熊月圓

摘 要：跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）之國(guó)有企業(yè)條款作為一項(xiàng)高端國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，秉承了“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則的核心內(nèi)涵，同時(shí)又進(jìn)行了國(guó)際化拓展。然而，TPP國(guó)企條款仍然無(wú)法根除“制度非中性”的本質(zhì)屬性。TPP國(guó)企條款的規(guī)制對(duì)象對(duì)我國(guó)具有挑戰(zhàn)性，可能在準(zhǔn)入階段造成投資壁壘以及對(duì)我國(guó)已有海外投資構(gòu)成潛在威脅。為規(guī)避TPP國(guó)企規(guī)則的潛在風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，以提升國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)密切關(guān)注國(guó)際規(guī)則的新發(fā)展，積極參與國(guó)際談判，推動(dòng)合理、互惠、開(kāi)放的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的制定，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)中立；TPP國(guó)企條款；潛在風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)對(duì)之策

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2016）09-0073-05

一、競(jìng)爭(zhēng)中立與TPP國(guó)企條款

“競(jìng)爭(zhēng)中立”是指“政府的商業(yè)活動(dòng)不得因其公共部門(mén)所有權(quán)地位而享受私營(yíng)部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)者所不能享受的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，目的是強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)之間的平等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位”（張琳和東艷，2015）。該原則最早由澳大利亞政府于1996年作為一項(xiàng)國(guó)內(nèi)政策提出，較為全面闡述其內(nèi)涵的則是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)表的一篇題為《競(jìng)爭(zhēng)中立與國(guó)有企業(yè)：挑戰(zhàn)與政策選擇》的報(bào)告。該報(bào)告認(rèn)為與私營(yíng)企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)享有政府補(bǔ)貼、金融機(jī)構(gòu)提供的優(yōu)惠融資與擔(dān)保、放松監(jiān)管等減少經(jīng)營(yíng)成本的優(yōu)惠待遇、壟斷以及任職人員優(yōu)勢(shì)、政府鎖定股權(quán)、破產(chǎn)規(guī)則適用豁免以及擁有充分的信息等“不中立”的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（徐秀軍，2014）。而競(jìng)爭(zhēng)中立則旨在打破國(guó)有企業(yè)的這些“不中立”的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，減少?lài)?guó)有企業(yè)利用“國(guó)有”的性質(zhì)獲得政府給予的優(yōu)惠措施而在市場(chǎng)中采取不公平競(jìng)爭(zhēng)的行為（卡波比安科和克里斯蒂安森，2011）。因此，依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)中立原則，為使國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)，各國(guó)應(yīng)先對(duì)國(guó)有企業(yè)公私行為進(jìn)行區(qū)分，并根據(jù)生產(chǎn)成本與銷(xiāo)售定價(jià)確定國(guó)有企業(yè)是否會(huì)掠奪定價(jià)或低價(jià)傾銷(xiāo)，進(jìn)而采取限制補(bǔ)貼、信貸中立、規(guī)則中立、股息分紅、提高透明度等方式來(lái)削減國(guó)有企業(yè)的“不中立”競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（OECD，2012）。2011年美國(guó)國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿羅伯特·霍馬茨（Robert Hormats）提出“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念并將其拓展至競(jìng)爭(zhēng)法外的其他領(lǐng)域。通過(guò)對(duì)上述有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)中立的定義進(jìn)行分析（見(jiàn)表1），表述雖有不同，但究其本質(zhì)皆為限制國(guó)有企業(yè)基于身份特殊性而享有的“不中立”競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使之與私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)。自全球金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外市場(chǎng)并購(gòu)活動(dòng)頻繁，為規(guī)制我國(guó)國(guó)有企業(yè)的海外投資行為，美國(guó)在國(guó)際投資貿(mào)易領(lǐng)域通過(guò)雙邊談判或區(qū)域和國(guó)際組織等多邊談判等手段推行國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中立原則，集中體現(xiàn)在TPP國(guó)企規(guī)則上。

