王春梅　曹婧

【摘要】黨的十八屆四中全會強調要“推進基層治理法治化”，這對于維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局，建設法治中國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義。推進農村社會治理法治化，要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，大力培育基層法治文化，加強基層法治機構和法治隊伍建設，進一步提升基層社會治理法治化水平。

【關鍵詞】農村；治理法治化；依法治國

黨的十八屆四中全會提出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層，要推進基層治理法治化?！鞭r業(yè)、農村、農民，所謂農村社會，事關國計民生大計，事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局。推進農村社會治理法治化，不僅是“推進基層治理法治化”的應有之義，也是建設社會主義法治國家、全面建成小康社會的必然之舉。農村社會治理法治化就是要在黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的前提下，將農村社會的政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等各個方面都納入到法治化的軌道，運用法治思維和法治方式對農村社會事務進行管理。

一、課題調研的基本情況

2014年景德鎮(zhèn)市委十屆十一次全會原則研究通過了《關于全面推進法治景德鎮(zhèn)建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出了283項具體措施。會后，市委政法委聯(lián)合市委黨校成立專門調研組，從2014年12月底至2015年2月初，分別圍繞科學立法和民主立法、依法行政和推進法治政府建設、推進公正廉潔司法、強化對法律實施的監(jiān)督、促進社會誠信體系建設、推進社會治理法治化進程、推進全民守法、健全公共法律服務體系、加強法治工作隊伍建設、健全黨委領導法治建設的體制機制等十個專題開展了調研，先后組織召開了六次調研座談會，充分聽取和吸納各方面的意見120余條。修改后的《實施意見》于2015年4月8日正式頒行。

在前期調研的基礎上，參加調研組的市委黨校的同志又到昌江區(qū)荷塘鄉(xiāng)、鲇魚山鎮(zhèn)和浮梁縣壽安鎮(zhèn)等地，就“景德鎮(zhèn)市農村社會治理法治化”問題進行了調研。調研的方式是走訪、座談和問卷調查等。通過調研了解到，景德鎮(zhèn)市在農村社會治理方面進行了積極探索和實踐，集中力量解決了不少農民最關心的民生問題，也形成了一整套科學有效的基層治理方法，整個農村和諧程度在穩(wěn)步提升。但另一方面是大部分社會治理主體，普遍感受到工作壓力較大，特別是依法管理農村事務困難重重，需要在法治中國、法治景德鎮(zhèn)建設的大背景下，結合農村實際，逐項、逐步地把農村各項事務納入法治軌道運行。

二、推進農村社會治理法治化的困境及分析

經(jīng)過對調研所獲材料的梳理分析，筆者認為景德鎮(zhèn)市農村社會治理法治化主要存在以下問題：

1、農村社會治理的主體作用發(fā)揮不夠

農村社會治理強調多元主體的參與和互動，其法治化的過程也應該是多元主體，在治理過程中提升法治意識和法治能力，運用法治思維和法治方式管理農村社會事務的過程?？墒钱斍绑w制、機制的不健全，導致多元主體的作用發(fā)揮不力。比如基層政府，經(jīng)常發(fā)生易管、易出政績的事項就爭著治理，棘手難辦的事項就相互推諉、無人處理的情況。加之基層待遇低、辦公經(jīng)費不足、法律知識缺乏等客觀原因，造成基層政府治理力量，尤其是維穩(wěn)力量異常薄弱，難以形成有效的社會治理。再比如農民。當前，在農村不少農民遇事知道找法、講法，有了一定的法律意識，但他們掌握的法律知識不多，只有依靠為數(shù)不多的專業(yè)法律工作者的指導。這就大大削弱了自身的參與治理能力。社會組織本應該是公眾參與社會治理的重要主體，可是走訪發(fā)現(xiàn)，社會組織在當?shù)爻艘越?jīng)濟利益為紐帶的少量存在外，其他類型的幾乎沒有，所以也就談不上主體作用的發(fā)揮。這些主客觀原因的存在大大制約了各類治理主體作用的發(fā)揮，給農村社會治理法治化帶來阻礙。

