劉緒 匡建江 沈陽(yáng)

英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟（Universities UK）2015年2月發(fā)布了題為《質(zhì)量、公平、可持續(xù)發(fā)展：高等教育監(jiān)管的未來》（Quality， Equity， Sustainability： the Future of Higher Education Regulation）的報(bào)告。該報(bào)告由該聯(lián)盟的大學(xué)監(jiān)管工作委員會(huì)主席、倫敦大學(xué)瑪麗皇后學(xué)院校長(zhǎng)西蒙·蓋斯卡爾（Simon Gaskell）領(lǐng)銜的小組編寫，旨在分析如何調(diào)整當(dāng)前英格蘭高等教育監(jiān)管體制，保障學(xué)生和其他高等教育利益攸關(guān)者的權(quán)益，確保監(jiān)管體系與高等教育的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)保持一致，維護(hù)英格蘭高等教育的質(zhì)量和國(guó)際聲譽(yù)。結(jié)合調(diào)研情況，該小組提出如下建議：建立完善的高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案名單；建立一個(gè)更有效的引領(lǐng)和監(jiān)督高等教育監(jiān)管系統(tǒng)的英格蘭高等教育撥款委員會(huì)；建立高等教育機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)停辦時(shí)能切實(shí)保護(hù)學(xué)生利益的措施；改革相關(guān)方案，推動(dòng)該報(bào)告提出的建議的實(shí)施。

該小組結(jié)合高等教育監(jiān)管的系列文件，調(diào)研了包括學(xué)生代表、監(jiān)管者和機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益攸關(guān)者的意見。報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前的高等教育機(jī)構(gòu)涉及的事務(wù)較多，包括研究生教育、科學(xué)研究、知識(shí)轉(zhuǎn)化及與國(guó)家或地區(qū)相關(guān)的文化活動(dòng)。大學(xué)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)本科教育監(jiān)管的直接調(diào)整可能為這些事務(wù)帶來的影響。報(bào)告圍繞高等教育質(zhì)量和學(xué)生利益的保障，探討了英格蘭本科教育機(jī)構(gòu)的多樣性，從當(dāng)前的高等教育監(jiān)管體系、改革的壓力、當(dāng)前的反應(yīng)、改革后的監(jiān)管環(huán)境展望、改革建議五方面分析了英格蘭高等教育監(jiān)管。

一、當(dāng)前的高等教育監(jiān)管體系

（一）外部監(jiān)管

1.公立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管

當(dāng)前，英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管主要通過向教育機(jī)構(gòu)撥付公共資金時(shí)所提出的要求來實(shí)現(xiàn)。這些要求主要圍繞高等教育機(jī)構(gòu)治理、質(zhì)量評(píng)估、信息提供和財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展，其提出的法律依據(jù)是《1992年繼續(xù)教育和高等教育法》（Further and Higher Education Act 1992）、英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)《保障問責(zé)備忘錄》（Memorandum of Assurance and Accountability）和英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（Higher Education Funding Council for England）頒布的條例。作為監(jiān)管體系的重要組成機(jī)構(gòu)，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)與高等教育機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，建立了一系列有效的制度，并適時(shí)地對(duì)部分高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這些要求也體現(xiàn)了英格蘭高等教育撥款委員會(huì)在高等教育質(zhì)量評(píng)估中的法定作用。其中，公立繼續(xù)教育學(xué)院主要從技能經(jīng)費(fèi)資助機(jī)構(gòu)（Skill Funding Agency）獲得公共資金。

目前，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)與高等教育質(zhì)量保障署（Quality Assurance Agency）簽訂了協(xié)議。該協(xié)議的主要任務(wù)是對(duì)英格蘭高等教育撥款委員會(huì)資助的高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，確保這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行符合相應(yīng)要求。外部監(jiān)管的主要目標(biāo)是提高高等教育質(zhì)量和國(guó)際聲譽(yù)，監(jiān)管撥付到高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)政資金，促進(jìn)其有效使用，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。《1992年繼續(xù)教育和高等教育法》強(qiáng)調(diào)，學(xué)術(shù)自由和機(jī)構(gòu)自治是高等教育的核心。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，獲得公共資助的高等教育機(jī)構(gòu)自動(dòng)擁有學(xué)生貸款公司（Student Loans Company）資助學(xué)生入學(xué)貸款的資格。

政府和議會(huì)通過樞密院（Privy Council）掌握學(xué)位和大學(xué)校名的授予權(quán)，或通過皇家特許狀（Royal Charter）和議會(huì)法（Act of Parliament）等方式來管理新高等教育機(jī)構(gòu)的審批。在學(xué)位授予和大學(xué)校名授予方面，高等教育質(zhì)量保障署發(fā)揮著咨詢作用。一般情況下， 公立高等教育機(jī)構(gòu)首次通過審批后，即可作為永久性的公立機(jī)構(gòu)，但私立高等教育機(jī)構(gòu)通過審批后還需每六年重新申請(qǐng)資格。

2.私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管

部分沒有被納入公共財(cái)政資助體系的高等教育機(jī)構(gòu)被稱作私立高等教育機(jī)構(gòu)。私立高等教育機(jī)構(gòu)采用營(yíng)利或非營(yíng)利模式，采用不同的內(nèi)部治理模式，少數(shù)機(jī)構(gòu)擁有大學(xué)校名和（或）學(xué)位授予權(quán)。他們通過與擁有學(xué)位授予權(quán)的機(jī)構(gòu)合作，獲得特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)或提供經(jīng)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的高等國(guó)家證書的方式辦學(xué)。私立高等教育機(jī)構(gòu)能否獲得公共財(cái)政資金取決于指定專業(yè)層次，即其開設(shè)的課程需符合代表商務(wù)、創(chuàng)新與技能部（Department for Business， Innovation and Skills）的學(xué)生貸款公司的要求，并通過商務(wù)、創(chuàng)新與技能部的審批。盡管行政審批權(quán)仍掌握在政府手中，但是隨著行政審批責(zé)任移交到英格蘭高等教育撥款委員會(huì)，私立高等教育機(jī)構(gòu)的認(rèn)證程序得到了強(qiáng)化。認(rèn)證程序包括加強(qiáng)對(duì)私立教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量保障體系、財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力及其內(nèi)部治理的審核。但是，對(duì)公立高等教育機(jī)構(gòu)的一些常規(guī)要求并沒有在私立教育機(jī)構(gòu)完全實(shí)施。例如，還未正式要求私立教育機(jī)構(gòu)向負(fù)責(zé)處理英格蘭和威爾士的大學(xué)生對(duì)大學(xué)投訴事項(xiàng)的英國(guó)獨(dú)立仲裁員辦公室（Office of the Independent Adjudicator）提交相關(guān)報(bào)告。雖然部分私立教育機(jī)構(gòu)向高等教育統(tǒng)計(jì)局（Higher Education Statistics Agency）提供了其辦學(xué)資料，但這僅限于規(guī)模較大的機(jī)構(gòu)。