TPP是跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（Trans-Pacific Partnership Agreement）的簡(jiǎn)稱(chēng)，由美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等12個(gè)國(guó)家于2015年10月5日在奧克蘭正式簽署并公布。TPP協(xié)議制定了一系列高要求的世界貿(mào)易投資規(guī)則，其中針對(duì)國(guó)有企業(yè)的條款備受關(guān)注。從美國(guó)官方公布的TPP協(xié)議全文來(lái)看，TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則主要內(nèi)容包括適用范圍、商業(yè)決策原則、非歧視原則、非商業(yè)援助不損害他國(guó)利益原則、管轄權(quán)與管制公平原則以及透明度原則等六方面規(guī)則，具體內(nèi)容詳見(jiàn)表2。通過(guò)分析可以看出，TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則秉承了競(jìng)爭(zhēng)中立原則的核心內(nèi)涵，但作為一項(xiàng)高端國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，又在競(jìng)爭(zhēng)中立原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行了國(guó)際化拓展，主要體現(xiàn)在以下三方面：

首先，在規(guī)制對(duì)象上，體現(xiàn)了“規(guī)制中立”。TPP國(guó)企條款明確將國(guó)有企業(yè)界定為從事商業(yè)活動(dòng)的大型國(guó)有企業(yè)，這就排除了履行政府職能的公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的適用。競(jìng)爭(zhēng)中立原則主要適用于國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)可以同時(shí)進(jìn)入或現(xiàn)有規(guī)則下可能同時(shí)進(jìn)入的“經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)”，不適用于履行公共職能或從事公益性活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)（胡改蓉，2014）。TPP國(guó)企條款將規(guī)制對(duì)象僅限于商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)或國(guó)有企業(yè)的商業(yè)性活動(dòng)，而不是“一刀切”地籠統(tǒng)規(guī)制所有的國(guó)有企業(yè)。美國(guó)在TPP談判過(guò)程中為使本國(guó)利益最大化而曾主張將國(guó)企條款規(guī)制對(duì)象界定為中央政府一級(jí)的國(guó)有企業(yè)，而不適用于地方一級(jí)國(guó)有企業(yè)，這明顯具有不合理性。由于美國(guó)國(guó)有企業(yè)主要集中于州政府層面而較少為中央一級(jí)國(guó)有企業(yè)，因此美國(guó)主張的投機(jī)之處在于，欲以國(guó)家層面上的國(guó)有企業(yè)為規(guī)制對(duì)象，而使其在州這一層級(jí)上設(shè)立的國(guó)有企業(yè)免受TPP國(guó)企規(guī)則的沖擊。然而，其他成員國(guó)如馬來(lái)西亞、越南、新加坡等國(guó)家的國(guó)有企業(yè)主要為中央級(jí)國(guó)企，而且越是重要行業(yè)或領(lǐng)域，中央級(jí)別的國(guó)有企業(yè)越集中。因此，美國(guó)曾提出的主張對(duì)各個(gè)會(huì)員國(guó)的損益或沖擊是完全不同的。而TPP以國(guó)有企業(yè)的行為性質(zhì)而非隸屬關(guān)系作為判定是否適用國(guó)有企業(yè)條款的依據(jù)，較好地克服了這種不合理性。此外，TPP國(guó)企條款限定了其規(guī)制的國(guó)有企業(yè)規(guī)?！笮蛧?guó)有企業(yè)，突破了從企業(yè)所有權(quán)或與政府緊密程度方面定義的傳統(tǒng)，這也使得TPP國(guó)企條款的適用對(duì)象更具目標(biāo)性。在國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域，大型國(guó)有企業(yè)因具備雄厚實(shí)力與政府方面的支持，往往具有優(yōu)勢(shì)地位，甚至?xí)で?jìng)爭(zhēng)。

