譚志偉

【摘 要】涉稅情報管理能力薄弱一直是制約我國稅收工作特別是稽查工作“瓶頸”。韓國不論是在立法層次，組織架構(gòu)，還是信息化程度上，都達到較高水平，有值得我們借鑒的地方。

【關(guān)鍵詞】稅收；稅收信息；情報

韓國國稅廳自1966年成立以來，經(jīng)過50年的發(fā)展，尤其是1999年進行了大規(guī)模改組，整體的職能由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型的傾向比較明顯。但是隨著對韓國國稅廳的組織機構(gòu)與職能的深入了解，可以發(fā)現(xiàn)其并未放松對稅源管理與稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)的資源配置投放，從其稽查人員占全員比例高達22.3%可以略見一斑。韓國國稅局本廳（總局）稽查局共設(shè)6個部門，其中3個與情報工作相關(guān)，分別負責國際情報、稅源情報及金融（FIU）情報等收集、分析工作；在地方廳與稅務(wù)所也分別設(shè)立了情報分析機構(gòu)。納稅人的遵從度提高，一方面可以歸功于納稅服務(wù)的加強；另一方面要以稅源管理的有效風險防范，與稅務(wù)稽查的剛性震懾為基礎(chǔ)。

涉稅信息管理能力是稅務(wù)管理決策力與執(zhí)行力的實踐內(nèi)核，它有助于擴大稅基、降低名義稅率、公平稅收負擔，規(guī)范與健全現(xiàn)有稅制，促進稅收征納關(guān)系和諧，提高稅收遵從度，并通過促進有增有減、統(tǒng)籌平衡的稅收結(jié)構(gòu)性調(diào)整，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。但是，涉稅信息管理能力薄弱一直是制約我國稅收征管優(yōu)化的“瓶頸”和根本原因。韓國不論是在立法層次，還是信息化程度上，都達到較高水平，尤其是金融交易情報的報告與運用，在稅務(wù)稽查過程中發(fā)揮了巨大的作用。

一、韓國的FIU法與金融交易情報利用情況

韓國的稅收法律制度普遍立法層次較高，各個稅種的征收都經(jīng)由正式立法予以確定，甚至延伸到針對第三方向稅務(wù)機關(guān)提供資料、信息等課稅協(xié)助事項也有法律規(guī)定。其中最重要的兩部法律就是2000年起實施的征稅資料提交法和2001年起實施的特別金融交易情報報告和運用法（FIU法）。前者明確規(guī)定了國家機關(guān)、政府部門、金融機構(gòu)等應(yīng)向稅務(wù)機關(guān)提供涉稅資料的種類和方式，多達97種；后者則規(guī)定了金融研究分析院（FIU機構(gòu)，類似于我國隸屬于人民銀行的反洗錢中心）應(yīng)為稅務(wù)機關(guān)實施偷漏稅調(diào)查和欠稅征收提供情報資料。

2000年4月10日，韓國設(shè)立金融情報機構(gòu)臨時特別工作組來建立本國的金融情報機構(gòu)，以應(yīng)對外匯領(lǐng)域的開放。2001年11月28日，韓國的兩部反洗錢法律——《特別金融交易情報報告和運用法》（以下簡稱“FIU法”）和《犯罪收益法》生效，韓國金融情報機構(gòu)（以下簡稱FIU）正式運作。FIU隸屬于財政經(jīng)濟部，考慮其獨立性和政治中立性，其正式人員數(shù)目、組織和運作等由總統(tǒng)令統(tǒng)籌考慮決定。其中一半的人員來自財政經(jīng)濟部，其余的分析人員全部借調(diào)自不同的執(zhí)法機構(gòu)，如司法部、國家警察總局、國稅廳、海關(guān)廳和金融業(yè)監(jiān)督委員會。非政府組織也有借調(diào)人員在韓國金融情報機構(gòu)工作，如金融監(jiān)管院和韓國銀行。目前國稅廳派駐FIU的人員有15名。