總體來看，英格蘭高等教育設(shè)立了一系列外部監(jiān)管要求。這些要求既包括高等教育機(jī)構(gòu)作為公立機(jī)構(gòu)本身應(yīng)遵守的規(guī)范，也涉及其教學(xué)和科研活動(dòng)。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)發(fā)布的高等教育運(yùn)行框架（Higher Education Operating Framework）包含了高等教育監(jiān)管的現(xiàn)有體系。許多高等教育機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了由公共財(cái)政資助的專門研究。大部分資助均有其本身的任務(wù)或預(yù)期及要求，這些要求也與高等教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)保障機(jī)制互動(dòng)。

3.英國(guó)高等教育監(jiān)管情況

雖然英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區(qū)在高等教育資助、問責(zé)、治理體系及法規(guī)方面存在較大差異，但四地相互影響，任何一個(gè)地區(qū)高等教育監(jiān)管條例的變更都會(huì)對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生潛在影響。該報(bào)告主要涉及英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系，但也需對(duì)英國(guó)其他地區(qū)的高等教育監(jiān)管體系進(jìn)行探討。

在蘇格蘭，高等教育機(jī)構(gòu)和蘇格蘭撥款委員會(huì)（Scottish Funding Council）通過《財(cái)務(wù)備忘錄》（Financial Memorandum）建立了高等教育問責(zé)制和報(bào)告制。蘇格蘭撥款委員會(huì)對(duì)其資助的高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量負(fù)有法定責(zé)任。與其他地區(qū)不同，蘇格蘭高等教育質(zhì)量保障體系采用引導(dǎo)促進(jìn)模式，也被稱為質(zhì)量提高框架（Quality Enhancement Framework）。蘇格蘭的大學(xué)遵守蘇格蘭高等教育良好治理準(zhǔn)則（Scottish Code of Good HE Governance）。作為蘇格蘭《財(cái)政備忘錄》的一部分，蘇格蘭高等教育機(jī)構(gòu)必須遵守結(jié)果協(xié)議（Outcome Agreements）。根據(jù)這份協(xié)議，高等教育機(jī)構(gòu)能否承擔(dān)世界一流研究、為促進(jìn)人類生活條件改善和蘇格蘭經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)作出貢獻(xiàn)將直接影響其評(píng)估結(jié)果。英格蘭的學(xué)生如在蘇格蘭學(xué)習(xí)，只能申請(qǐng)英格蘭學(xué)生貸款系統(tǒng)的資助并需繳納高于蘇格蘭學(xué)生的學(xué)費(fèi)（不超過9000磅）。蘇格蘭關(guān)于這部分學(xué)生的資助與管理制度存在較多問題。目前，蘇格蘭政府正積極磋商其高等教育治理的發(fā)展策略。

威爾士當(dāng)前的監(jiān)管框架與英格蘭相似。按照《1998年教育改革法》（Education Reform Act 1988）和《1992年繼續(xù)教育和高等教育法》，商務(wù)、創(chuàng)新與技能部的國(guó)務(wù)大臣掌握威爾士高等教育監(jiān)管權(quán)?；谝陨戏?，1998年，威爾士發(fā)布了《威爾士政府法》（Government of Wales Act 1998）。自此，威爾士高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要通過威爾士高等教育撥款委員會(huì)（Higher Education Funding Council for Wales）和威爾士政府發(fā)布的撥款函（Remit Letter）進(jìn)行。威爾士《財(cái)政備忘錄》關(guān)于高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要標(biāo)準(zhǔn)與英格蘭一致。威爾士高等教育撥款委員會(huì)也成立了高等教育質(zhì)量保障署，以保障其高等教育質(zhì)量。針對(duì)高等教育的實(shí)際情況，參考了全英高等教育的整體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系，威爾士設(shè)立了高等教育評(píng)估體系和標(biāo)準(zhǔn)。與英格蘭一致，樞密院和商務(wù)、創(chuàng)新與技能部發(fā)布的大學(xué)命名和學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)在威爾士同樣適用。威爾士的高等教育管理框架和英格蘭也有不同，如英格蘭和威爾士同時(shí)實(shí)施的《2004年高等教育法》（Higher Education Act 2004）根據(jù)兩個(gè)地區(qū)不同的學(xué)費(fèi)情況做出了專門規(guī)定。威爾士高等教育管理體系的核心特征是高等教育機(jī)構(gòu)需上報(bào)預(yù)算和促進(jìn)高等教育公平的方案，以上預(yù)算和方案需通過威爾士高等教育撥款委員會(huì)的審批。

威爾士高等教育管理框架的主要變化是即將實(shí)施的《威爾士高等教育法案》（Higher Education Wales Bill）。該法案旨在為威爾士高等教育提供一個(gè)新的監(jiān)管框架，促使高等教育機(jī)構(gòu)開設(shè)的課程更加符合學(xué)生貸款資助和其他資助要求。該法案預(yù)計(jì)于2017年秋季實(shí)施，威爾士的所有高等教育機(jī)構(gòu)均被納入該法案的管理范圍。根據(jù)該法案，威爾士高等教育撥款委員會(huì)將被授予一系列新的權(quán)力，包括可通過強(qiáng)制性的命令管理高等教育機(jī)構(gòu)、對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的法定指導(dǎo)建議權(quán)，以及高等教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、審批和資格取消權(quán)。

在北愛爾蘭，高等教育機(jī)構(gòu)遵守由北愛爾蘭教育學(xué)習(xí)部（Department for Education and Learning， Northern Ireland）頒布的《財(cái)政備忘錄》（Financial Memorandum）的要求，該備忘錄旨在評(píng)估公立高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。