其次，在管轄權(quán)方面，體現(xiàn)了“管轄中立”。TPP國(guó)企條款明確規(guī)定，締約方各國(guó)對(duì)在其境內(nèi)從事商業(yè)活動(dòng)的外國(guó)國(guó)有企業(yè)享有管轄權(quán)，這就意味著賦予了締約方各國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)商業(yè)行為的管轄權(quán)，實(shí)質(zhì)上限制了國(guó)有企業(yè)的絕對(duì)管轄豁免權(quán)，確立了相對(duì)豁免權(quán)的適用。所謂絕對(duì)豁免，是指一國(guó)政府及其財(cái)產(chǎn)在任何條件下不受任何外國(guó)法院的管轄；相對(duì)豁免則是指政府在履行公共服務(wù)職責(zé)時(shí)適用豁免權(quán)而在從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)不適用豁免權(quán)，應(yīng)受外國(guó)法院管轄（韓立余，2016）。國(guó)有企業(yè)絕對(duì)豁免的法理邏輯是以國(guó)有企業(yè)的所有者身份為判定依據(jù)，因國(guó)有企業(yè)的所有者為國(guó)家或政府，所以國(guó)有企業(yè)等同于國(guó)家或政府，理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵硎芙^對(duì)豁免權(quán)。然而，這種管轄權(quán)模式與“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則背道而馳。“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則旨在抑制國(guó)有企業(yè)享有的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于國(guó)有企業(yè)是否因公共部門(mén)的性質(zhì)而獲得高于其他私有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的“凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)（net competitive advantage）”。在絕對(duì)豁免權(quán)模式下，管轄權(quán)豁免是國(guó)有企業(yè)享有而私營(yíng)企業(yè)無(wú)法企及的“凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，造成了二者之間不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。然而，TPP國(guó)企管轄權(quán)條款對(duì)國(guó)有企業(yè)的類(lèi)型進(jìn)行區(qū)分，明確規(guī)定締約方國(guó)內(nèi)法對(duì)外國(guó)商業(yè)類(lèi)而非所有國(guó)有企業(yè)具有管轄權(quán)，本質(zhì)上確立了相對(duì)豁免權(quán)對(duì)國(guó)有企業(yè)的適用，僅給予履行政府職能的國(guó)有企業(yè)適用豁免權(quán)，而使非履行政府職能的國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)處于公平競(jìng)爭(zhēng)的同一起跑線，契合了“競(jìng)爭(zhēng)中立”理念。

再次，在非商業(yè)援助方面，體現(xiàn)了“競(jìng)爭(zhēng)中立”。根據(jù)“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則，若從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)享有政府補(bǔ)貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠等私營(yíng)企業(yè)無(wú)法獲得的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，則視為競(jìng)爭(zhēng)中立狀態(tài)的偏離（OECD，2012）。TPP國(guó)企條款遵循了“競(jìng)爭(zhēng)中立”這一原則，規(guī)定締約方不得對(duì)從事商業(yè)活動(dòng)的本國(guó)國(guó)有企業(yè)提供非商業(yè)援助，使其享有凌駕于其他締約方國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而偏離競(jìng)爭(zhēng)中立狀態(tài)。然而，在國(guó)際貿(mào)易投資領(lǐng)域，這種競(jìng)爭(zhēng)中立偏離狀態(tài)判定較為困難，操作性不強(qiáng)。TPP國(guó)企條款基于“競(jìng)爭(zhēng)中立”但又不局限于其既有規(guī)則，加入了對(duì)締約國(guó)有無(wú)利益損害這一判定條件，使得國(guó)有企業(yè)違反規(guī)則的行為可參照WTO有關(guān)反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼的認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行判定，從而更具有可操作性。

