劉新芳　馬普軍　蔡文慧　安然　李金波

【摘 要】介紹了農(nóng)村集體土地確權(quán)技術(shù)方案，并以梁山縣農(nóng)村集體土地確權(quán)為實(shí)例，闡述了農(nóng)村集體土地確權(quán)工作從組織宣傳、底圖制作、外業(yè)調(diào)查、數(shù)據(jù)成圖、公示到數(shù)據(jù)庫開發(fā)的具體流程及方法.總結(jié)目前的工作中存在的問題，對(duì)現(xiàn)實(shí)工作有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】3S；農(nóng)村集體土地確權(quán)；地籍測(cè)繪

近幾年，各個(gè)地區(qū)不斷加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市圈不斷擴(kuò)大，大量蠶食農(nóng)村集體土地。政府在征地過程中，由于補(bǔ)償問題，損害一部分農(nóng)民的合法權(quán)益，也使得征地拆遷引發(fā)的矛盾日益突出，影像社會(huì)安定。這些與我國的農(nóng)村土地管理制度有關(guān)。為了保護(hù)農(nóng)民的土地合法權(quán)益，各地區(qū)依據(jù)國家有關(guān)文件精神及省、市相關(guān)部署和規(guī)定，以縣為單位，以現(xiàn)有土地承包合同、權(quán)屬證書為依據(jù)，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記薄，妥善解決承包地面積不準(zhǔn)、空間位置不明、登記不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬、證書落實(shí)到戶，以確權(quán)登記成果為基礎(chǔ)，健全農(nóng)村土地承包管理檔案，建立農(nóng)民土地承包權(quán)屬數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬管理信息。梁山縣積極響應(yīng)國家號(hào)召，開展本地區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)工作。

一、項(xiàng)目概況及技術(shù)路線

梁山縣位于山東省西南部，隸屬濟(jì)寧市，地處北緯35°36′36″-35°58′59″，東經(jīng)115°51′37″-116°21′26″[1]。境域南北長(zhǎng)41千米，東西寬45千米，總面積966平方千米。轄2個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)鄉(xiāng)，包含709個(gè)行政村，總?cè)丝?5萬人。全縣耕地66556公頃，水域11187公頃，林地2427公頃，丘陵510公頃。境內(nèi)有梁山、鳳凰山、龜山、小安山、獨(dú)山、土山6座殘丘，以梁山最高，海拔197.9米。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、任務(wù)繁重、技術(shù)要求高的系統(tǒng)工程項(xiàng)目。主要工作內(nèi)容包括：1）集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、土地利用現(xiàn)狀集體土地經(jīng)營權(quán)邊界1：1000比例尺地形圖測(cè)繪及調(diào)繪；2）開展土地權(quán)屬調(diào)查，依法確定集體土地所有權(quán)及使用權(quán)權(quán)利主體，直接調(diào)查核實(shí)土地權(quán)屬界線；3）辦理土地所有權(quán)登記的基礎(chǔ)程序性工作，形成完整的集體土地所有權(quán)外業(yè)成果。4）建立農(nóng)村集體土地?cái)?shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)路線見圖1所示：

二、工作開展

（一）組織、培訓(xùn)及宣傳

該階段主要工作是：成立由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，在農(nóng)業(yè)局設(shè)置了梁山縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證辦公室（以下簡(jiǎn)稱確權(quán)辦公室），負(fù)責(zé)安培部署登記發(fā)證工作，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)工作組，制定工作機(jī)制與計(jì)劃。對(duì)相關(guān)的技術(shù)及負(fù)責(zé)人員進(jìn)行技術(shù)及政策培訓(xùn)，使得技術(shù)工作人員深入了解相關(guān)的國家關(guān)于土地確權(quán)的相關(guān)政策，使得領(lǐng)導(dǎo)及負(fù)責(zé)人了解土地確權(quán)相關(guān)的一些技術(shù)環(huán)節(jié)。

在具體開展工作之前，確權(quán)辦公室進(jìn)行了大量的輿論宣傳，使得農(nóng)民了解土地確權(quán)相關(guān)的政策方針及需要配合的技術(shù)問題。

（二）資料收集與技術(shù)準(zhǔn)備

收集工作區(qū)域的高分遙感影像數(shù)據(jù)、國土二調(diào)相關(guān)資料、行政區(qū)域界線資料、測(cè)區(qū)一直控制點(diǎn)、農(nóng)村土地承包信息的原始資料，農(nóng)戶信息收集及耕地初步摸底。對(duì)收集來的農(nóng)戶信息等資料進(jìn)行數(shù)字化錄入、表格化、規(guī)范化。組織人員力量進(jìn)行農(nóng)村土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證軟件開發(fā)，最終開發(fā)出簡(jiǎn)單實(shí)用的農(nóng)村土地確權(quán)處理軟件（簡(jiǎn)稱：TDQQ），該軟件具有自動(dòng)信息匹配，錯(cuò)誤檢查，圖表輸出等功能，對(duì)提高工作效率有巨大的幫助。