（二）自治和專業(yè)治理

作為世界上最成功的高等教育系統(tǒng)之一，英國(guó)高等教育高度自治。所有接受公共資助的高等教育機(jī)構(gòu)都需遵守問責(zé)制并實(shí)行獨(dú)立的法人治理和專業(yè)治理，以保障機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性和質(zhì)量及財(cái)務(wù)的良好運(yùn)行。高等教育機(jī)構(gòu)通過內(nèi)部項(xiàng)目和框架行使自由裁量權(quán)。受英格蘭財(cái)政資助的高等教育機(jī)構(gòu)的治理遵循由大學(xué)理事長(zhǎng)委員會(huì)（Committee of University Chairs）頒布的《大學(xué)治理準(zhǔn)則》（Code of Good Governance）。該文件為英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理提供了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)框架，其與《保障問責(zé)備忘錄》及其他外部監(jiān)管規(guī)定構(gòu)成了英格蘭高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系。該體系確保了高等教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)和質(zhì)量保障體系符合學(xué)位授予、財(cái)政資助和學(xué)生貸款資助的要求。

高等教育機(jī)構(gòu)否定了其對(duì)政府集權(quán)或外部監(jiān)管過度干預(yù)的需要，形成了有效的高等教育機(jī)構(gòu)與外部機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管的模式。如《2000年信息自由法》（Freedom of Information Act 2000）要求，公立高等教育機(jī)構(gòu)需將其治理結(jié)構(gòu)和程序清楚地告知學(xué)生和社會(huì)。同時(shí)，私立教育機(jī)構(gòu)的治理體系呈現(xiàn)出了多樣化形式。盡管對(duì)于私立高等教育機(jī)構(gòu)的治理沒有類似于英國(guó)大學(xué)理事長(zhǎng)委員會(huì)發(fā)布的治理準(zhǔn)則或前面涉及的如蘇格蘭頒布的文件，也沒有關(guān)于信息透明的要求，對(duì)其治理的監(jiān)督通過多種手段來實(shí)施，如學(xué)生貸款體系、大學(xué)名稱的授予等。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理體系不完善的情況下，以上外部監(jiān)管能促進(jìn)機(jī)構(gòu)的健康持續(xù)發(fā)展。

二、改革的壓力

英格蘭高等教育經(jīng)歷了一系列重大改革，包括本科教學(xué)經(jīng)費(fèi)資助方式的變化、高等教育機(jī)構(gòu)自主招生機(jī)制改革等。該經(jīng)費(fèi)資助方式允許提供本科教育的私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得資助。這些改革提升了高等教育的發(fā)展動(dòng)力和學(xué)生對(duì)于高等教育的預(yù)期，也使現(xiàn)有的監(jiān)管體系面臨挑戰(zhàn)和壓力。

（一）重新調(diào)整資助方式和取消招生數(shù)量限制

為獲得公共資金，高等教育機(jī)構(gòu)同意接受外部監(jiān)管。隨著2012年政府經(jīng)費(fèi)資助方式改革，財(cái)政撥款逐漸調(diào)整為學(xué)費(fèi)貸款資助（見圖1），這意味著對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管日益困難。在當(dāng)前監(jiān)管框架下，公立高等教育機(jī)構(gòu)自動(dòng)被指定有資格讓學(xué)生獲得貸款，不受直接監(jiān)管（因其在獲得財(cái)政撥款時(shí)已有外部監(jiān)管）。為適應(yīng)當(dāng)前變化，高等教育機(jī)構(gòu)也采取了相應(yīng)措施（如提出機(jī)構(gòu)指派協(xié)議），但這些只是臨時(shí)措施，并沒有可持續(xù)的監(jiān)管方案。

資助方式發(fā)生變化的同時(shí)，高等教育機(jī)構(gòu)招生限制也被取消。增加了高等教育機(jī)構(gòu)在滿足學(xué)生需求方面的靈活性和主動(dòng)性，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)，這在高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)生校園體驗(yàn)的投入方面已有良好成效。但是，取消招生限制意味著需要加強(qiáng)對(duì)學(xué)生校園體驗(yàn)的保障。例如，2014年，商務(wù)、創(chuàng)新與技能部的商務(wù)大臣和主管大學(xué)、科學(xué)事務(wù)的國(guó)務(wù)大臣對(duì)英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的授權(quán)信要求，2015-2016學(xué)年取消招生人數(shù)限制后，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)高質(zhì)量的學(xué)生校園體驗(yàn)的保障。這對(duì)聲譽(yù)不高或保障體系不健全、辦學(xué)歷史不長(zhǎng)的機(jī)構(gòu)尤其重要。政府對(duì)私立高等教育機(jī)構(gòu)還會(huì)進(jìn)行招生人數(shù)控制，強(qiáng)調(diào)除擁有學(xué)位授予權(quán)的機(jī)構(gòu)不受招生人數(shù)限制，其他所有私立高等教育機(jī)構(gòu)需每年申報(bào)，強(qiáng)化管理。

（二）私立高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)

私立高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量的增長(zhǎng)增加了學(xué)生對(duì)高等教育的選擇，增強(qiáng)了高等教育領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。2011年發(fā)布的白皮書《學(xué)生：高等教育的中心》指出，目前，高等教育機(jī)構(gòu)的多元化趨勢(shì)有增無(wú)減。在此背景下，由私立高等教育機(jī)構(gòu)提供的專業(yè)課程也在不斷增加。2014-2015學(xué)年，提供具體學(xué)生支持課程的私立高等教育機(jī)構(gòu)達(dá)98所；在目前9所未獲得英格蘭高等教育撥款委員會(huì)撥款但擁有學(xué)位授予權(quán)的高等教育機(jī)構(gòu)中，7所被指定開設(shè)具體的學(xué)生支持課程；652所高等教育機(jī)構(gòu)提供被具有學(xué)位授予權(quán)的大學(xué)認(rèn)可的課程。私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得以上課程貸款的學(xué)生人數(shù)和貸款額度印證了上述數(shù)據(jù)（詳見圖2和圖3）。2012-2013學(xué)年，隨著高等教育資助方式的變化，私立高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生貸款額度從每年3375鎊增長(zhǎng)到每年6000鎊。獲得生活費(fèi)貸款的學(xué)生僅限于來自英格蘭的學(xué)生，獲得學(xué)費(fèi)貸款的學(xué)生還包括來自歐盟其他國(guó)家的學(xué)生。