然而，值得我們關(guān)注的是，TPP國(guó)企規(guī)則雖以“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則為核心內(nèi)涵，體現(xiàn)了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策的時(shí)代趨勢(shì)，但究其本質(zhì)，是美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家重新建構(gòu)國(guó)際秩序、限制以我國(guó)為代表的新興發(fā)展中國(guó)家的又一利器，仍無(wú)法根除“制度非中性”的本質(zhì)屬性。所謂“制度非中性”是指同一制度對(duì)不同的人或人群的損益是不同的，而那些已從既定制度或可能從未來(lái)某種制度中獲得利益的個(gè)人或集團(tuán)，無(wú)疑會(huì)竭力去維護(hù)或爭(zhēng)取之（張宇燕，1994），對(duì)于國(guó)家而言亦是如此。因國(guó)有企業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重以及承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任和歷史負(fù)擔(dān)不同，所以不同國(guó)家實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)中立需要支付的制度成本亦不同。從理論上講，國(guó)有企業(yè)占比小的國(guó)家要比占比大的國(guó)家支付的成本小。美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占比低，TPP國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)中立條款反映了這些國(guó)家的利益訴求；而新興發(fā)展中國(guó)家國(guó)有企業(yè)所占比重高，所起作用大。顯而易見(jiàn)，新興發(fā)展中國(guó)家推行競(jìng)爭(zhēng)中立的制度成本要遠(yuǎn)大于美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家。因此，以“競(jìng)爭(zhēng)中立”為核心的TPP國(guó)企條款對(duì)不同國(guó)家的影響具有非對(duì)稱(chēng)性。此外，在國(guó)企透明化義務(wù)問(wèn)題上缺乏度的限定。透明化義務(wù)雖是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立的最重要措施，但必須區(qū)分的是，競(jìng)爭(zhēng)中立的目的在于消除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而非禁止政府的商業(yè)化活動(dòng)，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的透明化義務(wù)必然涉及一個(gè)比例問(wèn)題（毛志遠(yuǎn)，2014）。所以，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的透明化義務(wù)應(yīng)有一定限度，以不泄漏國(guó)有企業(yè)商業(yè)機(jī)密為前提。

二、TPP國(guó)企條款對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)外貿(mào)易投資的潛在風(fēng)險(xiǎn)

TPP國(guó)企條款以競(jìng)爭(zhēng)中立原則為核心思想，主張限制甚至取消針對(duì)國(guó)有企業(yè)諸如財(cái)政補(bǔ)貼、融資便利、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)偏好等優(yōu)惠措施。對(duì)我國(guó)而言，從中央到地方，從正式制度層面到非正式制度層面，國(guó)有企業(yè)目前事實(shí)上都享受著信貸、稅收、補(bǔ)貼等各方面的政策紅利。我國(guó)100大跨國(guó)公司中，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍是國(guó)有控股企業(yè)。截至2015年底，在非金融類(lèi)對(duì)外直接投資中，國(guó)有企業(yè)占比雖有下降但仍是我國(guó)對(duì)外投資的主體。根據(jù)美國(guó)《財(cái)富》雜志發(fā)布的2016年世界500強(qiáng)企業(yè)報(bào)告，我國(guó)上榜企業(yè)達(dá)110家，其中大型國(guó)有企業(yè)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。由此可見(jiàn)，我國(guó)享受政策紅利的國(guó)有企業(yè)是海外貿(mào)易投資的主體，在我國(guó)對(duì)外貿(mào)易投資中起著顯著作用。然而，這種現(xiàn)象似乎與TPP國(guó)企規(guī)則格格不入，也為“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則所不能容忍。目前我國(guó)還不是TPP成員國(guó)，亦不用受TPP協(xié)議約束，但TPP國(guó)企條款折射出來(lái)的“競(jìng)爭(zhēng)中立”的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)值得關(guān)切。我國(guó)作為對(duì)外投資與出口貿(mào)易大國(guó)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看理應(yīng)關(guān)注TPP國(guó)企條款帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是在規(guī)制對(duì)象上。從我國(guó)海外貿(mào)易投資現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)從事國(guó)際貿(mào)易與對(duì)外投資的經(jīng)濟(jì)實(shí)體一般為擔(dān)當(dāng)各行業(yè)龍頭的大型國(guó)有企業(yè)，并且往往在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、信貸等方面享有政策優(yōu)惠，難以達(dá)到TPP國(guó)企規(guī)則之下的競(jìng)爭(zhēng)中立要求。由此，TPP國(guó)企條款規(guī)制對(duì)象——從事商業(yè)活動(dòng)的大型國(guó)有企業(yè)，對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外投資項(xiàng)目上的主體地位與經(jīng)營(yíng)行為造成一定程度的威脅，對(duì)我國(guó)在傳統(tǒng)貿(mào)易國(guó)別市場(chǎng)上的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)形成阻礙，同時(shí)又增加了我國(guó)開(kāi)拓新興市場(chǎng)的難度。

