劉暢

摘 要：在2016年政府工作報告上，李克強(qiáng)總理明確提出了深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策的新發(fā)展模式。“人地錢”掛鉤政策與之前相關(guān)增減掛鉤政策相比，有助于提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量與效率，凸顯以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。該文在剖析“人地錢”掛鉤政策提出背景、實施內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)更加健康、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，在法律完善、戶籍改革兩方面提出了落實“人地錢”掛鉤政策的發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 政府工作報告 土地管理制度 人口城鎮(zhèn)化 戶籍改革

中圖分類號：F299 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2016）03（a）-0051-02

改革開放30多年以來，中國城市化進(jìn)程飛速發(fā)展，同時也取得了令世界矚目的成效。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國的城市化率正以每年0.9%的速度增長。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2015年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億。“十二五”時期，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.23個百分點(diǎn)，每年城鎮(zhèn)人口增加2 000萬。

然而在高速發(fā)展的城市化進(jìn)程背后，卻帶來了城鎮(zhèn)土地集約利用水平低、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)以及農(nóng)村耕地、宅基地大量閑置等問題。由于大部分地區(qū)仍然慣以“GDP論英雄”的發(fā)展思路，盲目追求發(fā)展指標(biāo)，片面強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致城市以“鋪攤子”“攤大餅”形式向外擴(kuò)張，使得土地利用效率低下，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，目前我國城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地約5 000 km2，占全國城市建成區(qū)的11%。由于土地城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計表明：1990—2000年，土地城鎮(zhèn)化的速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000—2010年，這一指標(biāo)上升到1.85倍。而合理的二者比值應(yīng)在1.12左右（馮長春，2016）。與此同時，農(nóng)村耕地，以及宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等建設(shè)用地卻由于大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)村缺乏足夠的資金來源而大量閑置，“空心村”和“空心房”現(xiàn)象越來越普遍。2012年，《人民日報》曾引述國土資源部的調(diào)查稱“我國每年撂荒的耕地近3 000萬畝”（吳秋余，2012）。耕地閑置、拋荒帶來的直接后果是危害我國的糧食安全。此外，據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村宅基地閑置比例也已達(dá)到20%～30%。因此如何合理解決保護(hù)耕地以維持基本糧食安全與因城市建設(shè)而占用耕地的發(fā)展矛盾也成為亟待解決的問題。

大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，也帶來了“半城市化”現(xiàn)象?！鞍氤鞘谢笔窍鄬τ凇俺鞘谢倍缘?，指的是農(nóng)村進(jìn)城人口并未真正融入城市社會的狀態(tài)（黎智輝，2013）。這表現(xiàn)為一方面農(nóng)民工進(jìn)入城市生活，為城市建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，另一方面卻因為戶籍制度不完善等原因而未與城市居民一樣享有平等的住房、教育、醫(yī)療等社會保障。在此背景下，如何推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展，成為政府及學(xué)術(shù)界討論的焦點(diǎn)?；谔岣叱擎?zhèn)化效率和質(zhì)量的要求，在2016年兩會政府工作報告上，李克強(qiáng)總理提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤的政策。

1 “人地錢”掛鉤政策解讀

“人地錢”掛鉤政策的提出是一個當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新常態(tài)下對城鎮(zhèn)化認(rèn)識逐步清晰的過程。追溯來源，國家早在2008年就提出“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作”；2010年，在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》中，也提出“探索實行地區(qū)之間人地掛鉤的政策，城市化地區(qū)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤。”但從各地試點(diǎn)及反應(yīng)的情況來看，這些政策的提出未取得令人滿意的效果。原因可能在于面對中央政府下達(dá)的“指揮棒”，地方政府仍因為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益愿意掙錢而非花錢。

而“人地錢”掛鉤政策與之前所強(qiáng)調(diào)的建設(shè)用地增減掛鉤與“人地”掛鉤政策相比，更加突出以人為本的新型城鎮(zhèn)化，改變了地方政府以往為經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而未真正投入資金推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀，在新政策中尤其加入了財政轉(zhuǎn)移支付，降低了地方政府財政負(fù)擔(dān)壓力，有利于充分調(diào)動地方政府積極性。同時新政策有助于吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展效率和質(zhì)量。

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化（馮長春，2016）。“人地錢”掛鉤政策的實質(zhì)是指將財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤，基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，即實現(xiàn)“以人為根本，以業(yè)為核心，以地為保障，以錢為支撐?！毙滦统擎?zhèn)化下產(chǎn)業(yè)與勞動力呈現(xiàn)相互促進(jìn)的作用，一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的聚集與整合帶動大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民就業(yè)，而農(nóng)民工則為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足勞動力。在該過程中，作為另一重要要素的土地起到承載與支撐的作用?！叭说劐X”掛鉤政策依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和區(qū)域城市發(fā)展規(guī)劃，通過實現(xiàn)勞動力、土地、資本三大要素的流動與融合，起到保證城鎮(zhèn)發(fā)展、保護(hù)糧食安全、保障農(nóng)民權(quán)益的作用，促進(jìn)人口與土地資源的合理配置，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2 “人地錢”掛鉤政策的發(fā)展思路