高等教育機(jī)構(gòu)的多元化和擴(kuò)展并非引發(fā)問題的主要原因。但是，面對(duì)這種多元化的趨勢(shì)，如何保障學(xué)生和高等教育利益攸關(guān)者的利益及學(xué)生貸款的正確使用，是當(dāng)前高等教育監(jiān)管需要解決的問題。對(duì)于部分內(nèi)部治理體系不完善或不能達(dá)到要求的機(jī)構(gòu)，該問題尤為突出。國(guó)家審計(jì)辦公室（National Audit Office）于2014年12月發(fā)布的報(bào)告強(qiáng)調(diào)，部分機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)學(xué)生支持的監(jiān)管。2014年12月，公共財(cái)務(wù)委員會(huì)（Public Accounts Committee）也對(duì)上述問題表示擔(dān)憂。如上所述，私立高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管正在不斷地被加強(qiáng)，對(duì)于沒有學(xué)位授予權(quán)的機(jī)構(gòu)，當(dāng)前監(jiān)管體現(xiàn)在對(duì)其學(xué)生數(shù)量的控制。為保障當(dāng)前系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，所有高等教育機(jī)構(gòu)均需要證明其在質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展、信息供給、學(xué)生申訴和學(xué)生經(jīng)歷方面符合既定要求。當(dāng)高等教育機(jī)構(gòu)被列入學(xué)生貸款支持體系時(shí)，這些機(jī)構(gòu)需要符合更多的條件。

（三）不斷提高的學(xué)生預(yù)期

作為高等教育的主要和直接受益者，學(xué)生對(duì)高等教育的期望值不斷提高。小組與高等教育機(jī)構(gòu)利益攸關(guān)者，包括全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)（National Union of Students）開展了系列討論，明確了高等教育監(jiān)管體系應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的學(xué)生利益，包括為學(xué)生提供足夠的幫助其選擇和判斷高等教育機(jī)構(gòu)的信息；確保學(xué)生了解所在高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r及申訴和求助程序；提供高等教育機(jī)構(gòu)守則，在既定事件意外終止時(shí)保護(hù)學(xué)生利益；確保學(xué)生能充分參與高等教育機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管。

2014年3月，公平貿(mào)易局（Office for Fair Trading）發(fā)布了一份報(bào)告，這份報(bào)告旨在評(píng)估有助于學(xué)生選擇判斷的相關(guān)信息的供給；已開展的工作是否與學(xué)生利益吻合，是否有效地避免了可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。該報(bào)告指出，當(dāng)前的高等教育機(jī)構(gòu)外部監(jiān)管體系和基于學(xué)生選擇的系統(tǒng)備受爭(zhēng)論，此外，發(fā)生專業(yè)課程或機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件后，缺乏學(xué)生利益保護(hù)機(jī)制，高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)管令人堪憂。小組在與公平貿(mào)易局、競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局（Competition and Markets Authority）的討論中也反饋了上述問題。

小組聽取了全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)關(guān)于在不斷變化的高等教育發(fā)展背景下，如何保護(hù)學(xué)生利益的建議。全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)指出，要鼓勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)和學(xué)生構(gòu)建積極互動(dòng)的關(guān)系，共同營(yíng)造良好的文化氛圍，兩者的關(guān)系不是簡(jiǎn)單的消費(fèi)者和服務(wù)提供者或貿(mào)易雙方的關(guān)系。雖然公平貿(mào)易局的報(bào)告已指出了一系列重要問題， 但是需要再次強(qiáng)調(diào)學(xué)生和機(jī)構(gòu)基于《消費(fèi)者法》建立的外部監(jiān)管體系的重要性，因?yàn)橐浴断M(fèi)者法》為基礎(chǔ)的外部監(jiān)管體系引發(fā)的法庭上的辯論及其產(chǎn)生的費(fèi)用超出了學(xué)生的經(jīng)濟(jì)能力，也不符合全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)提出的關(guān)于學(xué)生和機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系的建議。小組認(rèn)同全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)的建議，認(rèn)為保護(hù)學(xué)生利益非常重要， 學(xué)生作為高質(zhì)量教育的共同創(chuàng)造者，應(yīng)參與到外部監(jiān)管和機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理中。

（四）監(jiān)管的復(fù)雜性和增加的負(fù)擔(dān)

目前，高等教育監(jiān)管變得更加復(fù)雜。在高等教育機(jī)構(gòu)多樣化和監(jiān)管問責(zé)多頭體系下，對(duì)其不同利益攸關(guān)者的理解逐漸困難；當(dāng)前高等教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入要求也不夠明確；學(xué)生和公眾對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的認(rèn)可、對(duì)高等教育質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)信息的了解也存在一定困難。監(jiān)管的復(fù)雜性對(duì)高等教育治理、協(xié)調(diào)及其涉及的組織和個(gè)體間的關(guān)系帶來了挑戰(zhàn)。小組在和英國(guó)獨(dú)立仲裁員辦公室以及高等教育質(zhì)量保障署的討論中，強(qiáng)調(diào)參與組織和個(gè)體應(yīng)共享具有戰(zhàn)略意義的有效信息。許多機(jī)構(gòu)提供的證據(jù)也強(qiáng)調(diào)了當(dāng)前監(jiān)管使命的變化和機(jī)構(gòu)間任務(wù)交叉的問題。這種變化和交叉可能為高等教育質(zhì)量保障帶來風(fēng)險(xiǎn)，高等教育質(zhì)量保障署在促進(jìn)和保障高等教育質(zhì)量時(shí)，也需應(yīng)對(duì)這些變化。社會(huì)階層流動(dòng)與入學(xué)的監(jiān)管問題導(dǎo)致了英格蘭高等教育撥款委員會(huì)和入學(xué)公平辦公室工作的交叉。由于缺乏明確的戰(zhàn)略協(xié)作，政策在執(zhí)行過程中也有可能出現(xiàn)變化，這也是一個(gè)問題。

監(jiān)管對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)帶來的壓力和費(fèi)用也是一個(gè)重要問題。尤其是隨著高等教育機(jī)構(gòu)組織形式和教學(xué)模式的多樣化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)采用“一刀切”的監(jiān)管方式，這將增加監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)和高等教育機(jī)構(gòu)的壓力。同時(shí)，在“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”這一概念下，強(qiáng)調(diào)均等而非公正的方式也增加了監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。在澳大利亞，教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)局（Teaching Quality and Standards Agency）試圖通過基于風(fēng)險(xiǎn)的管理方式避免以上問題。然而，這種方式要求收集更多資料，增加了高等教育機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，但促進(jìn)了對(duì)監(jiān)管方法的評(píng)估，這對(duì)于改革英格蘭的高等教育監(jiān)管有重要的借鑒意義。

