孟辰

[摘 要] 隨著社會(huì)大生產(chǎn)的不斷進(jìn)步，勞動(dòng)生產(chǎn)率日漸提高，私人物品日趨豐富對(duì)于公共服務(wù)產(chǎn)生了更大的需求，然而在公共服務(wù)領(lǐng)域卻出現(xiàn)了供不應(yīng)求、結(jié)構(gòu)不均衡等現(xiàn)象。如今，一方面政府加快對(duì)自身職能的轉(zhuǎn)型，大踏步走向“服務(wù)型政府”，一方面市場(chǎng)完善使得非營(yíng)利性民間組織快速發(fā)展。社會(huì)漸漸呈現(xiàn)出“小政府，大社會(huì)”的新格局，這使得公共服務(wù)供給領(lǐng)域中政府與民間組織的互動(dòng)也顯現(xiàn)出一種新的形態(tài)。文章通過(guò)對(duì)公共服務(wù)供給中政府與民間組織的互動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀、存在問(wèn)題與原因等方面進(jìn)行分析，試圖說(shuō)明在當(dāng)今社會(huì)條件下，公共服務(wù)供給領(lǐng)域政府與民間組織互動(dòng)機(jī)制的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] 公共服務(wù)；民間組織；互動(dòng)機(jī)制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016 . 05. 114

[中圖分類(lèi)號(hào)] G818；G641 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）05- 0209- 02

1 緒 論

1.1 公共服務(wù)供給中政府與民間組織互動(dòng)機(jī)制如何定義

公共服務(wù)，是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展科教文衛(wèi)體等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。 “公共服務(wù)的供給是政府治理領(lǐng)域的一項(xiàng)核心內(nèi)容，有效的公共服務(wù)供給往往被視為‘善治的表現(xiàn)。在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)重要性的今天，加強(qiáng)公共服務(wù)的供給也是完善公共服務(wù)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。”

作為公共服務(wù)主要供給方的非營(yíng)利性民間組織是指由公民自愿組成，不以營(yíng)利為目的，主要開(kāi)展公益性活動(dòng)的社會(huì)組織。在公共服務(wù)供給中政府和民間組織的互動(dòng)機(jī)制是指組織上相互獨(dú)立的政府與民間組織在職能上和供給領(lǐng)域中相互補(bǔ)充，相互合作的關(guān)系。這種關(guān)系既體現(xiàn)在政府改革與職能轉(zhuǎn)換同民間組織的興起和發(fā)展互相推進(jìn)與促進(jìn)，也體現(xiàn)為政府對(duì)民間組織的支持與管理同民間組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的廣泛參與互相協(xié)調(diào)與配合。

1.2 公共服務(wù)供給中政府部門(mén)與民間組織角色如何定位

當(dāng)前政府和民間組織還處于政府支配模式，政府對(duì)民間組織的地位和作用仍存在認(rèn)識(shí)偏差，對(duì)民間組織不重視、不信任、不放手；政府仍然插手許多“不該管、管不好、管不了”的事情，使得民間組織在公共事務(wù)中發(fā)揮作用的空間不足。

根據(jù)福利多元主義、合作主義模式和第三方管理理論所闡述的原理，政府提供大部分資金，以購(gòu)買(mǎi)方式向民間組織提出服務(wù)要求。兩者分工合作，以滿足群眾對(duì)公共服務(wù)的需求。政府和民間組織的關(guān)系是合作伙伴非行政關(guān)系，是平等的合作關(guān)系非上下級(jí)隸屬關(guān)系，是協(xié)商關(guān)系非命令關(guān)系。

在公共服務(wù)供給中，政府與民間組織之間相互合作，政府承擔(dān)為民間組織的發(fā)展提供制度保障的角色，而民間組織則協(xié)助政府解決改革領(lǐng)域中所面臨的各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題，完善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，這也是民間組織獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)所在。這恰恰構(gòu)成了民間組織與政府功能互補(bǔ)的基礎(chǔ)。

1.3 公共服務(wù)供給領(lǐng)域中政府與民間組織互動(dòng)機(jī)制意義何在

政府作為公共權(quán)力的重要載體，由于存在“政府失靈”的問(wèn)題，不是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心，而民間組織作為社會(huì)公共管理的重要主體，可以彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，在公共服務(wù)、社會(huì)中介、政策倡導(dǎo)、公民參與方面發(fā)揮重要的作用。民間組織可以利用其接近群眾、成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府的不足，增加公共物品的供應(yīng)總量，提高公共物品的供給效率。