二是在投資準(zhǔn)入階段?？傮w上來(lái)看，TPP國(guó)企條款在準(zhǔn)入階段加大了我國(guó)國(guó)有企業(yè)走出國(guó)門(mén)的成本與難度，表現(xiàn)在：其一，TPP國(guó)企條款將對(duì)國(guó)有企業(yè)境外投資的審查提前至行為發(fā)生之前；其二，TPP條款把對(duì)國(guó)有企業(yè)的限制性要求例如信息披露透明等僅以國(guó)有企業(yè)的隸屬身份為判定標(biāo)準(zhǔn)而與市場(chǎng)行為割裂。以上兩方面因素在投資準(zhǔn)入階段對(duì)國(guó)有企業(yè)構(gòu)成了壁壘。對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)利益的限制超出了所獲利益的額度——例如美國(guó)提案中出現(xiàn)相當(dāng)于泄露公司機(jī)密的額外透明化通知義務(wù)——?jiǎng)t預(yù)示著國(guó)有企業(yè)在投資準(zhǔn)入階段將遭遇壁壘（毛志遠(yuǎn)，2014）。

三是在已有海外投資方面。根據(jù)TPP國(guó)企條款非商業(yè)援助不損害他國(guó)利益原則，締約方不得通過(guò)對(duì)另一締約方境內(nèi)的國(guó)有企業(yè)投資提供非商業(yè)援助，損害其他締約方的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。由此，鑒于目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)普遍存在享受?chē)?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持、稅收優(yōu)惠等非商業(yè)援助的事實(shí)，若我國(guó)國(guó)有企業(yè)在東道國(guó)的投資企業(yè)生產(chǎn)量絕對(duì)或相對(duì)增加，則投資東道國(guó)傾向于得出我國(guó)國(guó)有企業(yè)因享有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而損害其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的結(jié)論。此外，締約各方同意其法院對(duì)外國(guó)國(guó)有企業(yè)在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)實(shí)施商業(yè)活動(dòng)享有訴訟管轄權(quán)。因此，投資東道國(guó)有權(quán)根據(jù)TPP國(guó)企條款對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)提起訴訟，這增加了我國(guó)國(guó)有企業(yè)已有海外投資的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)應(yīng)對(duì)TPP國(guó)企條款之策

機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。辯證地看，TPP國(guó)企條款是一柄雙刃劍，給我國(guó)國(guó)有企業(yè)帶來(lái)挑戰(zhàn)的同時(shí)，也給其帶來(lái)了機(jī)遇。實(shí)際上，以“競(jìng)爭(zhēng)中立”原則為核心的TPP國(guó)企規(guī)則不僅是對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)的私營(yíng)企業(yè)的一種保護(hù)，也是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、增進(jìn)國(guó)有企業(yè)活力的一劑良方（唐宜紅和姚曦，2013）。TPP國(guó)企規(guī)則無(wú)疑對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革形成一種“倒逼”之勢(shì)。為規(guī)避TPP國(guó)企規(guī)則帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，更好地參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作，我國(guó)今后應(yīng)著眼于以下制度建設(shè)，以提升國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)。