對(duì)于高等教育行業(yè)，許多機(jī)構(gòu)均制定了規(guī)范性要求。與英格蘭高等教育撥款委員會(huì)、高等教育質(zhì)量保障署以及收集整理高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)的高等教育統(tǒng)計(jì)局一樣，相關(guān)的質(zhì)量認(rèn)證、專業(yè)和法定的高等教育獨(dú)立監(jiān)管部門，對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量也有明確要求。此外，接受公共資金的私立機(jī)構(gòu)，還需遵守其他相關(guān)要求。高等教育機(jī)構(gòu)公共資金的使用需遵守法律規(guī)定的信息自由和歐盟采購(gòu)條例的規(guī)定，在法人申報(bào)時(shí)也需申報(bào)稅務(wù)?！缎畔⒆杂煞ā穬H適用于資金源自公共財(cái)政的機(jī)構(gòu)，這也導(dǎo)致了另一個(gè)問題，即在一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)和以學(xué)生為中心的環(huán)境中，信息自由只應(yīng)用于高等教育的部分領(lǐng)域是否合適。

從出資者、監(jiān)管者的成本估算和高等教育行業(yè)本身看，減輕高等教育機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)的工作成效卓越。但是，目前還沒有關(guān)于高等教育整體監(jiān)管成本的綜合評(píng)估，英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟的高校成員也沒有關(guān)于減少負(fù)擔(dān)的措施和經(jīng)驗(yàn)方面的總結(jié)報(bào)告。

三、當(dāng)前的反應(yīng)

2011年8月，商務(wù)、創(chuàng)新與技能部發(fā)布了咨詢報(bào)告——《高等教育監(jiān)管新框架》。該框架提出了促進(jìn)符合《學(xué)生：高等教育的中心》要求的高等教育監(jiān)管的建議。這些建議包括促使英格蘭高等教育撥款委員會(huì)成為高等教育監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的作用和權(quán)力?！陡叩冉逃O(jiān)管新框架》指出，在理想情況下，這些建議的實(shí)施將促進(jìn)相關(guān)法律的修訂，特別是《1992年繼續(xù)教育和高等教育法》關(guān)于英格蘭高等教育撥款委員會(huì)作為資助機(jī)構(gòu)的定位。但是，政府表示，由于還不清楚新的資金安排，推進(jìn)方案修改為時(shí)尚早。在此背景下，高等教育領(lǐng)域內(nèi)具有影響力的機(jī)構(gòu)和組織組建了臨時(shí)監(jiān)管合作組（Interim Regulatory Partnership Group），以推進(jìn)監(jiān)管框架的實(shí)施。雖然不改變既有法律，但是政府仍然同意將臨時(shí)監(jiān)管合作組——現(xiàn)稱為監(jiān)管合作組（Regulatory Partnership Group），作為主要評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估高等教育監(jiān)管政策的目標(biāo)實(shí)施情況。

（一）監(jiān)管合作組和相關(guān)回應(yīng)

監(jiān)管合作組沒有特定權(quán)力，但匯集了高等教育系統(tǒng)的不同利益攸關(guān)者，提出了高等教育發(fā)展的重點(diǎn)。例如，最近由英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟，高等教育機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)（Guild HE），英國(guó)學(xué)院協(xié)會(huì)（Association of Colleges），商務(wù)、創(chuàng)新與技能部，以及英格蘭高等教育撥款委員會(huì)簽署的《機(jī)構(gòu)指派協(xié)議》（Agreement on Institutional Designation）就是其成果之一。該協(xié)議旨在保持《1992年繼續(xù)教育和高等教育法》提出的大學(xué)機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)自主，建立以學(xué)生為中心的機(jī)構(gòu)內(nèi)部制度與公共資金問責(zé)制的直接聯(lián)系，解決了機(jī)構(gòu)自動(dòng)被指派具備獲得學(xué)生貸款資金資格但財(cái)政撥款日益減少的問責(zé)差距問題。然而，這些措施只是暫時(shí)的，協(xié)議有明確的時(shí)間限制，并將于2017年7月結(jié)束。由于沒有更多正式的部署和方案，重要的問題尤其是如何保障公共資金的有效使用問題超出了臨時(shí)性協(xié)議的范圍。

在監(jiān)管合作組的架構(gòu)下，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)也推動(dòng)著新的運(yùn)營(yíng)框架和高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案的進(jìn)展。運(yùn)營(yíng)框架獲得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，首次建立了高等教育監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)行指南，闡明了不同參與者的定位問題。在此框架下，監(jiān)管的透明度進(jìn)一步提高，但此框架集中于描述系統(tǒng)的運(yùn)行，沒有闡述系統(tǒng)內(nèi)部的不足和復(fù)雜性。

英格蘭高等教育撥款委員會(huì)提出的高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案很受歡迎，該方案為監(jiān)管區(qū)域內(nèi)許多不同的注冊(cè)要求提供一份高等教育機(jī)構(gòu)名錄。然而，注冊(cè)備案僅能保障目前遵守監(jiān)管框架機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，其監(jiān)管地位有限。

2013年6月，政府出臺(tái)了旨在強(qiáng)化指派私立高等教育機(jī)構(gòu)擁有學(xué)生貸款資格的制度，并指定由英格蘭高等教育撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)該工作。監(jiān)管合作組認(rèn)識(shí)到高等教育多元化發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，并針對(duì)高等教育監(jiān)管新形勢(shì)下帶來的影響展開了一項(xiàng)評(píng)估。這項(xiàng)評(píng)估對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)的公司模式予以特別關(guān)注。該評(píng)估的結(jié)論是：在保護(hù)學(xué)生和公共利益方面，公司或法人的模式并非最具影響力的因素，相關(guān)的重要因素包括與學(xué)生簽訂協(xié)議時(shí)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，確保學(xué)術(shù)公正的治理形式和在專業(yè)課程取消或機(jī)構(gòu)關(guān)閉情況下學(xué)生利益保障的制度。

監(jiān)管合作組的公司模式報(bào)告也引發(fā)了人們對(duì)更廣泛的監(jiān)管要求的關(guān)注，如擴(kuò)大高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)和公平參與，學(xué)生投訴和信息提供在不同高等教育機(jī)構(gòu)有不同的情況等。與高等教育機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)的群體，尤其是學(xué)生，希望了解不同高等教育機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)則和保障體系?？紤]到高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管的復(fù)雜性和壓力，監(jiān)管合作組開始通過高等教育數(shù)據(jù)（Higher Education Data）和信息改進(jìn)項(xiàng)目（Information Improvement Programme）簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)及信息要求。