（三）制作工作底圖

1.影像獲取

由于集體土地確權(quán)外業(yè)工作任務(wù)重，作業(yè)面積大，界址線情況復(fù)雜，制作一幅信息豐富、清晰可讀、現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、的外業(yè)調(diào)繪工作底圖工作就頗為重要。由于測(cè)區(qū)面積較大，所以在航攝中應(yīng)用定位姿態(tài)系統(tǒng)，定位姿態(tài)系統(tǒng)是IMU/DGPS組合的高精度位置與姿態(tài)測(cè)量系統(tǒng)（positionand orientation，POS），利用裝在飛機(jī)上的GPS接收機(jī)和設(shè)在地面上的一個(gè)或多個(gè)基站上的GPS接收機(jī)同步而連續(xù)地觀測(cè)GPS衛(wèi)星信號(hào)，精密定位主要采用差分GPS定位（DGPS）技術(shù)，而姿態(tài)測(cè)量主要是利用慣性測(cè)量裝置（IMU）來感測(cè)飛機(jī)或其他載體的加速度，經(jīng)過積分等運(yùn)算，獲取載體的速度和姿態(tài)等信息[2]。利用POS系統(tǒng)能夠迅速采集大范圍內(nèi)的影像，并且省去了控制點(diǎn)的采集，提高了工作效率。

2.以村為單位制作工作地圖（以張家村為例）

1）在Arcgis中加載張家村村界，點(diǎn)擊地理處理菜單，點(diǎn)擊緩沖區(qū)工具，將村界設(shè)為輸入要素，設(shè)置輸出要素和緩沖距離（一般為10米或者20米），確定輸出。

2）文件夾連接到總影像存放目錄，并將影像拖入圖層。

3）利用Arctoolbox下的數(shù)據(jù)管理工具——柵格——柵格處理——裁剪，輸入柵格選擇tif影像，輸出范圍選“張家村”村界緩沖框，輸出柵格數(shù)據(jù)集中設(shè)置輸出路徑，文件名后加“.tif”，將其強(qiáng)制轉(zhuǎn)換為tif格式。

（四）外業(yè)調(diào)查

外業(yè)調(diào)查包括了權(quán)屬調(diào)查和界址調(diào)查兩個(gè)部分，界址調(diào)查確定宗地的空間地理位置，而權(quán)屬調(diào)查，確定宗地的歸屬及屬性。

1.界址調(diào)查

在實(shí)際工作中采取以航測(cè)影像為主，外業(yè)實(shí)測(cè)為輔的方法，對(duì)于視野開闊，影像清晰的地區(qū)可以直接判定土地的界址線位置，如果是村中地塊或者影像無法清晰反映的地塊需要用儀器進(jìn)行實(shí)測(cè)。實(shí)測(cè)用SDCORS系統(tǒng)進(jìn)行測(cè)量。相對(duì)于傳統(tǒng)的GPS-RTK精度有了很大的提升。由于傳統(tǒng)的GPS-RTK的定位精度和可靠性會(huì)隨著流動(dòng)站與基站之間的距離增加而降低，并且實(shí)際的有效作業(yè)半徑<5km；CORS系統(tǒng)參考站之間的距離達(dá)到70km以上，并且在系統(tǒng)所能覆蓋的范圍內(nèi)的定位精度和傳統(tǒng)GPS-RTK2km之內(nèi)的精度想媲美。利用CORS技術(shù)的優(yōu)勢(shì)：

1）傳統(tǒng)GPS—RTK測(cè)量時(shí)測(cè)區(qū)控制點(diǎn)的收集工作量大，CORS網(wǎng)的建立只需要申請(qǐng)相關(guān)時(shí)段的CORS數(shù)據(jù)，不需要再聯(lián)測(cè)一直控制點(diǎn)，用戶只需要用一臺(tái)GNSS接收機(jī)就可以進(jìn)行毫米級(jí)、厘米級(jí)等級(jí)別的實(shí)時(shí)、準(zhǔn)實(shí)時(shí)的快速定位，真正實(shí)現(xiàn)了單人作業(yè)，不需要像傳統(tǒng)GPS-RTK測(cè)量那樣布設(shè)控制網(wǎng)點(diǎn)、另架基站，大大降低了人力、物力、財(cái)力。[3]

2）CORS系統(tǒng)能夠全年365天24小時(shí)不間斷地運(yùn)行，用戶可依隨時(shí)隨地的進(jìn)行測(cè)量，位工作提供極大的靈活性，也提高工作效率。

3）測(cè)量數(shù)據(jù)為CGCS2000坐標(biāo)，本項(xiàng)目要求的坐標(biāo)系統(tǒng)也是CGCS2000，因此測(cè)量數(shù)據(jù)無需轉(zhuǎn)換，可直接利用，不僅方便而且節(jié)約時(shí)間提高效率。

