城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是一個系統(tǒng)工程，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，基層該具體怎么做？抓手和載體是什么？我們前些年提倡新農(nóng)村建設，后來又提倡統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，有的地方提出要建設新型農(nóng)村社區(qū)，有的地方大規(guī)模舊城改造，這幾年又提出美麗鄉(xiāng)村建設。有的部委提出大力推進農(nóng)民工進城，今年年初又提出鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，究竟怎么推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化？我認為“三個一億人”是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基本路徑。

“三個一億人”是李克強總理2014年在政府工作報告中第一次提出來的，就是促進一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)；改造約一億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村；引導約一億人在中西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化。因為30年的改革開放，中國的社會結(jié)構發(fā)生了重大的變化，產(chǎn)生了2.9億多的農(nóng)民工，出現(xiàn)了所謂的農(nóng)民工問題。社會結(jié)構從“二元結(jié)構”轉(zhuǎn)向“三元結(jié)構”，就是農(nóng)民、農(nóng)民工和城市居民。我們的政策就是要適應從“二元結(jié)構”轉(zhuǎn)向“三元結(jié)構”的現(xiàn)實。所以要推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，首先要解決“三元體制”的問題，其次改革“二元體制”，然后逐步推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

下面，我想結(jié)合陜西省咸陽市在推進“三個一億人”新型城鎮(zhèn)化方面的經(jīng)驗和做法談一些認識和觀點。咸陽也和全國一樣在這三個方面存在問題，一個問題就是農(nóng)民工的問題。咸陽市戶籍人口533萬，常住人口是490萬，是一個輸出型的城市，有43萬人常年在外打工。2013年，全市城鎮(zhèn)常住人口 230.06萬人，非農(nóng)業(yè)人口184.27萬人，相差45.79萬人，這是全市在城鎮(zhèn)居住并有條件落戶的人口數(shù)。這些人普遍存在著“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村，收入在城市、積累在農(nóng)村，生活在城市、根基在農(nóng)村”的現(xiàn)象。第二個問題就是城中村和棚戶區(qū)。多年來，我們城市發(fā)展只注重攤大餅，城市內(nèi)涵和品質(zhì)有所忽視，帶來了普遍的城中村和棚戶區(qū)問題。咸陽市隨著城市化步伐的不斷加快，特別是西咸新區(qū)上升為國家戰(zhàn)略后，城市規(guī)劃區(qū)面積不斷增加。全市13個縣市區(qū)納入城市建設的區(qū)域中，共有城中村263個，涉及人口47.8萬人， 加之原國有企業(yè)的棚戶區(qū)改造涉及近5萬人，城中村和棚戶區(qū)改造涉及人數(shù)超過50萬人。第三個問題就是咸陽等中西部地區(qū)農(nóng)村人如何就地城鎮(zhèn)化的問題。這幾個問題不解決，就會出現(xiàn)每年春節(jié)的時候，幾億農(nóng)民工回家去了，北京、上海都變成了空城，這個現(xiàn)象不是一個好現(xiàn)象，要改變。另外一個，去年我國農(nóng)民工是 2.95億，比前年少了300萬，有人認為農(nóng)村大有希望，農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)了，據(jù)我們的對基層群眾的調(diào)研反映，去年農(nóng)民工的減少是經(jīng)濟下滑、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的問題，如果我們把幾億農(nóng)民的吃飯問題、收入問題讓城市產(chǎn)業(yè)左右，將來才是要出很大問題的。

一、咸陽市的主要做法和成效

近年來，咸陽市立足市情實際，編制完成了《咸陽市新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃（2014—2020）》、《咸陽市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014— 2030）》，挑明叫響提出把推進“三個1億人”作為推進新型城鎮(zhèn)化的抓手，結(jié)合咸陽實際，提出了“3個50萬人”的新型城鎮(zhèn)化目標，即到2020年，實現(xiàn)50萬進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，實施涉及50萬人的城中村和棚戶區(qū)改造，完成涉及50萬農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社區(qū)建設，使新型城鎮(zhèn)化的抓手更具體、目標更明確。

一是落實“一取消三保留五對接”，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)?！耙蝗∠奔慈∠青l(xiāng)分割的戶籍登記制度。2008年8月，咸陽市率先在全省推行城鄉(xiāng)戶籍“一元化”管理制度，取消城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)類別，打破城鄉(xiāng)二元戶籍管理結(jié)構?！叭Ａ簟奔幢Ａ暨M城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體收益分配權，讓農(nóng)民帶著“財產(chǎn)”，不讓“光著身子”進城，使進城農(nóng)民既逐步享受城市的公共服務體系，又保障了自身的合法權益?！拔鍖印奔窗凑铡爸贫葮嫾艹青l(xiāng)統(tǒng)籌，待遇標準城鄉(xiāng)銜接，機構設置城鄉(xiāng)統(tǒng)一，經(jīng)辦操作城鄉(xiāng)一致”的原則，加快城鄉(xiāng)社保、就業(yè)、醫(yī)療、教育和住房等五個方面的對接力度。截止2015年底，全市累計推進農(nóng)村居民進城鎮(zhèn)落戶居住93.59萬人，其中，進主城區(qū)進城居住落戶10.6萬人，占進城落戶總?cè)藬?shù)的11.33%；縣城 39.3萬人，占42%；中心鎮(zhèn)43.69萬人，占46.67%。

