趙宇新

與PPP模式不同，“第三方”治污模式是指排污企業(yè)通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的模式。

2015年1月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境第三方治理的意見(jiàn)》，部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，健全第三方治理市場(chǎng)。文件的出臺(tái)，為環(huán)境污染治理指明了方向。

2016年3月，以區(qū)政府投入1700萬(wàn)購(gòu)買治理服務(wù)為標(biāo)志，廣東佛山南海區(qū)“第三方”治污模式正式形成。政府將通過(guò)購(gòu)買社會(huì)團(tuán)體服務(wù)的方式，讓污水廢氣處理、固廢處理、環(huán)境工程等專業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)隊(duì)成員進(jìn)入村級(jí)工業(yè)園進(jìn)行摸底調(diào)研，提出量體裁衣的治理解決方案，幫助企業(yè)整治提升。

“第三方”治污的緣起

2015年2月，南海區(qū)委十二屆六次會(huì)議提出了“努力打造品質(zhì)南海，全面提升南海長(zhǎng)遠(yuǎn)競(jìng)爭(zhēng)力和市民幸福感”的任務(wù)目標(biāo)。“品質(zhì)南?！庇山?jīng)濟(jì)高質(zhì)、城市高品、服務(wù)高效、社會(huì)優(yōu)治、環(huán)境優(yōu)美、民生優(yōu)享“六位一體”的任務(wù)目標(biāo)構(gòu)成。然而，南海以制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)具有高污染的特點(diǎn)，污染物排放的70%源于制造業(yè)。南海需要加大環(huán)境污染整治力度。但是，人少點(diǎn)多一直是基層環(huán)保監(jiān)督管理員面臨的普遍難題。以桂城街道為例，約有3100家企業(yè)，卻僅有20多名環(huán)保監(jiān)督員；夏冬社區(qū)有兩三百家污染企業(yè)，只有5名監(jiān)督員，兩人一組也要三、四個(gè)月才能巡完一圈。

巡檢中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)污染治理不專業(yè)、治理設(shè)施運(yùn)行成本高，大量企業(yè)沒(méi)有治污能力。被抓現(xiàn)行的企業(yè)多由于排污量超過(guò)治污設(shè)施承載力，導(dǎo)致廢水溢漏，污染河涌。企業(yè)也有環(huán)保意識(shí)，但存在排污技術(shù)不過(guò)關(guān)的問(wèn)題，造成非主觀的排污行為。政府治污陷入反復(fù)、頻繁執(zhí)法、強(qiáng)勢(shì)打擊的惡性循環(huán)中。隨著企業(yè)主環(huán)保意識(shí)的提升，是否應(yīng)該加快引入“第三方”對(duì)環(huán)境污染開(kāi)展專業(yè)治理？全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)會(huì)長(zhǎng)文一波說(shuō)：“第三方治理是將專業(yè)化環(huán)境治理企業(yè)以市場(chǎng)化方式引入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，可以使污染治理相對(duì)集中、減少環(huán)境治理設(shè)施的重復(fù)投資、降低治理成本、提升治理水平?！贝撕螅虾Ｓ昧艘荒甓嗟臅r(shí)間探索并形成了“第三方”治污的南海模式。

在系統(tǒng)工程中推進(jìn)

南海將環(huán)境治理和改善生態(tài)環(huán)境納入2016年十大民生實(shí)事之一，區(qū)委書(shū)記梁維東親自帶隊(duì)調(diào)研南海的環(huán)境治理工作?！暗谌健敝挝鄄粌H作為一種實(shí)踐，更作為一種理念，被全面嵌套在南海環(huán)境治理的系統(tǒng)工程之中。

