劉輝

我國(guó)目前的財(cái)政補(bǔ)貼明顯偏離了適度干預(yù)的基本要求，部分地方政府出于保殼，不論不顧補(bǔ)貼對(duì)象的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)、不考慮成本收益、不契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量投入財(cái)政補(bǔ)貼最終因?yàn)樯鲜泄颈旧碇鳡I(yíng)業(yè)務(wù)盈利能力太差而無(wú)濟(jì)于事

近日，四川長(zhǎng)虹（600839）因“退補(bǔ)門”導(dǎo)致去年巨虧超19億元的消息受到A股市場(chǎng)的關(guān)注。四川長(zhǎng)虹年報(bào)顯示，去年公司因電視、冰箱、空調(diào)產(chǎn)品因退回節(jié)能補(bǔ)貼資金事項(xiàng)將合計(jì)減少公司2015年合并損益5.46億元。我國(guó)從2012年推行家電節(jié)能補(bǔ)貼政策以來(lái)，冰箱、空調(diào)、洗衣機(jī)、平板電視、熱水器等一直是補(bǔ)貼的重點(diǎn)。而如今，政府的財(cái)政補(bǔ)貼變成了不少家電上市公司救命的稻草，更為可怕的是，財(cái)政補(bǔ)貼一直是上市公司詐騙的對(duì)象，只不過(guò)此次四川長(zhǎng)虹的涉嫌“騙取”金額之大博得了投資者和社會(huì)各界的更多感嘆而已。

由于我國(guó)財(cái)政法制嚴(yán)重滯后、財(cái)政補(bǔ)貼并未納入到權(quán)力運(yùn)行的層面予以規(guī)范，財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)法可依、補(bǔ)貼行為隨意化、上市公司騙補(bǔ)等現(xiàn)象層出不窮。要解決這一問(wèn)題，立法必須從權(quán)力運(yùn)行的視角，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的概念、補(bǔ)貼的必要性、補(bǔ)貼的程序、補(bǔ)貼的監(jiān)督等各大環(huán)節(jié)均制定相應(yīng)法律規(guī)范予以規(guī)制。

財(cái)政補(bǔ)貼亂象叢生

從財(cái)稅法的角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政補(bǔ)貼本質(zhì)上是國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移性支出行為，是指政府根據(jù)特定時(shí)期國(guó)內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及國(guó)家制定的宏觀產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策等，為了調(diào)節(jié)國(guó)家總供給和總需求的平衡，通過(guò)資金再配置而給予生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的一種特定性的財(cái)政補(bǔ)助。從經(jīng)濟(jì)法的角度來(lái)說(shuō)，政府對(duì)上市公司實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，主要目的是消除市場(chǎng)機(jī)制缺陷和市場(chǎng)機(jī)制失靈，彌補(bǔ)上市公司因履行特定政策性目的而遭受到的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的虧損。此外，對(duì)上市公司實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼也有利于引導(dǎo)社會(huì)資源支持國(guó)家優(yōu)先重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，推動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

但由于我國(guó)財(cái)稅法制不健全，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼已隨著政府的任意甚至任性支出而變了味。研究表明，我國(guó)上市公司總體上獲得的財(cái)政補(bǔ)貼金額和公司盈利能力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，公司盈利能力越強(qiáng)，獲得的補(bǔ)貼金額越少，并且隨著盈利能力的增強(qiáng)，補(bǔ)貼金額呈加速下降的趨勢(shì)。對(duì)上市公司的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)有上市公司獲得財(cái)政補(bǔ)貼金額和盈利能力是負(fù)相關(guān)的，也就是說(shuō)國(guó)有上市公司虧得越兇，補(bǔ)貼就越多。而民營(yíng)上市公司獲得補(bǔ)貼的金額與盈利能力呈正相關(guān)關(guān)系，但民營(yíng)上市公司盈利能力逐漸增強(qiáng)以后，這種正相關(guān)關(guān)系會(huì)逐漸減弱甚至消失。

從公平的價(jià)值理念考量，我國(guó)現(xiàn)行上市公司財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)踐是存在嚴(yán)重質(zhì)疑的。首先，財(cái)政補(bǔ)貼的主要主體是各級(jí)人民政府及其相關(guān)部門，政府只是人民的代表或者代理人，國(guó)家財(cái)政的錢主要出自稅收，那么在國(guó)家行使強(qiáng)制征稅權(quán)基礎(chǔ)上建立的國(guó)家財(cái)政的支出，必然要求人民對(duì)政府的財(cái)政補(bǔ)貼行為實(shí)行監(jiān)督和制約。這本是制約政府任性補(bǔ)貼的重要一環(huán)，但現(xiàn)實(shí)中財(cái)政補(bǔ)貼幾乎都是政府單方面說(shuō)了算，國(guó)家并沒(méi)有建立應(yīng)有的法制體系，規(guī)范人民對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的參與機(jī)制和程序，從而規(guī)范政府的財(cái)政補(bǔ)貼行為。其次，在目前的補(bǔ)貼框架下，政府對(duì)國(guó)有上市公司和非國(guó)有上市公司進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼存在區(qū)別對(duì)待的行為，對(duì)兩者進(jìn)行補(bǔ)貼的最終績(jī)效也產(chǎn)生了極大的差異。這違背了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)中立的基本原則，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身的作用發(fā)揮。不論是早期的凱恩斯自由主義經(jīng)濟(jì)主張，還是二戰(zhàn)以后世界主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張的國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)機(jī)制本身的資源配置作用是不容忽視的。我國(guó)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)法學(xué)的通說(shuō)也將政府的“適度干預(yù)”原則作為經(jīng)濟(jì)法的基本原則。我國(guó)目前的財(cái)政補(bǔ)貼明顯偏離了適度干預(yù)的基本要求，部分地方政府出于保殼，不論不顧補(bǔ)貼對(duì)象的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)、不考慮成本收益、不契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量投入財(cái)政補(bǔ)貼最終因?yàn)樯鲜泄颈旧碇鳡I(yíng)業(yè)務(wù)盈利能力太差而無(wú)濟(jì)于事。政府這只“亂摸的手”如果不能被有效規(guī)制，財(cái)政資金就無(wú)法真正用到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所求的領(lǐng)域。