二是實施“一規(guī)劃三結(jié)合五保障”，加快城中村和棚戶區(qū)改造步伐。“一規(guī)劃”即強化頂層設計，科學規(guī)劃。編制完成了《咸陽市中心城區(qū)舊城改造規(guī)劃》，從制度設計、社會管理、經(jīng)濟發(fā)展、空間形態(tài)等方面對城中村改造進行了高標準、規(guī)范化的設計，為分期、分類、分期推進城中村改造奠定了良好基礎。“三結(jié)合”即充分尊重客觀規(guī)律和群眾意愿，采取有形改造與無形改造相結(jié)合、政府主導與市場運作相結(jié)合、整體推進與分類實施相結(jié)合的方法，使城中村改造既科學規(guī)范又穩(wěn)步推進?！拔灞Ｕ稀奔礊橛行蛲七M城中村和棚戶區(qū)改造工作，咸陽市以落實組織保障、政策保障、社會保障、服務保障、監(jiān)督保障“五大機制保障”為抓手， 夯實城中村改造的政策基礎。從2008年開始，咸陽市大力實施城中村和棚戶區(qū)改造工程，主城區(qū)共實施城中村改造項目上77個，征遷安置群眾近30萬人，棚戶區(qū)改造11933戶、115.25萬平方米。

三是突出“一強三園五美”，加快推進新型農(nóng)村社區(qū)建設?！耙粡姟奔醋鰪姼幻癞a(chǎn)業(yè)?！叭龍@”即體現(xiàn)田園特色。建設新型農(nóng)村社區(qū)過程中，咸陽市在保留農(nóng)村田園風的同時，將城市化、工業(yè)化、信息化的理念融入到新型社區(qū)建設之中，努力打造和諧宜居的幸福家園、致富增收的就業(yè)田園、市民向往的休閑樂園。 “五美”即建設最美鄉(xiāng)村。在推進新型農(nóng)村社區(qū)建設過程中，咸陽市將物質(zhì)文明、生態(tài)文明、精神文明、鄉(xiāng)風文明融入其中，打造“生產(chǎn)美、環(huán)境美、生態(tài)美、設施美、人文美”的幸福家園。為此，咸陽市按照地域相近、便于服務的原則，以覆蓋方圓5公里或人口規(guī)模不低于2000人為標準，將全市2759個行政村除保留 186個傳統(tǒng)民俗文化村落外，規(guī)劃建設為563個新型農(nóng)村社區(qū)，一次規(guī)劃，分步實施，計劃到2020年，建成200個左右標準化新型農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化50萬人。我們就是的新型農(nóng)村社區(qū)，不是讓農(nóng)民上樓或進城，而是具有關中民居特色的農(nóng)村社區(qū)，是產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村社區(qū)“兩區(qū)同建”，是農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式同步轉(zhuǎn)變的新型農(nóng)村社區(qū)。

主要成效：一是加速了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；二是推進了土地的集約利用；三是改善了農(nóng)村的人居環(huán)境；四是提升了均等化服務水平；五是擴大了城鄉(xiāng)的消費規(guī)模；六是創(chuàng)新了社會的管理方式。

二、推進“三個1億人” 新型城鎮(zhèn)化的重大意義

一是推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化，充分體現(xiàn)了“五大發(fā)展理念”、“四個全面”戰(zhàn)略布局的根本要求。“五大發(fā)展理念”、“四個全面”戰(zhàn)略布局是以習近平同志為總書記的黨中央治國理政戰(zhàn)略思想的重要內(nèi)容，是對我們黨治國理政實踐經(jīng)驗的科學總結(jié)和豐富發(fā)展，確立了續(xù)寫中國特色社會主義新篇章的行動綱領。推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化，既涉及農(nóng)村，也關乎城市；既是發(fā)展問題，更是改革問題；既要發(fā)展經(jīng)濟，更要改善民生，從制度建設、價值取向、宏觀布局等層面，描繪出了指引中國新型城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的“三維坐標”。