部門聯(lián)動(dòng)保障政策落實(shí)。2016年1月，環(huán)保和公安兩部門在區(qū)環(huán)保局設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法辦公室，通過(guò)建立信息共享、案件調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法、共同培訓(xùn)等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和日常信息互通，以更好地打擊污染犯罪行為。將公安的強(qiáng)制力職權(quán)納入到環(huán)保執(zhí)法體系中，執(zhí)法阻力減少了，一旦遇到污染企業(yè)及企業(yè)主涉刑事違法時(shí)，聯(lián)合執(zhí)法可以及時(shí)控制嫌疑人，確保環(huán)保涉刑案件有效跟進(jìn)，甚至可以提前介入環(huán)境涉刑案，直接立案?jìng)刹?，開(kāi)辟了環(huán)保執(zhí)法新局面。區(qū)環(huán)保局法制科副科長(zhǎng)王東海分析說(shuō)：“在打擊環(huán)境污染聯(lián)合執(zhí)法辦公室成立后，建立了環(huán)保涉刑案件移送機(jī)制，移送標(biāo)準(zhǔn)及證據(jù)要求都規(guī)范了，環(huán)保執(zhí)法效率明顯提高?！薄碍h(huán)保警察”成立一年來(lái)，辦理的環(huán)境污染涉刑案、刑拘的環(huán)境污染犯罪嫌疑人快趕上過(guò)去十年的總和。

“五大體系”打開(kāi)環(huán)保局面。為了打造“品質(zhì)南?！?，區(qū)環(huán)保局探索出“五大體系”，破解環(huán)境治理難題。這五個(gè)體系分別為盡職盡責(zé)的環(huán)保隊(duì)伍保障體系、網(wǎng)格完善的基層環(huán)境管理體系、齊抓共管的環(huán)保監(jiān)督管理體系、超市模式的環(huán)境治理服務(wù)體系和智慧環(huán)保的污染源陽(yáng)光體系。與“五大體系”直接相關(guān)的環(huán)保隊(duì)伍、環(huán)境服務(wù)超市的線下服務(wù)隊(duì)、污染源巡查員等在很大程度上都是通過(guò)合同購(gòu)買“第三方”服務(wù)的方式得以實(shí)現(xiàn)，大大提高了基層治污的積極性和成效。區(qū)環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察分局副局長(zhǎng)鄧浩對(duì)此深有感觸，“以前是劃定一塊區(qū)域，設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，一群人共同監(jiān)管巡查。如今建立了網(wǎng)格完善的基層環(huán)境管理體系后，專人專責(zé)點(diǎn)到點(diǎn)地監(jiān)管，工作與績(jī)效掛鉤，工作人員的監(jiān)管積極性和成效都明顯提升了。”

環(huán)保服務(wù)超市搭建對(duì)接平臺(tái)?！叭珖?guó)共有9個(gè)環(huán)境集聚區(qū)，而落戶南海的集聚區(qū)是唯一被命名為‘環(huán)境服務(wù)的一個(gè)，其原因之一正是南海的環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)需求大?！睂?duì)于供需兩旺的環(huán)境服務(wù)業(yè)，受限于信息不對(duì)稱帶來(lái)的對(duì)接問(wèn)題，雙方都是干著急。為了避免政府主導(dǎo)對(duì)接行為中容易產(chǎn)生的腐敗行為，2014年，南海環(huán)保局在全國(guó)首創(chuàng)環(huán)境污染綜合治理服務(wù)平臺(tái)——環(huán)境服務(wù)超市，解決環(huán)境服務(wù)“去哪找”和“哪個(gè)好”兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。環(huán)境服務(wù)超市通過(guò)整合集聚區(qū)現(xiàn)有服務(wù)企業(yè)、服務(wù)技術(shù)、服務(wù)要素，實(shí)現(xiàn)線上網(wǎng)站展示交流、線下服務(wù)隊(duì)洽談交易相結(jié)合，為排污企業(yè)和治污企業(yè)提供“一站式”對(duì)接?！碍h(huán)保超市”成為“第三方”治污企業(yè)自我展示、提供服務(wù)的窗口。