2、農村社會治理法治化受傳統(tǒng)“人治”觀念的負面影響較深

當前，各類主體在處理農村社會事務大多時候依然延續(xù)著“重人治，輕法治”的傳統(tǒng)觀念。一方面，多年來鄉(xiāng)村干部習慣了運用行政手段和方式來管理。行政手段簡單管用，這是一種工作方式慣性的使然，也是工作觀念轉變的阻礙。這種習慣于用行政手段治理鄉(xiāng)村的思維，容易弱化一些基層干部的法治意識。另一方面，相當一部分農民本身處理事務還是第一時間找“政府”，找“官”，找“熟人”，而不是找法，希望能通過政府的行政特權、人際關系使事情得到“圓滿”解決。這里有走法律渠道費時、費力的原因，也有村民對政府的“依賴”。在調研中發(fā)現(xiàn)，比如有些交通事故案件處理，在依法依規(guī)就能得到處理的情況下，村民還是會要求基層政府介入，最后通過政府“調解”結束程序。所以，推進農村社會治理法治化，不僅需要鄉(xiāng)村干部學好法律法規(guī)，提高依法行政的能力，轉變治理觀念，同時也需要農民自身學法懂法守法，提高法治思維法治意識，愿意并善于依法維護自己的合法權益。

3、農村社會治理的制度不完善，無法保證法治的有效落實

當前，我國農村社會治理的制度安排過于籠統(tǒng)、導致執(zhí)行力不強，法治無法很好地落實。比如村民自治村委會成員選舉機制不完善，“拉票賄選”等問題缺乏有效的制度約束。在調研中了解到：民主參與中，根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村民會議、村民代表議事會、村民理財小組是農村村務決策的機構，但事實上很多村干部搞“一言堂”，自己說了算，農民的訴求不能得到很好的表達；一些村干部在基層民主活動中的隨意性較大，事前不民主、事中不公正、事后不公開，致使村民的民主權利得不到真正落實；民主管理中，村級財務和村級事務得不到有效公開，特別是在涉及到財務管理、征地補償、低保發(fā)放等公務的公開不規(guī)范；民主監(jiān)督中，村民監(jiān)督流于形式，問責制度形同虛設，很多制度“寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上、收在盒子里”，難以真正落實。所以，制度的不完善，導致落實層面不到位，法治進程難推進。

三、推進景德鎮(zhèn)農村社會治理法治化的路徑

1、充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，是推進基層治理法治化的主要路徑選擇，同時也是全市各地工作取得良好效果的經(jīng)驗總結。基層黨組織是貫徹落實黨的路線方針政策的“排頭兵”和“領路羊”，是農村社會治理重要的主體之一。打造一支善于運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的黨員干部隊伍是推動農村社會治理法治化最根本的保證。當前，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在化解社會矛盾糾紛、調解群眾利益關系、推動農村事業(yè)發(fā)展等各個方面基層黨組織一直發(fā)揮著關鍵作用，通過“講理”加“講情”土洋結合的方法，很大程度上基層黨組織的優(yōu)勢作用得到了發(fā)揮。但同時需要強調的是，基層黨組織作用的充分發(fā)揮我們不能延續(xù)“人治”的傳統(tǒng)觀念，不能僅僅依靠有威望的人，不能僅僅依靠組織或組織成員的“面子”來開展工作。要不斷提高農村干部依法治村的能力和水平，充分發(fā)揮黨的基層組織和基層干部在推進農村社會治理法治化中的重要作用。