二是推進“三個1億人” 新型城鎮(zhèn)化，更加突出了新常態(tài)下轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力支撐?！皽p速提質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構、創(chuàng)新驅(qū)動”既是新常態(tài)下我國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本要求，也是實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本遵循。從咸陽的探索實踐看，推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化，使各類優(yōu)質(zhì)資源和關鍵要素在三產(chǎn)之間整合疊加，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，加快構建優(yōu)質(zhì)化、多元化、集群化、創(chuàng)新型的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)造了良好條件。同時，讓農(nóng)民加快融入城市生活，享受現(xiàn)代文明，也加速了城鄉(xiāng)居民由傳統(tǒng)向現(xiàn)代生產(chǎn)方式、生活方式、管理方式的轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了強大動力。

三是推進“三個1億人” 新型城鎮(zhèn)化，有效搭建了城鄉(xiāng)加速融合發(fā)展的重要平臺。加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的根本途徑。由于制度、政策的“三元化”，長期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展不僅存在結(jié)構“三元化”，發(fā)展的時空狀態(tài)也呈“三元化”。通過推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化，使城鄉(xiāng)之間的空間距離逐步縮短，人員、信息、文化等社會交流不斷增多，進一步促進了城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，這不僅是對新型城鎮(zhèn)化形式上的深化，更是實質(zhì)內(nèi)容的深化；不僅是城鎮(zhèn)化在歷史時間上的深化，更是在空間布局上的深化；不僅是新型鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化思維方式的深化，更是指導思想和理論的深化，為加快構建新型城鄉(xiāng)關系，加速城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展搭建了良好平臺。

四是推進“三個1億人” 新型城鎮(zhèn)化，緊緊抓住了加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵環(huán)節(jié)。推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化，既是加快新型城鎮(zhèn)化的目標，也是載體，更是具體措施。促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)就是要拆除隱形“籬笆墻”，落實以人為本；改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，就是要降低圓夢“高門檻”，實現(xiàn)共享文明；引導約1 億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化就是要抹平東西部經(jīng)濟鴻溝，力求區(qū)域發(fā)展均衡。前兩個1億人著重解決的是存量問題，也就是這“兩個1億人”已經(jīng)在城鎮(zhèn)居住生活，已經(jīng)融入到了城市，但還沒有享受和城市居民一樣的福利待遇，這是新型城鎮(zhèn)化躲不掉、繞不過的坎，必須加快消化解決。第三個1億人著重解決的是增量問題，這也是推進新型城鎮(zhèn)化的重要潛力所在。

三、推進“三個1億人” 新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

一是戶籍遷移面臨區(qū)域障礙。新型城鎮(zhèn)化的重點是人口城鎮(zhèn)化，即農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)（社區(qū)）和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。而保障人口城鎮(zhèn)化的關鍵，就是改革戶籍制度，實行自由遷徙。對中西部農(nóng)民而言，由于本地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化滯后，人口吸納能力有限，最想去的地方還是東南沿海或者大中城市。然而，當前戶籍改革各自推行，并不同步，戶籍遷移上仍然門檻重重，其中東南沿海和大中城市的門檻最高，從而形成了一個尷尬困局：農(nóng)民工最理想的遷入地是大中城市，但真正鼓勵農(nóng)民工進入的卻是中小城鎮(zhèn)。另外，在包括咸陽在內(nèi)的大部分地區(qū)，城鎮(zhèn)居民想往鄉(xiāng)村地區(qū)遷移，也同樣不允許。

二是產(chǎn)權流轉(zhuǎn)面臨法律瓶頸?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農(nóng)民承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”。中央一號文件提出“允許承包地經(jīng)營權向金融機構抵押融資”。但根據(jù)我國《物權法》、《擔保法》、《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款是“違法的”，因而是“無效的”。

三是農(nóng)村資產(chǎn)難以轉(zhuǎn)化為資本。戶籍和產(chǎn)權改革滯后，一方面讓進城農(nóng)民工很難真正融入城市，如候鳥般在城鄉(xiāng)流動，另一方面也讓已定居城市的農(nóng)民不愿意放棄宅基地，形成了許多空莊院。由于宅基地的所有權歸村集體，按《土地法》、《土地承包法》、《村民委員會組織法》等法律規(guī)定，只能在集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，導致完全歸農(nóng)戶所有的農(nóng)民住房，也不能自由轉(zhuǎn)讓、抵押、變現(xiàn)，轉(zhuǎn)化為資本，從而大大降低了農(nóng)民住房宅基地的交易價格，削弱了農(nóng)民自我發(fā)展能力。

四是服務均等面臨財力不足。由于歷史欠賬和條件差距，農(nóng)村基礎設施和民生保障水準明顯落后于城市，中西部工業(yè)化、城鎮(zhèn)化明顯落后于東部。以咸陽為例，目前全市城鄉(xiāng)居民享受的福利政策有37項，其中已并軌的有20項，未并軌的有17項，除1項涉及計劃生育政策法規(guī)修法外，其余16項并軌都汲及資金問題，按現(xiàn)行標準，實現(xiàn)并軌后市縣兩級按事權分擔每年將新增支出16.4億元，其中中省市縣全部門配套達26.4億元，財政難以負擔。