線下，南海在7鎮(zhèn)街設(shè)立8個(gè)環(huán)境服務(wù)站，為工業(yè)園區(qū)招商引資提供規(guī)劃建議，譬如引進(jìn)哪些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)如何布局、引進(jìn)后企業(yè)污染如何解決等。服務(wù)站工作依托站上的服務(wù)隊(duì)具體實(shí)施。服務(wù)隊(duì)由50名環(huán)保顧問(wèn)組成，來(lái)自30多家環(huán)境服務(wù)企業(yè)。服務(wù)隊(duì)以“第三方”治污模式和政府購(gòu)買服務(wù)模式運(yùn)行，為政府決策支撐服務(wù)，向政府提交環(huán)境綜合整治方案建議，形成“一村一策”、“一河一策”、“一廠一策”。這是南海第一次在環(huán)保領(lǐng)域購(gòu)買第三方服務(wù)，區(qū)環(huán)保局局長(zhǎng)徐錫蔓透露，“現(xiàn)在是鎮(zhèn)街開(kāi)展試點(diǎn)，‘十三五我們會(huì)將整個(gè)南海村級(jí)工業(yè)區(qū)納入政府購(gòu)買服務(wù)隊(duì)服務(wù)去推進(jìn)，從而促進(jìn)第三方市場(chǎng)服務(wù)整個(gè)南海環(huán)境的治理、改善?！?/p>

“一崗雙責(zé)”倒逼考核成效。2016年，南海下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作意見(jiàn)的通知》，推出“一崗雙責(zé)”和屬地管理強(qiáng)化環(huán)保責(zé)任。“一崗雙責(zé)”即領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)所在崗位既要履行業(yè)務(wù)工作職責(zé)，也要履行環(huán)保工作職責(zé)。這意味著環(huán)境保護(hù)不再只是環(huán)保一個(gè)部門的責(zé)任，而是各級(jí)政府和部門的分內(nèi)事，同時(shí)成為其績(jī)效考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)考核突出以質(zhì)量改善為導(dǎo)向，全年考核環(huán)境質(zhì)量占比達(dá)到60%，如果兩個(gè)季度環(huán)境質(zhì)量同比沒(méi)有改善，年度考核就不及格?！耙粛忞p責(zé)”責(zé)任制考核制度被稱為史上最嚴(yán)考核?！斑@是一個(gè)新的嘗試，我們將以目標(biāo)倒逼，引入第三方對(duì)成效進(jìn)行考核?！痹诃h(huán)保大會(huì)上，副區(qū)長(zhǎng)陳紹文強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)第三方治污試點(diǎn)中，南海將探索建立一套以考核為手段的管理體系，對(duì)運(yùn)營(yíng)主體引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)驗(yàn)收及考核，按考核結(jié)果支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，確保按治理目標(biāo)要求取得實(shí)效。

“第三方”參與的困境

盡管南海早已吹響向污染宣戰(zhàn)的號(hào)角，為環(huán)保企業(yè)打開(kāi)市場(chǎng)，但制約整個(gè)行業(yè)發(fā)展的瓶頸仍然存在。在良好制度環(huán)境和行業(yè)保持迅猛發(fā)展勢(shì)頭的背后，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“第三方”參與治污實(shí)踐掣肘重重。

政策環(huán)境優(yōu)化滯后。作為典型的政策驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)惠政策有助于推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但一些企業(yè)反映部分優(yōu)惠政策猶如杯水車薪?！罢攮h(huán)境需要改善，譬如建立一個(gè)環(huán)境解決方案的準(zhǔn)入機(jī)制，讓真正有實(shí)力的中小企業(yè)可以借此發(fā)展壯大?！辩鳚?rùn)環(huán)?？偨?jīng)理賀京平說(shuō)，雖然企業(yè)有能力治污，但在競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)上卻由于資金等問(wèn)題放不開(kāi)手腳，嚴(yán)重阻礙了治污企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，環(huán)保企業(yè)仍以中小型企業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)集聚度不高，融資難的問(wèn)題突出，市場(chǎng)秩序不規(guī)范也同樣制約著整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