文件說(shuō)話問(wèn)題重重

我國(guó)政府對(duì)上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼亂象，根本上是由于財(cái)稅法制滯后造成無(wú)法可依、無(wú)規(guī)可循導(dǎo)致的。在規(guī)范國(guó)家財(cái)政稅收行為方面，我國(guó)制定了預(yù)算法、稅法、國(guó)有資產(chǎn)管理法等相關(guān)法律法規(guī)。但對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼行為的規(guī)制，國(guó)家一直沒(méi)有制定法律進(jìn)行調(diào)整。各地政府主要采用大量的規(guī)范性文件來(lái)進(jìn)行調(diào)整。這造成三個(gè)難以避免的問(wèn)題。

其一，政府自己給自己立規(guī)則。法治的基本要求是通過(guò)國(guó)家法律制約政府權(quán)力，并進(jìn)而保障公民的權(quán)利。國(guó)家法律是界定政府權(quán)力和公民權(quán)利的范圍和邊界的基準(zhǔn)。在財(cái)稅法治領(lǐng)域，由于沒(méi)有立法對(duì)此作出權(quán)威的厘定，各地政府在制定各種規(guī)范性文件的時(shí)候，出于地方保護(hù)主義和部門利益等考慮，無(wú)法拿出公正的、科學(xué)的、合理的財(cái)政補(bǔ)貼制度依據(jù)。

其二，政府“相機(jī)”給自己立規(guī)矩。財(cái)政補(bǔ)貼盡管需要相機(jī)決策，但對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼的基本原則、程序以及對(duì)補(bǔ)貼的監(jiān)督等，應(yīng)該通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范。否則，缺乏基本原則指引下的由政府自己“相機(jī)”決定的操作模式，最終導(dǎo)致出現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前的補(bǔ)貼亂象就無(wú)法從根本上避免。

其三，人民看政府立規(guī)矩。財(cái)政補(bǔ)貼的公眾參與機(jī)制對(duì)規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼具有重要的程序和實(shí)體價(jià)值。從實(shí)體來(lái)說(shuō)，公眾參與機(jī)制可以確保補(bǔ)貼政策的相對(duì)合理與科學(xué)，避免盲目補(bǔ)貼和政府角色錯(cuò)位。從程序上來(lái)說(shuō)，公眾參與機(jī)制可以確保政府的權(quán)力以公眾看得見(jiàn)的透明的機(jī)制運(yùn)行，保證了財(cái)政補(bǔ)貼行為的正當(dāng)性。因此，不能讓人民看政府立規(guī)矩，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)構(gòu)建參與機(jī)制讓人民參與規(guī)矩的制定。

補(bǔ)貼法定刻不容緩

綜上，筆者建議制定我國(guó)的《財(cái)政補(bǔ)貼法》。眾所周知，稅收法定是我國(guó)財(cái)稅法的基本原則。同樣，財(cái)政補(bǔ)貼由于直接涉及公民和國(guó)家財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和支出，必須堅(jiān)持補(bǔ)貼法定，凡無(wú)法律的明確授權(quán)，政府無(wú)權(quán)隨意使用主要由稅收收入所構(gòu)成的財(cái)政資金。因此，作為我國(guó)政府財(cái)政補(bǔ)貼的基本法，《財(cái)政補(bǔ)貼法》應(yīng)明確財(cái)政補(bǔ)貼的基本原則，包括但不限于公平原則、科學(xué)性原則和民主原則等。

公平原則強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政補(bǔ)貼行為作用于市場(chǎng)機(jī)制的合理適度，其本身由經(jīng)濟(jì)法適度干預(yù)原則衍生而來(lái)。公平原則要求政府在首先堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立的前提下，充分尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府的財(cái)政補(bǔ)貼只能是在市場(chǎng)失靈的場(chǎng)合才能適用?？茖W(xué)性原則強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政補(bǔ)貼的績(jī)效，這在政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)資金支持國(guó)家亟需發(fā)展的特定產(chǎn)業(yè)時(shí)顯得尤為重要。

科學(xué)性原則可視為經(jīng)濟(jì)法干預(yù)績(jī)效原則的衍生原則。基于科學(xué)性原則，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)扶持性產(chǎn)業(yè)在接受財(cái)政補(bǔ)貼后的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，徹底擺脫當(dāng)前注重事前補(bǔ)貼而完全摒棄事后評(píng)估和加強(qiáng)補(bǔ)貼政策完善的做法。

民主原則主要是要建立公眾對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的參與機(jī)制，確保實(shí)體正當(dāng)和程序民主?！敦?cái)政補(bǔ)貼法》在具體制度設(shè)計(jì)上應(yīng)明確財(cái)政補(bǔ)貼的主體即政府的權(quán)力職責(zé)以及對(duì)象即受補(bǔ)貼的上市公司的權(quán)利義務(wù)，明晰上市公司財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)估和調(diào)整以及監(jiān)督等程序事項(xiàng)，嚴(yán)控財(cái)政補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模，強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼的透明度，并建立健全公眾的監(jiān)督機(jī)制。

另外，對(duì)于政府違規(guī)補(bǔ)貼和上市公司騙補(bǔ)等行為，要規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任。