FIU法第一條：本法規(guī)定了為防止利用外匯交易等金融交易進行洗錢和恐怖資金轉(zhuǎn)移而對必要的特定金融交易情報的報告及應(yīng)用的有關(guān)事項，以達到預(yù)防犯罪及健立健全透明的金融交易秩序的目的。可見FIU法的立法初衷主要是為了反洗錢和維護金融秩序，服務(wù)于稅收只是它的一個側(cè)面。

但是執(zhí)法實踐過程中，F(xiàn)IU法對稅務(wù)稽查的巨大作用，促使韓國政府對FIU法在稅收方面的作用越來越重視，歷年來的FIU法修訂，也不斷擴展金融機構(gòu)對國稅廳提供金融交易情報的范圍。2001年9月，F(xiàn)IU法剛制定時，對國稅廳提供的金融交易情報界定為“利用外匯交易偷漏稅及5億以上不當外匯交易 ”，僅限于外匯交易，范圍相當狹隘；2007年12月，修訂為“用于避稅的對外貿(mào)易（限定于稅法規(guī)定的調(diào)查）”，局限性仍然較大；2012年3月，再次修訂為“為確認違法嫌疑的稅務(wù)調(diào)查”，繼而2013年11月修訂為“為確定偷漏稅嫌疑的調(diào)查業(yè)務(wù)及滯納者的征收業(yè)務(wù)”，將特定金融交易情報的提供范圍擴展到普遍的稅務(wù)調(diào)查及欠稅追繳，實現(xiàn)了全面的金融情報交流。同時，對交易金額的標準也在逐年降低，體現(xiàn)了金融情報的采集面不斷拓寬；對可疑交易報告的基準金額，2001年為5千萬韓元，2004年降到2千萬韓元，2010年降到1千萬韓元，到2013年11月修訂時，廢除了基準金額標準，即對可疑交易的報告金額不再設(shè)定最低標準；類似的，對高額現(xiàn)金交易報告的基準金額，也由2006年的5千萬韓元，到2008年的3千萬韓元，再到2010年的2千萬韓元，持續(xù)降低基準，擴大報告面。

目前FIU情報分為以下四類：

1.可疑交易報告（STR， Suspicious Transaction Report），主要包括有非法財產(chǎn)，洗錢行為，恐怖資金嫌疑的交易（沒有最低交易金額標準）；

2.現(xiàn)金交易報告（CTR， Currency Transaction Report），包括日交易2千萬韓元以上的現(xiàn)金交易；

3.外匯情報，包括根據(jù)收付匯信息得到的外匯交易資料；

4.國外FIU情報，與國外類似FIU的機構(gòu)進行情報交流而獲得的資料。

據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2012年金融機構(gòu)根據(jù)FIU法規(guī)定報送給FIU的可疑交易報告29萬件，現(xiàn)金交易報告每年1千萬件。FIU對可疑交易報告進行情報分析后，向相關(guān)部門發(fā)送2.1萬件情報，達接收情報的7.4%，其中發(fā)送國稅廳的情報1.3萬件，占發(fā)送情報的61.9%。

二、對我國在涉稅信息管理能力提升的啟示

1.提升立法層次，拓寬情報獲取面

韓國的FIU法，立法層次高，法律規(guī)定比較完整，經(jīng)過逐年修訂，目前除了FIU主動報送經(jīng)過篩選的有疑點的特定金融交易情報給國稅廳，國稅廳根據(jù)工作需要，也可以主動請求涉案企業(yè)或個人的金融交易情報，包括涉案企業(yè)或個人的全部可疑交易報告（其附件包括了非常詳細的相關(guān)賬戶和交易資料）、現(xiàn)金交易報告、外匯交易資料以及通過國外FIU機構(gòu)獲取的海外金融情報，涵蓋面較廣。根據(jù)FIU法規(guī)定，F(xiàn)IU情報請求必須在接受后7日內(nèi)處理，時效性強。不僅如此，針對借用他人名義進行金融交易以逃避監(jiān)管的情況，F(xiàn)IU在日常情報分析過程中也有針對性地展開借名賬戶的調(diào)查，在國稅廳進行情報請求時，F(xiàn)IU也會將逐年的情報積累掌握涉案企業(yè)或個人可能的借名賬戶也報送給國稅廳，對稅務(wù)稽查工作提供了有力的線索和指引。