五是“增減掛鉤”面臨范圍限制。當前，對于包括咸陽在內(nèi)的中西部而言，最缺地的主要是大中城市和縣城，大中城市也最能掏得起“地價”，但由于政策制度設計的緣故，目前各地已批準的“增減掛鉤”試點項目區(qū)大多限定在本縣甚至本鎮(zhèn)范圍內(nèi)，從而大大縮小了土地綜合整治后節(jié)余建設用地指標的升值空間，既難以緩解大中城市用地難題，也難以為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設籌措充裕資金，農(nóng)村空宅基、空殼村、空心戶問題也難以治理。

四、幾點建議

一是盡快從全國層面搞好新型城鎮(zhèn)化的頂層設計，加強新型城鎮(zhèn)化的政策指導。要以十八大和十八屆三中全會精神為指導，進一步細化《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，明確思路原則，提出目標重點，加強政策配套，夯實責任主體，加大檢查考核，使其真正成為推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的綱領性指南。健全班子機制，指導督促省市縣按照“全域”理念和“三個集中”要求，加緊編制區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化尤其是新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃方案，確保規(guī)劃銜接，嚴格規(guī)劃管理， 避免“拆了建、建了拆”的無序與浪費。

二是加快決策、立法銜接，努力擴展推進新型城鎮(zhèn)化的法律空間。隨著依法治國進程推進，“法無規(guī)定可闖、法有規(guī)定不碰”的理念已深入人心，很少有人敢愿冒著違法危險進行政策體制創(chuàng)新和具體行政作為。因此，全國黨代會以及黨中央全會一旦形成需要全國推行的政策決議，且政策決議與現(xiàn)行法律法規(guī)有沖突， 國務院及相關部委就應迅速起草并向全國人大及常委會提交議案，對相關法律進行修訂。要盡快以十八大和十八屆三中全會精神為指導，適應城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)要素流動與資源配置的現(xiàn)實需要，加緊修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村委會組織法》、《土地法》、《物權法》、《土地承包法》、《擔保法》等相關法律，使之與黨中央、國務院相關重大決定、決議的基本精神相符合，為地方政策體制創(chuàng)新提供寬松的法律空間。

三是進一步加大對中西部地區(qū)的政策支持，加快中西部新型城鎮(zhèn)化進程。加快新型城鎮(zhèn)化化步伐，引擎在東部，但潛力在西部，特別是“三個1億人”目標中，其中1億人就是要實現(xiàn)西部地區(qū)1億人的就地城鎮(zhèn)化，由于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，建議進一步加大對中西部地區(qū)的財政支持。重點支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎設施。

四是循序漸進放開大中城市戶籍，積極穩(wěn)妥推進全國范圍內(nèi)的自由遷徙。自由遷徙是戶籍制度改革的最終目標，也是現(xiàn)代民主社會公民的法定權利。近期，加大推進有條件農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口在城市落戶定居。中期，要積極總結(jié)推廣深圳、北京等大都市實行的積分入戶和居住證制度。遠期，人口基本實現(xiàn)了東西之間、城鄉(xiāng)之間的雙向自然流動，再逐步將居住證與居民身份證合二為一，把福利待遇從戶籍上完全剝離，真正建立起全國統(tǒng)一、自由遷徙的城鄉(xiāng)戶籍制度。

五是將咸陽市列為全國推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化試點。一是咸陽具有試點的良好基礎條件。咸陽市委書記岳亮提出將新型城鎮(zhèn)化與實施創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域發(fā)展作為全市發(fā)展“三大戰(zhàn)略”，扎實推進。按照“全域咸陽”的理念，市縣兩級城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略規(guī)劃全面完成。政策體系健全，先后出臺政策文件24 個，形成了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化政策體系。二是把咸陽確定為全國推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化試點市具有引領作用、借鑒意義和典型的可復制、可推廣性。和全國其它地級市一樣，農(nóng)民工問題，城中村、棚戶區(qū)問題，農(nóng)村存在的空心村、老齡化等問題，咸陽都有典型性。如果咸陽能夠趟出一條好路子，將對西部乃至全國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化帶來更多的啟示和借鑒。建議將咸陽市列為全國推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化試點，國家發(fā)改委、住建部、農(nóng)業(yè)部等部門能夠在配套政策上給予支持，在項目建設上給予傾斜，在資金投入上給予扶持。

總之，解決好現(xiàn)有“三個一億人”的問題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會保障和社會管理、城鎮(zhèn)建設政策性融資等方面，加快制度創(chuàng)新，這樣才能讓推進“三個1億人”新型城鎮(zhèn)化決策在全國落地生根。

（作者：咸陽市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化辦公室主任 趙強社）