2、大力培育基層法治文化，增強村民法治意識

法治文化的培育是基層治理法治化的基礎。法治文化是法治社會建設的“軟實力”，法治文化培育的過程是人們守法意識提升的過程，是對法律權威認同和尊重的過程。當前，我市在法治文化培育領域有專門的職能部門負責，在農村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所承擔了主要的法治文化培育的任務。但調研走訪發(fā)現(xiàn)，各司法所每年進行普法教育基本上是大同小異的方式方法，如開辟宣傳欄和發(fā)放宣傳資料?，F(xiàn)在農村的現(xiàn)狀是中青年人大多數(shù)外出工作，在農村生活的常住人口以留守老人和留守學生為主，設置宣傳欄和發(fā)放宣傳資料所能起到的普法效果和法治文化培育的效果未能突顯。在調研中了解到有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如浮梁縣壽安鎮(zhèn)）還會在此基礎上，司法所工作人員或聘請的專業(yè)法律工作者，每季度給村委會干部做法律培訓，每學期到中小學上一次法制課（主要是以預防青少年犯罪為主）。這些形式由于堅持了多年和開辟宣傳欄和發(fā)放宣傳資料相結合，起到了一定的法治意識、法治文化培育的效果。

3、深入開展“法律明白人”培養(yǎng)工程，加強基層法治機構和法治隊伍建設

從調研發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都缺乏法律服務專業(yè)人員，很多矛盾和糾紛都是由綜治干部和司法所的干部承擔。他們當中真正懂法律的不多，大多依靠網(wǎng)絡查詢相關法律知識，現(xiàn)學現(xiàn)賣，或向熟悉的律師和法官尋求幫助。調研組了解到，從2012年6月上旬起，景市委政法委組織3000余名全市政法干警，深入全市農村和城市社區(qū)，集中開展排查化解矛盾糾紛，解決群眾實際困難，組織法制宣傳教育，提供法律服務，征求群眾意見建議等為主要內容的“千名干警進千村幫萬戶、每戶培養(yǎng)一名法律明白人”專項活動。據(jù)不完全統(tǒng)計，活動開展以來，全市各級政法機關共走訪580人（村）居委會，49556戶、267310人次，為困難群眾解決實際問題2660余件，化解各類糾紛4400余起，共培養(yǎng)法律明白人約5600余人。為此，各級政府要積極引導、推薦優(yōu)秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務，為他們在推進基層治理法治化方面大展身手創(chuàng)造條件，徹底解決農村法治機構設置不完善、法治機構隊伍不穩(wěn)定、人員配備不足和經(jīng)費保障機制不健全等問題。

4、廣泛開展“百姓說事”等活動，積極探索農民合法維權，理性表達訴求的有效形式

在深入開展農村法治宣傳教育，引導農民增強學法尊法守法用法意識的同時，要積極探索農民通過合法途徑維權，理性表達合理訴求的有效形式。自2013年始，我市在學習“楓橋經(jīng)驗”，加強群眾工作的過程中，開展“百姓說事”活動，通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立“群眾說事中心”，村（居）設立“群眾說事室”，按照干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、民主評事、事后查事的流程開展工作。目前，全市共建立村（居）百姓說事點557個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）群眾說事中心45個，共受理百姓說事1548件，解決1263件。百姓說事（室）中心作為服務民生改善民生，預防化解社會矛盾，創(chuàng)新基層社會治理，基層法制宣傳教育的重要平臺，與人民調解、行政調解有機結合起來，為基層的和諧平安建設發(fā)揮了積極作用。此外，我市還拓展了依法治理基層基礎建設新渠道。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）便民服務中心為依托，全面整合和諧平安聯(lián)創(chuàng)中心、矛盾糾紛排查調處中心力量，建設規(guī)范化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會管理服務中心。目前，我市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均已掛牌成立社會管理服務中心，做到了有機構、有人員、有經(jīng)費。推進基層服務管理網(wǎng)格化，全市643個村（社區(qū)）共劃成1990個網(wǎng)格，基礎信息基本采集完畢，市、縣、鄉(xiāng)、村四級信息平臺已經(jīng)建成。

【作者簡介】

王春梅（1975—），女，江西臨川人，法學學士，中共景德鎮(zhèn)市委黨校副教授，主要從事行政法、法學基礎理論研究工作；

曹婧（1987—），女，江西景德鎮(zhèn)人，法學碩士，中共景德鎮(zhèn)市委黨校講師，主要從事經(jīng)濟法學理論研究工作。