專業(yè)技術(shù)人才缺失。要轉(zhuǎn)型升級(jí)，人才和資金是擺在揚(yáng)戈?duì)t業(yè)總經(jīng)理?xiàng)钪疚拿媲白畲蟮膯?wèn)題，“如果集聚區(qū)有充足的專業(yè)研發(fā)人才資源可使用，在我們研發(fā)投入時(shí)考慮適當(dāng)扶持，或許我們能將環(huán)境服務(wù)做得更好?！薄捌髽I(yè)越往后發(fā)展，越發(fā)現(xiàn)技術(shù)人才是最關(guān)鍵的。”華清環(huán)?？偨?jīng)理萬(wàn)杏波也面臨著相同的問(wèn)題，他認(rèn)為，在南海，環(huán)保企業(yè)招聘人才、留住人才還存在一些大的環(huán)境影響因素。

環(huán)保企業(yè)自身能力不強(qiáng)。“集聚區(qū)的業(yè)務(wù)仍集中在南海，國(guó)家級(jí)平臺(tái)效應(yīng)還沒(méi)有真正發(fā)揮，集聚區(qū)的影響力和號(hào)召力有待提高。”區(qū)環(huán)保局環(huán)保產(chǎn)業(yè)科科長(zhǎng)陸鍬曉提到，“但是另一方面，環(huán)保企業(yè)自身服務(wù)能力偏弱，模式比較傳統(tǒng)等，也是制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)因素?！?/p>

法律責(zé)任界限不清。第三方治污缺少法律支持，對(duì)于排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)，誰(shuí)來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題還沒(méi)有明確規(guī)定。從各地調(diào)研情況來(lái)看，排污企業(yè)認(rèn)為既然已經(jīng)將污染交由第三方治理，如果排污不達(dá)標(biāo)，則應(yīng)有第三方治污企業(yè)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方環(huán)保部門則認(rèn)為應(yīng)依法對(duì)排污企業(yè)追責(zé)，但不放棄對(duì)第三方治理企業(yè)的監(jiān)管，以防發(fā)生環(huán)境污染事故。排污企業(yè)和治污企業(yè)面臨合同談判和爭(zhēng)議糾紛時(shí)無(wú)法可依的困境。

破解之道

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華針對(duì)上述問(wèn)題，提出污染者付費(fèi)、排污企業(yè)和治污企業(yè)責(zé)任共擔(dān)、新建工業(yè)項(xiàng)目集中建設(shè)和集中治理、全過(guò)程控制和市場(chǎng)化運(yùn)作的基本思路。

具體來(lái)講，一要加快立法進(jìn)程。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司三者的責(zé)任和義務(wù)，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司之間的法律關(guān)系。

二要強(qiáng)化政府責(zé)任。明確發(fā)展改革、工信、環(huán)保、科技等之間職責(zé)權(quán)利的界限，為環(huán)境服務(wù)公司可持續(xù)健康發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)政策環(huán)境。

三要實(shí)施環(huán)境保險(xiǎn)制度。引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)和督促高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保。在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時(shí)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)污染損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？茖W(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，合理設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款。

四要實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)的第三方治理項(xiàng)目，其應(yīng)征的增值稅實(shí)施即征即退政策，對(duì)于環(huán)境治理設(shè)施，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。

五要拓展融資渠道。鼓勵(lì)銀行對(duì)承擔(dān)第三方治污企業(yè)實(shí)行應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等服務(wù)創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠，鼓勵(lì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對(duì)其擔(dān)保力度。

六要建立誠(chéng)信檔案制度。環(huán)保監(jiān)管部門公開(kāi)向社會(huì)公布第三方治理項(xiàng)目的治理信息，建立環(huán)境服務(wù)公司誠(chéng)信檔案。

（作者單位：民政部政策研究中心）