目前我國對第三方向稅務(wù)機關(guān)報送涉稅資料的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在稅收征管法相關(guān)條款。對金融情報的報送規(guī)定，在稅收征管法第五十四條第六款規(guī)定“經(jīng)縣以上稅務(wù)局（分局）局長批準，憑全國統(tǒng)一格式的檢查存款賬戶許可證明，查詢從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人、扣繳義務(wù)人在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款賬戶。稅務(wù)機關(guān)在調(diào)查稅收違法案件時，經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上稅務(wù)局（分局）局長批準，可以查詢案件涉嫌人員的儲蓄存款。稅務(wù)機關(guān)查詢所獲得的資料，不得用于稅收以外的用途。”，以及對金融機構(gòu)不予配合的相關(guān)懲罰規(guī)定的第七十三條。

與韓國的征稅資料提交法和FIU法相比，我國在涉稅情報報送方面的法律規(guī)定明顯較為薄弱。在我國稅收稽查工作實踐中，囿于征管法的相關(guān)規(guī)定相當籠統(tǒng)，以及對不予配合的懲罰力度不夠，在向金融機構(gòu)提出涉稅金融交易情報請求時往往并不順利，甚至被拒絕。即使金融機構(gòu)愿意配合，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，稽查人員也只能就具體涉案的企業(yè)存款賬戶或個人存款賬戶進行查詢，能獲取的情報信息相當有限，如果稽查過程中未能掌握具體的賬戶信息，想要獲取金融交易情報甚至無從入手。

從優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)的角度看，涉稅信息管理應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設(shè)計，將自然人納稅人和企業(yè)納稅人的貨幣收支信息、財產(chǎn)資料進行綜合集中與歸戶管理，尤其是對直接稅涉稅資料的系統(tǒng)性控管。但在當前市場化日益加深的背景下，納稅人的涉稅信息流動性強，涉及面廣，分散于私人部門的金融系統(tǒng)與交易相對方，散落于公共部門的稅務(wù)、工商、土地、房管、海關(guān)、質(zhì)檢、檢察、法院等職能機關(guān)。事實上，涉稅信息的有效管理不能僅僅局限于稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的封閉格局，而應(yīng)該實現(xiàn)各涉稅組織機構(gòu)的高度融通，以實現(xiàn)涉稅資料的共享利用與總歸戶管理。然而，我國目前的涉稅信息管理不僅偏重于間接稅一端，而且局限于稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，共享度不足，未與其他涉稅部門構(gòu)建制度化的信息共通與共享，由此導(dǎo)致當前我國涉稅信息管理的范圍有限、效率較低，因此，整體聯(lián)動的涉稅信息管理成為我國稅收征管能力成功優(yōu)化的必然要求。

建議建立全國統(tǒng)一的涉稅資料管理中心由全國人民代表大會立法，設(shè)立全國涉稅信息管理中心（或由國務(wù)院直屬的商事、金融數(shù)據(jù)管理中心），負責全國范圍內(nèi)涉稅信息的統(tǒng)籌歸集和集中管理，通過制定明晰、可操作的具體制度和實施流程，明確各方權(quán)利、義務(wù)和責任，在充分保障納稅人財產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)和先進管理技術(shù)，實現(xiàn)對納稅人涉稅信息的充分獲取、集中處理、科學存儲、綜合歸戶、共通共享與有效利用。

2.規(guī)范情報格式，提高情報分析效率

韓國的FIU法詳細規(guī)定了金融交易情報報送的資料格式，涵蓋了包括交易者身份信息、住址信息、賬號信息、交易時間、渠道、種類、商品、交易對方的身份信息、住址信息等明細信息，情報信息格式規(guī)范、詳細、完整。情報格式的規(guī)范化，為情報的分析篩選電算化提供了可能。韓國的FIU機構(gòu)在接收金融機構(gòu)的可疑交易報告后，經(jīng)過電算分析、基礎(chǔ)分析、詳細分析三個階段的分析后提供給執(zhí)法機關(guān)，其中電算分析由計算機自動完成，大大減輕了情報分析人員的工作負擔。

