過推動公共文化服務的社會化來加以解決，即調動政府、企業(yè)、市民等社會力量共同參與促進公共文化服務發(fā)展，從而激發(fā)全社會文化創(chuàng)造活力。目前，我國公共文化建設還主要依靠政府的力量，但光靠政府不可能滿足日趨豐富的多元文化需求。這就要求改變政府大包大攬的傳統(tǒng)做法，探索創(chuàng)新政府、市場和社會良性互動、共建共贏的模式。第一，要進一步簡政放權吸引社會資本投入公共文化領域。特別是在公共文化服務體系建設落后地區(qū)，實施多元化投資，吸引各方力量投資社會文化建設，從而克服公共文化發(fā)展區(qū)域不平衡的問題，最終實現(xiàn)政府引導、社會多方參與的良性互動。第二，要積極探索將財政投入以直接撥款為主轉為購買服務、項目補貼、以獎代補、基金制等多種方式，形成競爭機制，優(yōu)化資源配置。第三，要培育和發(fā)展多元化的社會服務主體，充分發(fā)揮文化非營利組織、文化志愿者等在公共文化服務中的作用。

（三）創(chuàng)新公共文化服務體制機制

當前公共文化服務建設存在的一個重要問題就是文化管理部門自身管理職能不清、界限模糊、機構臃腫且辦事效率低下，造成了有限的文化資源的巨大浪費，這使得公共文化服務的體制機制必須適應社會發(fā)展，不斷創(chuàng)新。首先要改變決策方式。由以往自上而下的決策轉變?yōu)槊裰鞯臎Q策方式，建立民主決策機制，實現(xiàn)公共文化服務決策的程序化，提高專家、公民及社會組織在公共文化服務體系建設決策中的參與程度，提升其決策的專業(yè)化與民主化水平。其次要推進公共文化服務體系的法制化、制度化建設。要按照政事分開、政社分開的原則，推動政府職能轉變，理順政府、公益性文化事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會之間的關系。再次是健全公共文化服務體系建設協(xié)調機制，充分調動各部門的積極性，合理配置文化資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

（四）以核心價值觀引領公共文化產品建設

“文化權利不僅是個體利益的訴求，還屬于公共生活”[1]?！霸诠参幕罩屑纫⒅貒液诵膬r值的解讀、編寫，也要注重民眾文化的需求，二者既要結合，還要達到平衡，從而能推動民眾公共理性成長實現(xiàn)社會整合?！盵3]構建現(xiàn)代公共文化服務體系，要以核心價值觀為引領，加強對公共文化服務體系建設的引導，提高公共文化產品質量，充分發(fā)揮文化引領、教育、服務社會的功能。在注重國家核心價值觀解讀，編寫的同時，也要注重基層群眾文化需求，增強服務意識，建立健全群眾文化需求跟蹤反饋機制，提供更多為群眾喜聞樂見、充滿正能量的優(yōu)秀文化服務和產品，從而使公共文化服務符合社會主義核心價值觀，也能更好滿足群眾的文化需求。

總之，公共文化服務體系建設是國家層面上的一種總體文化戰(zhàn)略，不僅是一種文化福利，更是文化治理的構建。當前公共文化服務發(fā)展的過程中，必須把治理的思維引入到公共文化建設中來，形成政府主導，企業(yè)、社區(qū)（村落）等社會多方參與、良性互動的治理模式。同時，以社會主義核心價值觀引領，為群眾提供優(yōu)質豐富的文化產品，從而不僅能滿足群眾日益增長的文化需求，更能夠起到文化對社會的教育和服務功能，防止社會“無功德的個人”[4]的出現(xiàn)。

參考文獻：

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