王一凡

【摘 要】生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)全體公民生存、生活質(zhì)量，承擔(dān)公共事務(wù)的政府為保障提供具有公共性的生態(tài)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。政府需要率先堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，培育公民環(huán)保意識(shí)；以高效規(guī)范的行政執(zhí)法，保障生態(tài)文明法律法規(guī)有效實(shí)施；以完善的責(zé)任追究程序和方式，保障政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)擔(dān)當(dāng)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)文明建設(shè)；政府；主導(dǎo)責(zé)任

政府承擔(dān)著管理公共事務(wù)的責(zé)任，政府存在的目的是確保每個(gè)人享有生存、自由和追求幸福的權(quán)利。政府責(zé)任主導(dǎo)的核心理念在于首先把生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)成社會(huì)任務(wù)，永遠(yuǎn)把公民的共同利益放在第一位。生態(tài)文明建設(shè)需要政府部門(mén)率先垂范，勇于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持綠色富國(guó)、綠色惠民，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

一、引領(lǐng)樹(shù)立綠色發(fā)展理念，培育公民環(huán)境意識(shí)

政府及其公務(wù)人員在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)堅(jiān)持綠色發(fā)展理念先行。綠色發(fā)展理念是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對(duì)美好生活追求的重要體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的是人的發(fā)展，而人的發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)密不可分。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)三者之間是一種相互制約、相得益彰的關(guān)系。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，那么這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展是粗放式的，并不符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求。同時(shí)，只有把社會(huì)建設(shè)中每一個(gè)細(xì)節(jié)都融入綠色環(huán)保的理念，才能讓我們的生活更加美好，才能帶動(dòng)綠色城市建設(shè)和建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。

生態(tài)文明建設(shè)需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法治體系，實(shí)現(xiàn)硬約束，也需要培育全社會(huì)的生態(tài)環(huán)境意識(shí)。環(huán)境意識(shí)是人們對(duì)環(huán)境保護(hù)的一種態(tài)度，推動(dòng)公民愿意熱忱地投入到生態(tài)文明建設(shè)的活動(dòng)中，并把參與生態(tài)文明建設(shè)視為自己莊嚴(yán)的使命和責(zé)任，人們能從生態(tài)文明建設(shè)中獲得心靈的歸屬感和家園之感。

人民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)并不是與生俱來(lái)的，需要進(jìn)行教育和觀念的引導(dǎo)。（1）政府應(yīng)采取措施和創(chuàng)造條件提倡勤儉節(jié)約的社會(huì)風(fēng)尚，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)自覺(jué)，構(gòu)成公民環(huán)境意識(shí)的心理機(jī)制。（2）開(kāi)展綠色發(fā)展理念教育，培育社會(huì)良好的環(huán)境保護(hù)氛圍，提升國(guó)民整體環(huán)境意識(shí)，形成環(huán)境保護(hù)風(fēng)尚。（3）通過(guò)信任、參與網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)規(guī)范等要素培養(yǎng)公民的公共精神和公民意識(shí)，定位社會(huì)與企業(yè)的責(zé)任，形成生態(tài)文明建設(shè)不可忽視的社會(huì)力量，以國(guó)家與社會(huì)的合力完成生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。

二、高效規(guī)范行政執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明法治保障

法治是最成熟最定型的制度形式，在大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，必須重視法治，在運(yùn)用法治力量推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，政府承擔(dān)著環(huán)境行政執(zhí)法的職責(zé)。政府相關(guān)部門(mén)環(huán)境行政執(zhí)法的質(zhì)量，事關(guān)環(huán)境資源保護(hù)類法律法規(guī)的實(shí)施效果。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管問(wèn)題除存在一些共性問(wèn)題外，還存在以下問(wèn)題：環(huán)境監(jiān)管主體多元，導(dǎo)致職權(quán)劃分存在交叉、重疊；發(fā)生職權(quán)沖突或者推諉時(shí)缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制；環(huán)保局，只是政府的一個(gè)職能部門(mén)，其人、財(cái)、物均由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)管，地方政府受制于政績(jī)考核壓力，往往對(duì)污染企業(yè)睜只眼，閉只眼，環(huán)保部門(mén)很難獨(dú)立監(jiān)管；環(huán)境監(jiān)管方式手段不多，力度不大，環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)利受法律約束，不能像稅務(wù)、海關(guān)等部門(mén)那樣擁有查封、凍結(jié)、扣押、沒(méi)收等強(qiáng)制手段導(dǎo)致執(zhí)法效果差；環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)仍需進(jìn)一步提高，以情代法、以罰代法的現(xiàn)象仍較為普遍。