近年來(lái)，民間組織接管了大量政府原來(lái)承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)，促使政府從直接的、微觀的管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的、宏觀的監(jiān)督管理，推動(dòng)了政府職能的現(xiàn)代化。我國(guó)正處于政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)轉(zhuǎn)型以及社會(huì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，這個(gè)時(shí)期政府的社會(huì)職能需要不斷地分離給民間組織來(lái)承擔(dān)，民間組織也要不斷地創(chuàng)新理念，樹(shù)立與政府合作的意識(shí)而不是站在政府的對(duì)立面與政府爭(zhēng)奪權(quán)利，因此在公共服務(wù)供給中，政府與民間組織的互動(dòng)與合作也逐漸成為大趨勢(shì)，建立政府與民間組織的合作機(jī)制，不僅能解決公共服務(wù)的困境，更是對(duì)與我國(guó)政府完善社會(huì)管理與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府具有重大意義。

2 政府與民間組織互動(dòng)機(jī)制存在的問(wèn)題及原因分析

受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治環(huán)境、文化環(huán)境等因素的影響，隨著服務(wù)型政府行政管理體制的逐漸深入，政府與民間組織的互動(dòng)合作成為必然趨勢(shì)。但在實(shí)際的互動(dòng)過(guò)程中，兩者之間的合作并非一帆風(fēng)順。分析政府與民間組織互動(dòng)機(jī)制中存在的問(wèn)題及原因有以下幾個(gè)方面。

2.1 政府與民間組織的關(guān)系定位

當(dāng)前中國(guó)政府與民間組織的關(guān)系還基本屬于政府支配，民間組織等待政策下發(fā)、被動(dòng)參與的模式。絕大多數(shù)社會(huì)服務(wù)仍由政府單方面提供，政府掌管著民間組織的生死大權(quán)，民間組織的發(fā)展離不開(kāi)政府的推動(dòng)和影響。同時(shí)，民間組織的發(fā)展壯大又試圖不斷淡化與政府過(guò)于密切的關(guān)系。

國(guó)家權(quán)力的至高無(wú)上使民間組織處于全面被控制之下，兩者關(guān)系失衡，使其發(fā)展空間受到極度擠壓，失去其本身應(yīng)有的靈活性與創(chuàng)造性。政府作為國(guó)家統(tǒng)籌全局的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，通過(guò)法律法規(guī)等一系列制度用來(lái)規(guī)范民間組織，以保證國(guó)家利益和公民利益不受侵害。民間組織需要政府的約束、監(jiān)督加以規(guī)范，但控制不是最終的價(jià)值目標(biāo)。控制的目的在于通過(guò)政府權(quán)威使社會(huì)更有秩序，在此條件下應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，與民間組織建立平等關(guān)系，使民間組織在一個(gè)有秩序的環(huán)境中實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

2.2 政府與民間組織間缺乏信任

民間組織作為非政府性質(zhì)的社會(huì)組織，本身具有一定的自主性。它與政府在關(guān)系定位上處于被控制的位置，可以接受政府委托，代履行一些社會(huì)服務(wù)職能，但并不表明完全受政府控制而變相成為政府的附屬品。

我國(guó)民間組織的發(fā)育尚不成熟，經(jīng)常呈現(xiàn)出兩種極端生態(tài)。一種是政府“權(quán)力意志”過(guò)盛，對(duì)民間組織干預(yù)過(guò)多，指手劃腳，以包代管，使民間組織成為政府的附庸；一種是民間組織“官念意識(shí)”太強(qiáng)，動(dòng)輒以政府名義組織活動(dòng)，扯虎皮做大旗。前一種的結(jié)果是有些事情政府管不好，又不簡(jiǎn)政放權(quán)放手讓民間組織干，民間組織完全失去自主性；后一種的結(jié)果是民間組織嚴(yán)重“越位”，拿著政府的許可當(dāng)擋箭牌，不做實(shí)事，嚴(yán)重背離了成立初衷，既損害自身形象也損害政府形象。

