高天行

一、前言

一般來講，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政系統(tǒng)都是為國(guó)家機(jī)器的運(yùn)作而誕生。財(cái)政系統(tǒng)通過稅收為政府收集足夠的預(yù)算，政府在得到足夠的預(yù)算后進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等基礎(chǔ)職能。而這個(gè)基本的邏輯下，我們不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政的功能是與國(guó)家或者政府的角色緊密相連的，基于不同國(guó)家形成理論抽象出來的不同模型中國(guó)家的起源與角色是不一樣的，這也就決定了不同模型下國(guó)家財(cái)政功能是不同的，更進(jìn)一步講，對(duì)不同起源類型的國(guó)家財(cái)政的監(jiān)督——政府審計(jì)的目標(biāo)、職能也是不一樣的。政府審計(jì)伴隨著國(guó)家的形成而出現(xiàn)，并逐漸演變成一種保證國(guó)家平穩(wěn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)大機(jī)制。本文將通過對(duì)洛克，奧爾森以及巴澤爾的國(guó)家形成理論的回顧分析不同類型國(guó)家形成模型下政府審計(jì)的目標(biāo)、職能的差異，并結(jié)合以上理論分析我國(guó)當(dāng)前的政府審計(jì)進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要的分析，并提出改進(jìn)建議。

二、國(guó)家形成理論與政府審計(jì)

約翰·洛克認(rèn)為自然狀態(tài)是“一種完備無缺的自由狀態(tài)”然而，這種美好的自然狀態(tài)很不穩(wěn)定。由于人人有懲罰別人的侵權(quán)行為的權(quán)力，而這種權(quán)力的行使既不正常又不可靠，會(huì)讓他們?cè)馐艿礁鞣N不利。正是這種情形使人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)他們的私人權(quán)利愿意通過締結(jié)契約讓渡自己的其他權(quán)利給社會(huì)，這就產(chǎn)生了國(guó)家與政府。然而，為了防止國(guó)家越界行權(quán)而侵犯原本屬于私人的權(quán)利，人們需要一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，這個(gè)體系就是政府審計(jì)的最初形態(tài)。在這種國(guó)家形態(tài)中，政府審計(jì)職能定位于對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，其重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。由于個(gè)人轉(zhuǎn)移給政府的權(quán)利包括執(zhí)行權(quán)和處罰權(quán)，政府審計(jì)的職能還應(yīng)包括一部分司法監(jiān)督和行政監(jiān)督。

奧爾森認(rèn)為從無國(guó)家到國(guó)家的過渡是暴力資源占優(yōu)者實(shí)施強(qiáng)制的的結(jié)果。奧爾森認(rèn)為國(guó)家起源于匪幫，并以中國(guó)現(xiàn)代史上馮玉祥的故事來說明國(guó)家是由匪幫轉(zhuǎn)化而來。在軍閥混戰(zhàn)的亂世中國(guó)，各地軍閥控制區(qū)域之外，出現(xiàn)了各路匪幫占山為王，強(qiáng)取豪奪的情形，馮玉祥率領(lǐng)軍隊(duì)鎮(zhèn)壓各地匪徒，并剿滅了河南省流竄匪幫首領(lǐng)“白狼”，從此，馮玉祥成為該地區(qū)事實(shí)上的統(tǒng)治者。奧爾森“匪幫”模型下的國(guó)家屬于專制型的國(guó)家，政府審計(jì)作為專制國(guó)家內(nèi)部運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制成為了統(tǒng)治者維護(hù)其統(tǒng)治地位的工具。該模式下政府審計(jì)的主要內(nèi)容偏重于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，對(duì)統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)利益分配情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，以抑制下屬的機(jī)會(huì)主義行為。

巴澤爾假定在人類社會(huì)的原初狀態(tài)中都是“經(jīng)濟(jì)人”，每個(gè)人都追求“個(gè)人最大化”，因此，每個(gè)人會(huì)利用自己的技能和實(shí)力保護(hù)自己，攫取他人財(cái)富并把成本強(qiáng)加給他人獲取資產(chǎn)更多的價(jià)值，而當(dāng)他們認(rèn)為從相互合作中能獲得資產(chǎn)收益時(shí)，他們就會(huì)進(jìn)行相互合作。如果作為保護(hù)者的政府憑借其暴力的比較優(yōu)勢(shì)對(duì)個(gè)體進(jìn)行掠奪，那么不但不能提升個(gè)體福利，反而將造成福利損失。為防止這種情形出現(xiàn)，便有了政府審計(jì)出現(xiàn)的意義。

1982年12月，我國(guó)通過新憲法，決定實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度，并規(guī)定設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)。憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。同時(shí)規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，在本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)，從這個(gè)角度看我國(guó)的審計(jì)體制有奧爾森國(guó)家模型下政府審計(jì)的特點(diǎn)，有比較強(qiáng)的行政審計(jì)意味。但是不同于奧爾森國(guó)家模型，我國(guó)國(guó)家和政府的權(quán)利來自于人民，人民通過全國(guó)人民代表大會(huì)行使自己的神圣權(quán)利，從這個(gè)角度講我國(guó)的審計(jì)體制又有洛克國(guó)家模型的特點(diǎn)。