（二）學(xué)生的利益

通過內(nèi)部保障體系，高等教育機(jī)構(gòu)仍是學(xué)生利益的主要監(jiān)督者和保護(hù)者。在制度層面，一個(gè)富有競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境要求通過加強(qiáng)學(xué)生校園體驗(yàn)的投入、提高學(xué)生校園體驗(yàn)的質(zhì)量來保護(hù)學(xué)生利益?；谑袌?chǎng)機(jī)制的方式提供的信息也很重要，如全國(guó)學(xué)生調(diào)查（National Student Survey）和關(guān)鍵信息表（Key Information Sets）。

2014年3月，商務(wù)、創(chuàng)新與技能部發(fā)布了旨在改善學(xué)生學(xué)習(xí)體驗(yàn)的國(guó)家評(píng)估行動(dòng)。該評(píng)估表明，在多方面提升學(xué)生校園體驗(yàn)方面，高等教育機(jī)構(gòu)的投入較多。全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)最近的調(diào)查也顯示了學(xué)生在其接受高等教育過程中的高滿意度。但是，2014年11月發(fā)布的報(bào)告陳述了一系列源于學(xué)生視角的挑戰(zhàn)。該報(bào)告認(rèn)為，基于市場(chǎng)的改革對(duì)于提升學(xué)生校園體驗(yàn)的成效并不顯著。

學(xué)生利益保障也越來越多地與外部監(jiān)管戰(zhàn)略、治理和問責(zé)措施相融合。例如，更多學(xué)生參與學(xué)校董事會(huì)和高等教育監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)事務(wù)，如英格蘭高等教育撥款委員會(huì)和高等教育質(zhì)量保障署。目前，公平入學(xué)辦公室要求學(xué)生參與到大學(xué)入學(xué)協(xié)議的改進(jìn)中。許多監(jiān)管機(jī)構(gòu)也審核了其執(zhí)行的政策和監(jiān)督程序，以確保這些政策和程序?qū)W(xué)生的利益予以更多關(guān)注。例如，英國(guó)獨(dú)立仲裁員辦公室發(fā)布了旨在促進(jìn)大學(xué)有效處理學(xué)生投訴的新指南。

由英格蘭高等教育撥款委員會(huì)發(fā)布的新的《保障問責(zé)備忘錄》對(duì)學(xué)生在教育機(jī)構(gòu)中的集體利益和責(zé)任做出了更詳盡的解釋。在高等教育機(jī)構(gòu)治理方面，許多高等教育機(jī)構(gòu)的理事會(huì)吸收了學(xué)生代表成員，讓學(xué)生參與機(jī)構(gòu)治理和運(yùn)行。英格蘭高等教育撥款委員會(huì)關(guān)于支持學(xué)生參與治理的指南為提高學(xué)生在高等教育機(jī)構(gòu)治理事務(wù)中的參與度提供了重要支持。英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)盟也與全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)密切合作，積極推動(dòng)學(xué)生章程的執(zhí)行并構(gòu)建學(xué)生和高等教育機(jī)構(gòu)的伙伴關(guān)系。

（三）當(dāng)前的監(jiān)管環(huán)境

當(dāng)前的監(jiān)管模式越來越不適應(yīng)高等教育資助體系和環(huán)境的變化及以學(xué)生為中心的要求，監(jiān)管體系的領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略仍不明確，如未正確應(yīng)對(duì)監(jiān)管進(jìn)展緩慢、監(jiān)管碎片化、覆蓋有漏洞等問題。因此，需要重新思考監(jiān)管戰(zhàn)略，加快改革，形成適應(yīng)高等教育環(huán)境變化的監(jiān)管體系。當(dāng)前的高等教育監(jiān)管法律和機(jī)制以公共資金為基礎(chǔ)，雖然頒布新的高等教育法律并非改革目標(biāo)，但建立新的監(jiān)管體系需要改變現(xiàn)行法律。值得重視的是，當(dāng)前高等教育法律中的根本性條款，尤其是對(duì)學(xué)術(shù)自由和機(jī)構(gòu)自治的相關(guān)條款仍需保留。

四、改革后的監(jiān)管環(huán)境展望

在考慮如何解決當(dāng)前問題時(shí)，小組認(rèn)為，在改革方案中首先應(yīng)探索哪些地方需要監(jiān)管，新制度應(yīng)采納哪些主要的監(jiān)管辦法和原則。

（一）確定高等教育保障范圍

基于報(bào)告中關(guān)于保障高等教育質(zhì)量、公平和可持續(xù)發(fā)展的討論，小組認(rèn)為監(jiān)管必須涵蓋以下方面：學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，廣泛意義上的學(xué)生校園體驗(yàn)，學(xué)生求助服務(wù)，信息提供，財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，機(jī)構(gòu)內(nèi)部良好的治理。

學(xué)生校園體驗(yàn)的監(jiān)管是本報(bào)告關(guān)注的重點(diǎn)之一，特別在機(jī)構(gòu)關(guān)閉或?qū)I(yè)課程停辦事件中，對(duì)學(xué)生利益的保護(hù)需重點(diǎn)注意學(xué)生如何獲得繼續(xù)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和可能的補(bǔ)償。同時(shí)，通過監(jiān)管增加對(duì)學(xué)生校園體驗(yàn)的預(yù)期和信心也是一種國(guó)際趨勢(shì)，如在澳大利亞、新西蘭和愛爾蘭，類似的學(xué)生保護(hù)最近也獲得了立法支持。學(xué)生校園體驗(yàn)的保護(hù)需以如何保障學(xué)生學(xué)習(xí)的持續(xù)性為中心，具體建議如下。

1.戰(zhàn)略政策干預(yù)

有些地區(qū)政府通過資金介入或采取獎(jiǎng)勵(lì)措施的方式，持續(xù)干預(yù)高等教育，以實(shí)現(xiàn)其公共政策的目標(biāo)和國(guó)家戰(zhàn)略。例如，在涉及國(guó)家利益時(shí)，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的結(jié)余資金將用來支持具有重要戰(zhàn)略意義的弱勢(shì)專業(yè)，這本質(zhì)上是對(duì)“市場(chǎng)失靈”的一種干預(yù)。政府也對(duì)高等教育入學(xué)和公平參與較為重視，并將保障受其資助的研究具有較高質(zhì)量。