2.1 在法律層面完善與調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)

雖然自2004年修正的《土地管理法》對于規(guī)范土地的利用和開發(fā)起到了一定程度的規(guī)范作用，尤其在土地征收、耕地保護(hù)等方面取得了一系列成就，但也需清楚地認(rèn)識到，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)等現(xiàn)象的普遍以及對土地產(chǎn)權(quán)界定要求的更加明晰，《土地管理法》仍留有發(fā)展進(jìn)步空間。《土地管理法》需要進(jìn)一步完善對一些概念與內(nèi)涵的分析和認(rèn)識，做到科學(xué)規(guī)范，同時對于一些突出的矛盾與問題也要在法律層面上予以保障解決。“人地錢”掛鉤是一項“人往城走、地隨人走、錢隨地出”的政策。對于“人地錢”掛鉤政策，筆者認(rèn)為同樣需要在法律層面上進(jìn)行確認(rèn)，在強(qiáng)調(diào)其法律地位重要性的同時規(guī)范地方政府行為。此外，考慮到實行“人地錢”掛鉤政策后隨之出現(xiàn)的因大量農(nóng)民工進(jìn)城帶來的如耕地拋荒、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、進(jìn)城農(nóng)民工安置等問題也需要通過有關(guān)政策與法律予以完善和保障。尤其是針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，也應(yīng)以法律層面予以完善。確立農(nóng)民承包經(jīng)營土地的物權(quán)屬性，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)歸屬，對農(nóng)地的所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體的法律關(guān)系進(jìn)行明確界定，成為有效破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各類法律問題的關(guān)鍵所在（許國強(qiáng)，2015）。同時，也應(yīng)逐步實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場的開放化，實現(xiàn)對農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

2.2 完善我國戶籍制度改革

“十二五”期間，我國人口城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了令人矚目的成就。然而，在所反映出的大量農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象背后，我們也可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民工進(jìn)入城市之后，仍然主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)，所謂機(jī)會的增加與收入的提高并未帶來生活條件真正改善，同時，社會對于農(nóng)民工群體的“經(jīng)濟(jì)吸納、社會排斥”的現(xiàn)狀并未有效緩解，農(nóng)民工的城市適應(yīng)水平較低，仍處于城市發(fā)展底層或半城市化邊緣。探究原因，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)可能是由于戶籍制度不合理造成的連帶反應(yīng)。戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性制度，也成為目前阻礙流動人口實現(xiàn)社會融合的主要制度性障礙（李濤，2011）。因戶籍制度不合理帶來了兩大方面的問題：一方面農(nóng)民工因沒有當(dāng)?shù)貞艏斐善渖矸菡J(rèn)同感較低，殷娟等（2009）在對長沙市農(nóng)民工的抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工無法明確定位自身身份，其身份認(rèn)同模糊化傾向十分突出；另一方面因為我國城市關(guān)于醫(yī)療、住房、就業(yè)、教育等一系列社會福利都基于戶籍制度之上，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工也因此受到在各項公共服務(wù)和社會福利安排上面臨制度的排斥。因此，對于“人地錢”掛鉤政策的實施，也需要配合完善我國戶籍制度。只有解決好進(jìn)城農(nóng)民工的戶口問題，才能真正實現(xiàn)“人往城走”的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率。對于完善我國的戶籍制度改革，其著力點(diǎn)與突破方向應(yīng)放在如何打破現(xiàn)有利益格局，如何革除其利益分配功能，以及如何配套教育醫(yī)療、社會保障等基本福利但不至于使地方財政捉襟見肘這3個方面（杜睿云，2011）。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中提出，到2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，并且努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。對于目標(biāo)任務(wù)的完成，“人地錢”掛鉤政策將在順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，多部門的聯(lián)合協(xié)作變得尤為重要。對于土地管理工作者來說，應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)好土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的關(guān)系，實行差別化的城市規(guī)模和人均占用土地狀況，同時明晰土地產(chǎn)權(quán)界定，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，“人地錢”掛鉤政策才得以順利落實。

3 結(jié)語

可以看出，“人地錢”掛鉤政策作為2016年政府工作報告的熱點(diǎn)新詞，比起以往的“人地掛鉤”辦法，更有利于解決城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民工和其他常住人口難以在城鎮(zhèn)落戶、土地利用效率低下、資金不足等實際問題。但為保證“人地錢”掛鉤政策得以順利實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，仍需要國家以完善法律為前提，同時配以戶籍制度改革為保障。

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