馬光龍 馬澤

【摘 要】本文試圖通過對財政改革目前的重點問題進行分析和探討，進一步厘清當(dāng)前財政改革需要從深化財政支出管理改革、深化預(yù)算管理改革、深化稅制改革、深化省以下財政體制改革等幾方面重點突破，同時提出財政改革其實是政府自身改革的另一面，財政改革也需要和政府其他方面的改革相適應(yīng)和配合才能取得好的效果。

【關(guān)鍵詞】財政；預(yù)算；支出；改革

當(dāng)前，我們處于“三期疊加”的新常態(tài)下，一攬子前期改革措施逐步落地，上半年全國經(jīng)濟運行緩中趨穩(wěn)、穩(wěn)中向好。但我們?nèi)砸逍训目吹剑?jīng)濟下行壓力仍然較大、資本市場動蕩、金融風(fēng)險增加、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、利益矛盾交織、人口老齡化加劇等問題凸顯，財政面臨的中長期壓力前所未有。

對照當(dāng)前財政體制機與現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)要求來看，還有一些問題凸顯：一是政府和市場的邊界不清晰，導(dǎo)致各級財政過多介入和干預(yù)了市場經(jīng)濟活動。一些地方將相當(dāng)分量的財政資金投入一般競爭性領(lǐng)域，擅自出臺稅收優(yōu)惠政策、稅收返還、貼息貸款等，干擾了市場健康運行，影響公平競爭。二是財政資金拋開社會力量開展了大量公共服務(wù)，尤其是公益服務(wù)。各級政府延續(xù)了“財政包辦、政府包攬”的傳統(tǒng)思維，缺乏廣泛動員社會力量，而自身集決策、服務(wù)、監(jiān)督于一體，造成了社會資本閑置以及公共服務(wù)尤其是公益服務(wù)缺口大、質(zhì)量低、不平衡等問題。三是事權(quán)、財權(quán)責(zé)任不清?？v向來看，事權(quán)方面：各級政府事權(quán)交織混雜：一些領(lǐng)域“無人過問”，一些領(lǐng)域“九龍治水”；財權(quán)方面：中央收入集中、地方財政困難，各級各部門專項資金名目繁多、分配范圍散、支持對象亂、隨意性大、多頭安排。橫向來看，事權(quán)和財權(quán)劃分不清晰、不匹配、“苦樂不均”，直接影響財政資金發(fā)揮最大效益。四是預(yù)算約束不嚴(yán)。隨著預(yù)決算信息公開的力度不斷加大，預(yù)算更加全面細(xì)致的在“陽光”下運行，但是支出模糊化、約束不硬化、審查形式化普遍出現(xiàn)。五是績效評價和考核粗放。缺乏對評價方法的創(chuàng)新，難以建立統(tǒng)一完善、客觀科學(xué)的評價指標(biāo)體系，評價效果有待提升，結(jié)果運用缺乏剛性。

面對重重困難和嚴(yán)峻考驗，我們要結(jié)合地方實際，落實中央總體部署，進一步深化財政改革，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，緊緊圍繞推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以改進預(yù)算管理、完善稅收制度、明確事權(quán)和支出責(zé)任、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)為重點，充分發(fā)揮各方面積極性，加快建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進基本公共服務(wù)均等化、有地方特點的現(xiàn)代財政制度。

一、要進一步深化財政支出管理改革，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、導(dǎo)向明確的公共財政支出制度

要優(yōu)化和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范財政支出范圍，引導(dǎo)處理好政府與市場的關(guān)系，與切實轉(zhuǎn)變政府職能做好銜接，堅持“有所為有所不為”，堅持讓市場在資源配置中起決定性作用。與此同時，壓縮行政運行成本，按照輕重緩急逐步提高對基本公共服務(wù)保障水平，切忌大包大攬。此外，還要創(chuàng)新財政支持引導(dǎo)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展方式，激活社會資本活力，釋放改革紅利。例如：逐步退出一般性競爭領(lǐng)域， “兜底線、促公平”，明確 “政府主導(dǎo)、社會多方參與”的思路，大力倡導(dǎo)社會力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域。

二、要進一步深化預(yù)算管理改革，讓現(xiàn)代預(yù)算制度充滿“陽光”

目前財政信息公開已呈現(xiàn)制度化、規(guī)范化和系統(tǒng)化的特征，但突出的問題是仍沒有很好的說明財政支出的目的和效益。但從制度設(shè)計出發(fā)點看，除涉密資金以外的預(yù)決算信息公開要求細(xì)化公開到支出功能分類的項級科目，并做到公開全過程、全覆蓋，“公開是原則、不公開是例外”，其目的就是能更加清楚細(xì)致的回應(yīng)社會公眾對財政支出的結(jié)果的關(guān)注，但從目前的實施情況看，沒有很好的達到預(yù)期效果，尤其是缺乏對于支出績效的回應(yīng)?！瓣柟狻毕逻\行，同時也將為推進全口徑預(yù)算管理、改進年度預(yù)算審核和控制方式提供有力支持。

三、要進一步深化稅制改革，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度

“社會公平”作為稅制改革的目標(biāo)有著極為重要的意義，無論是“營改增”，還是個稅改革，亦或是下一步的房產(chǎn)稅、資源稅改革，稅制的改革道路應(yīng)該通向?qū)崿F(xiàn)社會公平的遠(yuǎn)方。但稅制改革意義重大、涉及面廣、影響度深、情況復(fù)雜，必須緊緊貼近時代脈搏，考慮長遠(yuǎn)和整體，通盤考慮、系統(tǒng)謀劃，“走小步、不停步、少走彎路回頭路”，積極、穩(wěn)妥的逐步推進。重點考慮健全地方稅體系、清理非稅收費、提升稅收保障能力、創(chuàng)新財稅政策等。

四、要進一步深化省以下財政體制改革，建立權(quán)責(zé)對等、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

科學(xué)劃分事權(quán)是現(xiàn)代財政制度運行的基礎(chǔ)，是深化財政改革的前提。結(jié)合中央與地方事權(quán)劃分情況和地方實際，按照實事求是的原則，對省以下政府主要事權(quán)清單逐項甄別，明確省、市、縣、鄉(xiāng)的事權(quán)范圍，進而明確各級政府的支持責(zé)任，探索擬定省以下主要事權(quán)清單，可在衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域先行先試。在此基礎(chǔ)上，進一步理順、匹配各級政府的收入劃分。同時完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立一般性轉(zhuǎn)移支付的增長機制，以“壯士斷腕”的決心壓減整合專項轉(zhuǎn)移支付，同時分配方式的創(chuàng)新也要緊緊圍繞“服務(wù)社會治理創(chuàng)新”的目標(biāo)，逐步將省以下財政體制改革推向深入，向法制化、規(guī)范化和科學(xué)化靠攏，才能為“做大蛋糕”生財、“分好蛋糕”用財、“管好蛋糕”理財提供強大動力。

五、結(jié)語

我們還要看到，財政改革其實是政府自身改革的另一面。財政改革的問題從來不是孤立的技術(shù)和操作層面的問題，很大程度上是公共治理問題、是政治問題，中央明確指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財政制度本身就是國家治理制度和政治制度的重要組成。政府方方面面的改革都離不開財力的保障和支持，財政改革也需要和政府其他方面的改革相適應(yīng)和配合，所以財政改革與政府自身的改革相互促進、互為條件、相輔相成。

當(dāng)前，新一輪財稅體制改革已進入深水期，我們有理由相信，中國財政有智慧、有力量、有條件在2020年基本建立現(xiàn)代財政制度，到那時再回首，改革就是最生動的實踐。