2.有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

無(wú)論是國(guó)家層面還是國(guó)際層面，高等教育機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來處于激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中。在英格蘭，通過引入新的學(xué)費(fèi)系統(tǒng)，國(guó)家提高了其對(duì)學(xué)生數(shù)量的控制。保障有效競(jìng)爭(zhēng)也是監(jiān)管的重點(diǎn)之一，但是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不受傳統(tǒng)的高等教育監(jiān)管，而是由競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局監(jiān)管。公平貿(mào)易局發(fā)布了一份有關(guān)高等教育行業(yè)的報(bào)告，其中關(guān)于高等教育行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)或反競(jìng)爭(zhēng)問題的內(nèi)容并未引起重視。我們認(rèn)同競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局關(guān)于高等教育行業(yè)不同于傳統(tǒng)市場(chǎng)的觀點(diǎn)。小組建議，高等教育行業(yè)需要對(duì)此增強(qiáng)理解。

（二）維護(hù)和促進(jìn)高等教育監(jiān)管

如上所述，當(dāng)前，英格蘭高等教育的外部監(jiān)管主要通過向高等教育機(jī)構(gòu)撥款時(shí)的附加條件實(shí)現(xiàn)。面對(duì)各種壓力，高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部也展開了有效的法人和專業(yè)治理。事實(shí)上，學(xué)生利益主要由其所在教育機(jī)構(gòu)的保障體系保護(hù)。因此，確保高等教育外部監(jiān)管的有效性，并提高教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部保障體系的價(jià)值，重視學(xué)生和機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系而非機(jī)構(gòu)與國(guó)家間的關(guān)系極為重要。小組認(rèn)為，外部監(jiān)管與高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理共同監(jiān)督和保障著高等教育的發(fā)展，外部監(jiān)管不應(yīng)被視為唯一或主要的保障機(jī)制。但是，這一事實(shí)在許多相關(guān)的討論中常被忽略。

總之，對(duì)于高等教育治理、高等教育質(zhì)量和財(cái)務(wù)的法定監(jiān)管將以某種方式持續(xù)進(jìn)行。小組認(rèn)為，法定監(jiān)督只適用于一些必要領(lǐng)域，外部監(jiān)管顯然只能提供適當(dāng)?shù)谋Ｕ虾捅O(jiān)督。源于貸款的學(xué)費(fèi)在學(xué)校收入中的比例不斷增加，對(duì)公共資金和具有資助性質(zhì)的學(xué)生貸款使用的監(jiān)管，將使社會(huì)和政府持續(xù)關(guān)注高等教育和高等教育監(jiān)管體系，這要求公共資金問責(zé)制的持續(xù)開展。

1.與公共資金和學(xué)生貸款相關(guān)的監(jiān)管

總體而言，資助性的學(xué)生貸款是目前本科教學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源，政府也從資助性的貸款系統(tǒng)獲益。對(duì)政府而言，對(duì)學(xué)生貸款的主要監(jiān)管是通過控制學(xué)生數(shù)量、減小行業(yè)可能遇到的損失以避免欺詐的發(fā)生（包括機(jī)構(gòu)和學(xué)生）。在目前的高等教育環(huán)境下，監(jiān)管涉及的許多問題都與財(cái)政資助有關(guān)，如質(zhì)量保障、財(cái)務(wù)可持續(xù)性和機(jī)構(gòu)的信息提供，在獲得貸款需符合系列條件的情況下，這種相關(guān)性尤為突出。小組建議減少財(cái)政撥款和學(xué)生貸款申請(qǐng)的條件要求。對(duì)課程和機(jī)構(gòu)學(xué)生獲得貸款保障的區(qū)別應(yīng)進(jìn)行審議，監(jiān)管應(yīng)盡量在教育機(jī)構(gòu)層面展開。此外，也有高等教育機(jī)構(gòu)沒有或不希望獲得財(cái)政資助，盡管如此，這些機(jī)構(gòu)仍需證明其提供的教育以質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)性為核心要求。這也是高等教育眾多利益的關(guān)鍵所在。

2.共同監(jiān)管和自我監(jiān)管的結(jié)合

與治理的重要性相關(guān)的是共同監(jiān)管和自我監(jiān)管發(fā)揮的作用。這種作用維護(hù)了政策和監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后的自治。大量事實(shí)證明，共同監(jiān)管和自我監(jiān)管相結(jié)合的模式有助于高等教育監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

高等教育行業(yè)與高等教育質(zhì)量保障署共同合作，代表英格蘭高等教育撥款委員會(huì)履行法定要求，支持和促進(jìn)了質(zhì)量保障和教育機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。高等教育界認(rèn)識(shí)到，教育質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)最終主要依靠機(jī)構(gòu)本身。外部監(jiān)管系統(tǒng)也支撐著有效的質(zhì)量保障。共同監(jiān)管和自我監(jiān)管結(jié)合是一種行之有效且廣受好評(píng)的監(jiān)管方法，該方法作為英國(guó)高等教育的特有模式，也是保障高等教育機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)質(zhì)量的基礎(chǔ)。值得注意的是，質(zhì)量和監(jiān)管制度改革能夠確保共同監(jiān)管和自我監(jiān)管有效、持續(xù)地實(shí)施。

盡管共同監(jiān)管和自我監(jiān)管結(jié)合的模式持久地發(fā)揮了有效作用，公平貿(mào)易局的報(bào)告仍對(duì)該監(jiān)管模式的透明度和問責(zé)體系表示擔(dān)憂。此外，由于高等教育機(jī)構(gòu)日益增長(zhǎng)的多元化和競(jìng)爭(zhēng)，自我監(jiān)管體系對(duì)所有高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用可能會(huì)受限。

小組在與競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局的討論中一致認(rèn)為：自我監(jiān)管能在高等教育行業(yè)持續(xù)發(fā)揮重要作用。競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局的政策聲明，自我監(jiān)管對(duì)于消費(fèi)者的保護(hù)工作也提供了一個(gè)促進(jìn)自我監(jiān)管成功實(shí)施的備忘錄，這也能為實(shí)現(xiàn)高等教育自我監(jiān)管評(píng)估的有效性提供適合的工具。