（一）推行國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革，深化政企職能分離

實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中立的首要基礎(chǔ)是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)改革。分類(lèi)改革是探索國(guó)有企業(yè)如何走向市場(chǎng)的有效路徑（馮雷和湯婧，2015）。OECD組織根據(jù)國(guó)有企業(yè)提供的產(chǎn)品性質(zhì)及其所處行業(yè)的區(qū)別，把國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)和公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)。一般把市場(chǎng)化程度較高、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全影響小、非自然壟斷性的行業(yè)（例如房地產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等）內(nèi)的國(guó)有企業(yè)歸類(lèi)為商業(yè)性國(guó)有企業(yè)，而把市場(chǎng)化程度較低、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈與國(guó)家安全、自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)歸類(lèi)為公益性國(guó)有企業(yè)。商業(yè)性國(guó)有企業(yè)旨在賺取利潤(rùn)，而公益性國(guó)有企業(yè)旨在為公民提供基礎(chǔ)產(chǎn)品和公共服務(wù)。由此，商業(yè)性國(guó)有企業(yè)和公益性國(guó)有企業(yè)二者目的與責(zé)任的不同，也就決定了其享有的國(guó)家政策的不同。對(duì)于商業(yè)性國(guó)有企業(yè)，國(guó)家應(yīng)減少?lài)?guó)有資金的投入，降低國(guó)有化程度，使政府與國(guó)有企業(yè)的職能得到嚴(yán)格分離，從而確保商業(yè)性國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)中處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位。對(duì)于公益性國(guó)有企業(yè)，應(yīng)加大國(guó)有資金的投入，并給予其特殊的政策支持，從而確保國(guó)有資本在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈與國(guó)家安全的重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，保證公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)有效履行公共服務(wù)職能。對(duì)我國(guó)而言，國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革問(wèn)題真正進(jìn)入國(guó)企監(jiān)管者的視野是在十八屆三中全會(huì)之后。2015年8月24日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式將分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革作為國(guó)有企業(yè)改革的方向之一，該文件將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)，并明確了這兩類(lèi)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作方式和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。而且，上海、廣東新一輪的國(guó)企改革方案中都將分類(lèi)監(jiān)管作為國(guó)有企業(yè)的改革方向，成為首批試水國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的省市之一。我國(guó)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)在商業(yè)領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)，契合了競(jìng)爭(zhēng)中立的價(jià)值理念，有利于我國(guó)盡快與國(guó)際規(guī)則接軌，減少海外投資貿(mào)易摩擦。