2.3 政府與民間組織間制度化合作機(jī)制不完善

我國(guó)民間組織發(fā)育較晚，民間組織事業(yè)層次還比較低，缺乏專(zhuān)業(yè)人才，管理欠規(guī)范，活動(dòng)開(kāi)展的分散性和臨時(shí)性特點(diǎn)明顯，民間組織與政府開(kāi)展互動(dòng)合作時(shí)，非正式性、權(quán)宜性的特點(diǎn)明顯，管理的混亂以及監(jiān)督的不力，就有可能出現(xiàn)以公謀私、事權(quán)不明等不良現(xiàn)象，最終導(dǎo)致信任危機(jī)，把雙方置于尷尬的處境，這對(duì)提升民間組織與政府的公信力都是不利的。

3 公共服務(wù)供給中政府與民間組織互動(dòng)機(jī)制的路徑選擇

3.1 轉(zhuǎn)變觀念，改革雙重管理

民間組織作為承擔(dān)一定公共責(zé)任的社會(huì)組織，其成立要受到法律的保護(hù)和規(guī)制，在法律框架內(nèi)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并接受相關(guān)政府部門(mén)的監(jiān)管。雖然雙重管理是民間組織管理體制的主體，但不能擴(kuò)張到民間組織的各個(gè)領(lǐng)域。要努力將民間組織的發(fā)展納入國(guó)家發(fā)展的總體規(guī)劃中，接受?chē)?guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，努力構(gòu)建一種政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、資源激勵(lì)、合作互補(bǔ)的公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制。所謂政府主導(dǎo)，就是由政府依法劃定空間，政府公平選擇對(duì)象，政府主動(dòng)提供資源，政府有效引導(dǎo)方向；所謂社會(huì)參與，就是通過(guò)對(duì)民間組織的引導(dǎo)，將公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的關(guān)注和意愿表達(dá)納入制度化、有序化的公眾參與軌道，使之成為推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的積極力量；所謂資源激勵(lì)，就是通過(guò)資源供給手段，將政府支持誰(shuí)、選擇誰(shuí)、排除誰(shuí)的意向明確體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)資源的提供、激勵(lì)和監(jiān)管達(dá)到有效約束；所謂合作互補(bǔ)，就是政府主動(dòng)確立可以由社會(huì)提供的公共服務(wù)的空間，把民間組織推向前臺(tái)并為他們創(chuàng)造各種合作條件，使民間組織與政府形成有效的功能互補(bǔ)機(jī)制，構(gòu)建新型公共服務(wù)體系。

3.2 適當(dāng)放權(quán)，分類(lèi)監(jiān)管

政府應(yīng)根據(jù)民間組織的功能、活動(dòng)目標(biāo)、涉及群體等方面，將其劃分為不同的類(lèi)型，制定相應(yīng)的框架和給予相應(yīng)的權(quán)限。對(duì)于具有違反法律法規(guī)等反動(dòng)政治傾向的民間組織進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊，對(duì)于進(jìn)行日常公共事務(wù)活動(dòng)的民間組織，比如慈善事業(yè)、信息溝通、社區(qū)服務(wù)、青年和特殊人群的教育、弱勢(shì)群體救助、老年人關(guān)照、文化發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等可經(jīng)過(guò)登記后放松管理，政府通過(guò)向其購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)義務(wù)，促進(jìn)政府職能切實(shí)地從“審批經(jīng)濟(jì)”向“服務(wù)經(jīng)濟(jì)”、從“微觀”向“宏觀”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變。

3.3 完善對(duì)民間組織管理的監(jiān)督機(jī)制

第一，制度監(jiān)督。用制度規(guī)范確立民間組織行為，明確國(guó)家利益，表明政府對(duì)待民間組織的基本方針、政策，同時(shí)對(duì)民間組織的分類(lèi)、登記監(jiān)管、行政指導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督、稅收減免等各個(gè)方面做出原則性的法律規(guī)定，以便指導(dǎo)各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)。對(duì)于民間組織來(lái)說(shuō)，逐步形成以登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位為主、相關(guān)部門(mén)共同配合、社會(huì)參與監(jiān)管的綜合管理制度，對(duì)失信的民間組織進(jìn)行懲罰，與此同時(shí)，也要對(duì)誠(chéng)信的民間組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。第二，社會(huì)監(jiān)督。公眾的社會(huì)監(jiān)督，可以衡量或評(píng)價(jià)公共服務(wù)質(zhì)量和水平，進(jìn)而對(duì)公共服務(wù)供給情況加以反饋使其改進(jìn)。而另一方面，其實(shí)質(zhì)上是要求政府廣泛收集民意，有選擇地加以整合，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行全局性或局部性的公共服務(wù)的供給。

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