當前，我國不乏關(guān)于信息共享的法律規(guī)定，如規(guī)定相關(guān)單位“應(yīng)當對稅務(wù)機關(guān)提供稅收協(xié)助義務(wù)”，但大都過于原則和抽象，缺乏實際有效的可操作規(guī)則和程序。實踐中，個別單位鑒于我國當前對納稅人財產(chǎn)權(quán)和隱私權(quán)保護不力的現(xiàn)狀，出于風險規(guī)避的考量，擔心提供課稅資料會承擔責任而不愿意提供，從而選擇“少做少犯錯、不做不犯錯”的保守策略，而即便提供了相關(guān)課稅資料，也存在著諸如信息準確度不高、數(shù)據(jù)匹配率低的問題，信息共享的有效性不足，“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在。同時由于情報格式不規(guī)范，情報分析的電算化、自動化缺乏基礎(chǔ)，只能進行人工分析，效率很低。

建議通過科學設(shè)置稅控機制，明確將個人身份證號碼作為全國統(tǒng)一的自然人納稅人永久稅號，確立全國統(tǒng)一的企業(yè)納稅人稅務(wù)代碼，并與社會保障等相關(guān)體系的完善相協(xié)調(diào)，集中用于納稅人的商事登記、住房、教育、醫(yī)療、社會保障、金融交易等所有與納稅有關(guān)的基本經(jīng)濟活動和行為，在全國涉稅信息管理中心的統(tǒng)一集中管理下，實現(xiàn)所有相關(guān)部門的信息聯(lián)網(wǎng)與資料共享，對納稅人的課稅資料進行總歸戶管理。同時，要對相關(guān)數(shù)據(jù)傳輸數(shù)據(jù)進行規(guī)范化處理，使海量數(shù)據(jù)能夠通過電算化手段進行有效分析。

3.建立雙向交流反饋機制，形成良性互動

韓國國稅廳直接派駐人員到FIU機構(gòu)，負責具體的金融交易情報分析與處理。FIU機構(gòu)定期報送經(jīng)過分析篩選的金融交易情報給國稅廳，對這些情報，國稅廳在核實后要反饋情報的使用情況給FIU，這有助于FIU根據(jù)反饋修正其情報分析工作，提高情報篩選的正確率。同時國稅廳也可以根據(jù)案件需要向FIU就具體企業(yè)或個人請求相關(guān)的金融情報，形成情報的雙向流動，交流反饋的良性循環(huán)。我國目前與金融機構(gòu)情報交流基本上是單向的請求，未能形成雙向交流機制。

建議大力破除當前信息化建設(shè)區(qū)域、部門分割的“碎片化”格局，強力推進稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部以及與銀行、保險、證券、工商、質(zhì)檢、海關(guān)、土地、住建、房管、法檢、公安、民政等涉稅第三方的信息聯(lián)通與共享，以統(tǒng)一、規(guī)范的納稅人編號為基礎(chǔ)，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，開發(fā)統(tǒng)一的信息融合軟件，統(tǒng)一信息口徑，規(guī)范信息類型，形成以稅務(wù)機關(guān)為核心的信息集中與管理平臺，最終將所有的信息歸集到全國涉稅信息管理中心。同時，為實現(xiàn)雙向信息共享，協(xié)稅第三方有權(quán)依據(jù)法定程序，向全國涉稅信息管理中心申請獲取納稅人的相關(guān)信息。

此外，還要強化國際稅收情報交換、征管互助的反避稅協(xié)調(diào)與合作在將國內(nèi)涉稅信息流實現(xiàn)統(tǒng)一歸戶和集中管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極應(yīng)對經(jīng)濟全球化背景下稅基國際流動的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，通過與相關(guān)國家和地區(qū)簽訂稅收情報交換協(xié)議、征管互助協(xié)議等雙邊和多邊協(xié)定，強化國際稅源監(jiān)管，嚴厲打擊國際避稅行為，實現(xiàn)涉稅信息流的全球控管和追蹤。