為切實(shí)解決以上問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的保障作用，實(shí)現(xiàn)政府相應(yīng)的行政執(zhí)法責(zé)任，需要采取以下舉措：

（1）建立垂直管理的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)。該部門(mén)不隸屬地方政府，集中行使相關(guān)職能部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)限。修訂法律向該部門(mén)授予強(qiáng)制查封、凍結(jié)、扣押、沒(méi)收等強(qiáng)制手段，完善并統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法的調(diào)查取證程序、處理措施、處罰額度等。針對(duì)目前執(zhí)法中普遍存在的只罰企事業(yè)單位、不罰單位的直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的缺陷，考慮建立既罰單位，又罰個(gè)人的“雙罰”制度。按照統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一職能、統(tǒng)一執(zhí)法裝備的要求，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平和能力。

（2）建立公眾參與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制與制度。公眾參與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是國(guó)家民主政治表現(xiàn)形式的一個(gè)方面，是完善執(zhí)法程序、增強(qiáng)執(zhí)法效果的重要手段。環(huán)境類違法案件的發(fā)生具有一定隱蔽性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量相對(duì)有限，公眾更容易發(fā)現(xiàn)違法線索，可以考慮對(duì)提供線索者予以獎(jiǎng)勵(lì)，案件后續(xù)的處理進(jìn)度、結(jié)果等信息向公眾公開(kāi)，邀請(qǐng)公民、法人和其他組織參與監(jiān)督執(zhí)法，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

（3）構(gòu)筑全民守法的社會(huì)環(huán)境。建立專職部門(mén)強(qiáng)化普法、全民守法工作。僅靠社會(huì)力量無(wú)法完成龐大、繁瑣的普法、全民守法工作，各級(jí)政府設(shè)立對(duì)應(yīng)的專職部門(mén)進(jìn)行負(fù)責(zé)相對(duì)比較可行，將其工作納入政府的統(tǒng)一考核。從普及法律知識(shí)、增強(qiáng)法律意識(shí)、培育法律信仰三個(gè)層面，從守法主體、守法客體、守法內(nèi)容三個(gè)維度，與加強(qiáng)公民道德建設(shè)等多個(gè)方面來(lái)綜合謀劃和實(shí)施。第二，生態(tài)文明不僅僅包含對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，民眾日常的不文明行為也應(yīng)當(dāng)逐步予以禁止，如公共場(chǎng)合抽煙，隨手亂丟垃圾，隨地吐痰等，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此類行為的管理。新加坡對(duì)不文明行為的管理措施具有嚴(yán)苛特點(diǎn)，值得我們思考，如隨地吐痰、亂扔垃圾等最高可罰1000新元（1新元大概兌換人民幣4.6元）；信手涂鴉等惡意破壞環(huán)境的行為，規(guī)定了更為嚴(yán)酷的鞭刑等。

三、建立完善的政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度

主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度，實(shí)行環(huán)境責(zé)任追究制。根據(jù)《十三五規(guī)劃建議》國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，政府因而承擔(dān)全新責(zé)任：一方面，應(yīng)該把生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作的實(shí)際重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。另一方面，形成以市縣級(jí)行政區(qū)為單位，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系。

構(gòu)建任內(nèi)評(píng)價(jià)考核責(zé)任制。應(yīng)將生態(tài)文明建設(shè)納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的任內(nèi)評(píng)價(jià)考核體系。對(duì)省級(jí)及以下黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部、省級(jí)及以下地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、省級(jí)及以下地方人民政府有關(guān)工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員建立相應(yīng)的追責(zé)情形。

完善與規(guī)范追責(zé)程序和方式。（1）省級(jí)政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)發(fā)現(xiàn)需要追責(zé)的，在依法作出行政處罰決定或其他處理決定的同時(shí)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門(mén)。（2）需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理；需要給予誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉和組織處理的，由組織（人事）部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定辦理。（3）負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門(mén)應(yīng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門(mén)提出處理建議。（4）責(zé)任追究方式主要有：誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀(jì)政紀(jì)處分。以上方式可單獨(dú)或同時(shí)使用。追責(zé)對(duì)象涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

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