2.權(quán)屬調(diào)查

權(quán)屬調(diào)查土地權(quán)屬單位或法人的土地權(quán)屬來源、權(quán)屬性質(zhì)及權(quán)利所及的界線、位置、數(shù)量和用途等基本情況的實(shí)地調(diào)查與核實(shí)。權(quán)屬調(diào)查時(shí)遵守以下原則：

1）尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)。對(duì)復(fù)雜的歷史遺留問題和重大的權(quán)屬糾紛，應(yīng)在依法依據(jù)確權(quán)后，在進(jìn)行登記發(fā)證。

2）有利于社會(huì)生活穩(wěn)定。堅(jiān)持有利于生產(chǎn)和群眾生活，有利于保護(hù)耕地，有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要。

3）依法推進(jìn)集體土地所有權(quán)確權(quán)登記。

（五）成果成圖及公示

1.制作公示圖

利用外業(yè)調(diào)繪的數(shù)據(jù)成果在ArcGIS中成圖，在此過程中應(yīng)仔細(xì)核對(duì)每一條界址線與實(shí)地的對(duì)應(yīng)情況和每一塊地塊的權(quán)屬，嚴(yán)格檢查拓?fù)潢P(guān)系，做到無重疊也無空隙，然后輸出成圖并標(biāo)注權(quán)屬及面積信息，最后進(jìn)行公示。公示圖效果如圖2所示：

2.制作公示表

將ArcGIS制作的MDB數(shù)據(jù)導(dǎo)入到開發(fā)的TDQQ軟件中，再將數(shù)字化的農(nóng)戶信息導(dǎo)入，軟件可進(jìn)行自動(dòng)進(jìn)行信息匹配，并且檢查信息匹配程度，標(biāo)注不匹配信息，然后導(dǎo)出公示表。

3.公示及合同打印簽字

公示工作需要公示公示圖和公示表，制作的公示圖和公示表是相對(duì)應(yīng)的，有錯(cuò)誤信息可以在公示圖上修改，也可以在公示表上修改；公示完成以后在ArcGIS中進(jìn)行修改。再進(jìn)行第二輪你公示。信息公示無異議的，讓村民在簽字表及公示無異議聲明書中簽字確認(rèn)。并且在土地承包合同中簽字確認(rèn)。

（六）頒發(fā)證書

公示無異議且簽字完成以后，就可以打印并且頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。

（七）數(shù)據(jù)庫建設(shè)

根據(jù)確權(quán)辦公室農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作要求，需要開發(fā)以GIS平臺(tái)為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理數(shù)據(jù)庫，將所有的信息納入到數(shù)據(jù)庫中管理，包括：基礎(chǔ)地理信息、空間地理信息、土地所有權(quán)信息、影像數(shù)據(jù)、圖表及文字信息數(shù)據(jù)等。最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)輸入、編輯處理、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)更新、統(tǒng)計(jì)分析及成果輸出等功能。

（八）成果匯交及資料整理歸檔

項(xiàng)目完成以后進(jìn)行資料成果匯交，并且培訓(xùn)相關(guān)數(shù)據(jù)庫的使用人員。

最終形成的紙質(zhì)文件資料，需要按單戶裝訂成冊(cè)將裝訂好的成果資料歸檔至梁山縣檔案館進(jìn)行永久保存。

三、存在的問題

（一）認(rèn)識(shí)不到位

由于認(rèn)識(shí)不到位的問題，使得部分村干部及群眾沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作的重要性，對(duì)工作的支持力度不夠或不配合的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成了工作開展的困難。具體表現(xiàn)為：1）沒有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到指定轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行指界；2）時(shí)間觀念不強(qiáng)，部分指界人沒有按時(shí)到達(dá)指界地點(diǎn)，造成時(shí)間浪費(fèi)，影響工作效率；3）由于農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作程序繁復(fù)，部分指界人有怨言，對(duì)后期工作不配合。[4] 4）前期公示不重視，有問題的沒有指出，但是簽字確認(rèn)的時(shí)候指出問題，造成工作反復(fù)，嚴(yán)重影響工作效率。

（二）歷史遺留問題

歷史遺留的界限不清，權(quán)屬不明，權(quán)屬糾紛等問題，缺乏可用的證明材料，這些矛盾產(chǎn)生于各組、村、鄉(xiāng)之間，超出了作業(yè)單位的能力而無法解決，工作開展困難重重。

四、總結(jié)

集體土地確權(quán)是一個(gè)十分龐大且復(fù)雜系統(tǒng)的工程，信息量大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，難度高，牽扯面廣。對(duì)工作細(xì)致程度，內(nèi)心程度，技術(shù)水平都有較高的要求。利用遙感攝影（RS）技術(shù)進(jìn)行影像獲取，GPS進(jìn)行部分界址線數(shù)據(jù)獲取，GIS進(jìn)行數(shù)據(jù)影像和數(shù)據(jù)處理，3S技術(shù)的有效利用可以提高工作效率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。本文系統(tǒng)介紹了農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作的一體化解決方案，對(duì)后期工作具有指導(dǎo)意義。

【參考文獻(xiàn)】

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