三、中國(guó)政府財(cái)政審計(jì)淺析

（一）我國(guó)財(cái)政審計(jì)的職能

監(jiān)督職能：監(jiān)督職能具有兩方面的含義，即約束性和建設(shè)性。即公共財(cái)政審計(jì)對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行揭露并做出處罰，約束這些行為，同時(shí)提出完善相關(guān)政策和制度的建議，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過監(jiān)督手段，審查財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性和合法性，確保財(cái)政管理體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在中央與地方劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，維護(hù)中央與地方的財(cái)政利益。監(jiān)督職能是政府財(cái)政審計(jì)最基本職能，監(jiān)察督促財(cái)政收支在規(guī)定范圍內(nèi)、在正常軌道上進(jìn)行。

評(píng)價(jià)職能：評(píng)價(jià)職能是指審計(jì)機(jī)關(guān)和人員對(duì)被審計(jì)單位使用財(cái)政資金的過程進(jìn)行審查，并依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所查明的事實(shí)進(jìn)行分析和判斷，肯定成績(jī)、指出問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋求改善管理、提高效率效益的途徑。

信息反饋職能：是指通過審計(jì)，獲得國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革中的有關(guān)數(shù)據(jù)，從宏觀上對(duì)獲得的各種數(shù)據(jù)和發(fā)現(xiàn)的各種問題進(jìn)行歸類整理和綜合分析研究，找出帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的問題，向各級(jí)政府反映，為宏觀經(jīng)濟(jì)決策服務(wù)。

（二）我國(guó)財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)

1.確保國(guó)家財(cái)政運(yùn)作的公平性。作為維系一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的重要途徑，財(cái)政體系的運(yùn)作應(yīng)保證足夠的公平性，確保財(cái)政資金合理的劃撥，讓社會(huì)成員能夠獲得平等的公共服務(wù)。要做到財(cái)政政策上的公平，就必須建立健全財(cái)政法規(guī)，制定完善的分配標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，而財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)就是確保制定的政策法規(guī)依據(jù)等能夠被有效的執(zhí)行。

2.確保國(guó)家財(cái)政運(yùn)作的有效性。一個(gè)國(guó)家的財(cái)政體系不僅通過轉(zhuǎn)移支付等方式維系著社會(huì)分配的公平，還通過財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一劃撥調(diào)節(jié)著宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。要實(shí)現(xiàn)財(cái)政調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的智能，就要確保國(guó)家財(cái)政預(yù)算使用有清晰的決策過程，透明的流通渠道以及及時(shí)的效果評(píng)估反饋。為了保證財(cái)政運(yùn)作的有效性，政府在財(cái)政審計(jì)就應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的整個(gè)流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行監(jiān)督。

（三）我國(guó)財(cái)政審計(jì)的作用于意義：

《審計(jì)準(zhǔn)則指南利馬宣言》認(rèn)為有效的國(guó)家審計(jì)在財(cái)政預(yù)算支出管理中的作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面檢查不合規(guī)的行為，包括：濫用公共資金及在管理體制上的缺陷；確定預(yù)算執(zhí)行報(bào)告及其他財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的可靠性；提供項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果的可靠數(shù)據(jù)，作為將來調(diào)整預(yù)算分配的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度剛剛建立不久的階段，財(cái)政審計(jì)將在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、促進(jìn)宏觀調(diào)控政策措施落實(shí)、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)財(cái)政體制制度創(chuàng)新和反腐倡廉建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。

（四）我國(guó)財(cái)政審計(jì)未來的發(fā)展方向

目前我國(guó)財(cái)政體制中仍然存在需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方，如財(cái)政預(yù)算編報(bào)不完整、省以下財(cái)政體制不規(guī)范、各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的等問題。在構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局的情況下，財(cái)政審計(jì)應(yīng)從以下方面進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)政體制改革：

1.進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的基礎(chǔ)工作，突出各預(yù)算部門全部財(cái)政收支和財(cái)務(wù)狀況的重點(diǎn)審計(jì)。

2.進(jìn)一步加快審計(jì)轉(zhuǎn)型，從財(cái)政收支真實(shí)合法性審計(jì)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變。在財(cái)政收支真實(shí)合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大財(cái)政績(jī)效審計(jì)的力度，完善財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，力求做到“真實(shí)、合法、績(jī)效”三位一體。

3.進(jìn)一步促進(jìn)財(cái)稅體制法律化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。我1994年稅制改革以后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，一定程度上解決的中央財(cái)政預(yù)算不足的問題，但是也造成了地方政府責(zé)任大而預(yù)算有限的狀況，為防止上級(jí)政府開項(xiàng)目，地方買單而導(dǎo)致的地方政府亂收費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生，未來政府財(cái)政審計(jì)應(yīng)促進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任的明確，克服造成部分地方支付困難等問題。