（二）規(guī)范政府補(bǔ)貼模式，防止交叉補(bǔ)貼

一直以來(lái)，我國(guó)政府給予國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼的原因在于國(guó)有企業(yè)的特殊身份，而未具體區(qū)分國(guó)有企業(yè)的行為性質(zhì)。當(dāng)國(guó)有企業(yè)既承擔(dān)提供公共服務(wù)的社會(huì)義務(wù)，又從事?tīng)I(yíng)利性的商業(yè)活動(dòng)時(shí)，我國(guó)這種補(bǔ)貼模式就會(huì)導(dǎo)致交叉補(bǔ)貼的問(wèn)題。所謂交叉補(bǔ)貼，是指政府對(duì)于承擔(dān)了社會(huì)義務(wù)的國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼超過(guò)了其履行社會(huì)義務(wù)所需的成本，以至于該補(bǔ)貼延伸到了國(guó)企的商業(yè)活動(dòng)中。交叉補(bǔ)貼是為T(mén)PP國(guó)企條款規(guī)制的一個(gè)重要方面，也是“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的防范對(duì)象。防止交叉補(bǔ)貼要求既負(fù)社會(huì)義務(wù)又為商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)不得因政府對(duì)其社會(huì)義務(wù)承擔(dān)行為的補(bǔ)貼而獲得過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。防止交叉補(bǔ)貼的一種有效方式是實(shí)行合理的成本核算，區(qū)分國(guó)有企業(yè)提供公共服務(wù)的成本和從事商業(yè)活動(dòng)的成本。然而，由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)信息不透明或會(huì)計(jì)核算未對(duì)這兩種成本加以區(qū)分，難以判斷其是否獲得了交叉補(bǔ)貼。對(duì)此，我們不妨借鑒歐盟的做法，要求既負(fù)社會(huì)義務(wù)又為商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)建立分別賬戶(hù)制度，將承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的成本獨(dú)立化。例如，公共交通的運(yùn)營(yíng)商就應(yīng)就其提供公共交通的社會(huì)義務(wù)與其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)分別設(shè)立賬戶(hù)，獨(dú)自核算。此外，西方學(xué)者認(rèn)為，公益性國(guó)有企業(yè)可享受政府補(bǔ)貼而商業(yè)性國(guó)有企業(yè)在任何條件下絕對(duì)不能享受政府補(bǔ)貼（顧功耘，2014）。因此，在我國(guó)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革的背景下，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)西方成熟的國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)，制定合理的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，明確產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的具體類(lèi)型、條件、標(biāo)準(zhǔn)等，確保國(guó)有企業(yè)不因政府的補(bǔ)貼而獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

（三）強(qiáng)化信息披露，提升國(guó)企透明度

市場(chǎng)主體所負(fù)有的透明化義務(wù)，是競(jìng)爭(zhēng)中立政策的關(guān)鍵手段，也是TPP國(guó)企規(guī)則的內(nèi)在要求。因運(yùn)行過(guò)程的不透明和財(cái)務(wù)信息披露的不充分，我國(guó)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)備受西方國(guó)家爭(zhēng)議。因此，競(jìng)爭(zhēng)中立語(yǔ)境下的國(guó)企透明化義務(wù)，將對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)家重大工程、政府采購(gòu)、低利率信貸、稅收優(yōu)惠以及國(guó)有企業(yè)管理等方面提出新的挑戰(zhàn)。為契合競(jìng)爭(zhēng)中立的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策趨勢(shì)，應(yīng)著手解決以下問(wèn)題：第一，解決國(guó)有企業(yè)的貸款優(yōu)惠問(wèn)題，實(shí)行市場(chǎng)化利率；第二，解決政府采購(gòu)偏好問(wèn)題，推進(jìn)采購(gòu)程序的透明化；第三，解決國(guó)有企業(yè)在投資與貿(mào)易活動(dòng)中的優(yōu)勢(shì)地位、信息披露、報(bào)告以及審查制度的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。一方面，政府既要公開(kāi)對(duì)國(guó)有企業(yè)在信貸、稅收、政府采購(gòu)等方面的政策支持，又要對(duì)國(guó)企施加嚴(yán)格的信息披露義務(wù)，充分披露國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本、利潤(rùn)、財(cái)務(wù)等運(yùn)行中的重要信息，當(dāng)然涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息除外；另一方面，國(guó)有企業(yè)要強(qiáng)化自愿披露信息的意識(shí)，進(jìn)而形成企業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合的信息披露機(jī)制，提升國(guó)有企業(yè)的透明度。

雖然TPP的最終實(shí)施面臨諸多變數(shù)，但這并不意味著我們可以無(wú)視國(guó)際規(guī)則給我國(guó)國(guó)有企業(yè)“走出去”帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國(guó)一方面應(yīng)加強(qiáng)國(guó)內(nèi)制度建設(shè)，另一方面應(yīng)密切關(guān)注、研究國(guó)際規(guī)則的新進(jìn)展，同時(shí)積極參與國(guó)際談判，推動(dòng)制定合理、互惠、開(kāi)放的區(qū)域或多邊貿(mào)易投資規(guī)則，確保未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球空間和海外投資安全。