3.市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)機(jī)制在高等教育領(lǐng)域的作用日益凸顯。當(dāng)前的基于學(xué)生貸款和學(xué)生數(shù)量的監(jiān)管模式有利于學(xué)生選擇高等教育機(jī)構(gòu)，并促進(jìn)機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)。此外，新注冊(cè)的高等教育機(jī)構(gòu)也增加了高等教育的招生數(shù)量和類型。盡管這些變化在教育質(zhì)量和學(xué)生學(xué)習(xí)成果方面的全面影響需進(jìn)一步評(píng)估，其對(duì)于豐富學(xué)生校園體驗(yàn)有著積極的影響。市場(chǎng)機(jī)制有利于學(xué)生獲得積極的學(xué)習(xí)成果，機(jī)構(gòu)自治、學(xué)術(shù)中立、基本的外部監(jiān)管要求是市場(chǎng)機(jī)制有效實(shí)施的主要保證。事實(shí)上，過度的外部監(jiān)管將對(duì)有利于學(xué)生學(xué)習(xí)成果的市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生負(fù)面影響。有利于市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)間競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)生選擇的要素包括：有效信息的提供；學(xué)生在高等教育機(jī)構(gòu)間轉(zhuǎn)換的能力；高等教育機(jī)構(gòu)關(guān)閉時(shí)保護(hù)學(xué)生的方法。

事實(shí)上，上述要素中的第一點(diǎn)與高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)通過發(fā)布的關(guān)鍵信息表提供信息的要求一致。關(guān)鍵信息表為學(xué)生提供了可參考的信息，方便學(xué)生對(duì)比多種信息資源，如通過大學(xué)排行榜評(píng)估自身選擇。與關(guān)鍵信息表進(jìn)行整合，國(guó)家學(xué)生調(diào)查（National Student Survey）的數(shù)據(jù)在增加學(xué)生選擇學(xué)校的機(jī)會(huì)、幫助教育機(jī)構(gòu)了解如何加強(qiáng)學(xué)生校園體驗(yàn)、增強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)方面均發(fā)揮了重要作用。為確保國(guó)家學(xué)生調(diào)查數(shù)據(jù)的有效性，這一調(diào)研本身也不斷被評(píng)估。同時(shí)，高等教育機(jī)構(gòu)也不斷地認(rèn)識(shí)到向?qū)W生提供準(zhǔn)確、透明信息的重要性。目前，競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局正在擬定促進(jìn)教育機(jī)構(gòu)理解其法律責(zé)任的相關(guān)條例。

如報(bào)告的前面部分所述，學(xué)生攻讀學(xué)位不是完全的商業(yè)交易，需要高等教育機(jī)構(gòu)和學(xué)生共同努力。全國(guó)學(xué)生聯(lián)合會(huì)也在高等教育監(jiān)管愿景中提出合作共贏的概念。學(xué)分轉(zhuǎn)換作為一種方式，有利于學(xué)生調(diào)整專業(yè)和轉(zhuǎn)學(xué)。當(dāng)前，英格蘭建立了有關(guān)學(xué)術(shù)學(xué)分轉(zhuǎn)換的使用框架，并在很多高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)施。雖然實(shí)際提出調(diào)整專業(yè)要求的學(xué)生并不多，但是大多數(shù)高等教育機(jī)構(gòu)仍制定了有利于學(xué)生專業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)學(xué)的政策。此外，學(xué)生學(xué)費(fèi)資助對(duì)學(xué)生專業(yè)調(diào)整或轉(zhuǎn)校也提供了有利機(jī)制。當(dāng)前，關(guān)于學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)問題的重點(diǎn)是學(xué)生的專業(yè)調(diào)整及其獲得的機(jī)構(gòu)的信息是否準(zhǔn)確，這個(gè)問題也限制著市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。同時(shí)，對(duì)學(xué)生在專業(yè)或?qū)W校關(guān)閉事件中的保護(hù)也很重要。對(duì)于此類事件尤其是在此類事件中確保學(xué)生學(xué)習(xí)連續(xù)性的監(jiān)管，目前仍存在很多問題。

（三）基本原則

基于以上討論，小組認(rèn)為，對(duì)于監(jiān)管環(huán)境的發(fā)展變化，建立一系列高等教育監(jiān)管的基本原則非常重要。這些原則包括：第一，將尋求高等教育的質(zhì)量、公平和可持續(xù)性發(fā)展作為高等教育利益攸關(guān)者的法定權(quán)利，利益攸關(guān)者包括學(xué)生、政府、其他出資人、雇主、社會(huì)和大學(xué)。第二，重視學(xué)生作為高等教育的主要出資人和首要受益者的利益。第三，確保高等教育質(zhì)量、公平和可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，外部監(jiān)管應(yīng)被視為其他機(jī)制不足以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)時(shí)的補(bǔ)充。第四，重視高等教育機(jī)構(gòu)的自主權(quán)在實(shí)現(xiàn)高等教育辦學(xué)目標(biāo)方面的作用，高等教育機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理在維護(hù)學(xué)生和公共利益上的作用應(yīng)被充分認(rèn)識(shí)。第五，高等教育具有極強(qiáng)的公益性，高等教育公共資金和問責(zé)機(jī)制應(yīng)透明、合適，應(yīng)最小化外部監(jiān)管帶給高等教育機(jī)構(gòu)的壓力。第六，保護(hù)英國(guó)高等教育的國(guó)際聲譽(yù)，外部監(jiān)管應(yīng)努力確保高等教育的質(zhì)量，促進(jìn)強(qiáng)大的、充滿活力的、富有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高等教育的持續(xù)發(fā)展。第七，僵化、忽略機(jī)構(gòu)多樣性的外部監(jiān)管既不適應(yīng)也不可能促進(jìn)高等教育的發(fā)展。第八，共同監(jiān)管和自我監(jiān)管相結(jié)合的模式在高等教育領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，機(jī)構(gòu)的自我監(jiān)管應(yīng)保持適當(dāng)?shù)耐该鞫群凸妴栘?zé)。第九，在最大程度地服務(wù)社會(huì)公益方面，需要英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（或類似組織）的戰(zhàn)略干預(yù)，此類干預(yù)應(yīng)由監(jiān)管框架引領(lǐng)。

五、改革建議

（一）加強(qiáng)高等教育行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管：賦予注冊(cè)備案名單足夠的權(quán)威

應(yīng)加強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)的注冊(cè)備案名單，并將其定位為外部監(jiān)管的基本方式，針對(duì)所有高等教育機(jī)構(gòu)，注冊(cè)備案名單應(yīng)透明并富有推動(dòng)力。高等教育注冊(cè)備案名單由英格蘭高等教育撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)，旨在促進(jìn)高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量和類型的透明度和準(zhǔn)確性，這也是對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的第一步。小組建議由其指定高等教育注冊(cè)機(jī)構(gòu)，英格蘭的任何機(jī)構(gòu)或組織如沒有注冊(cè)備案名單，不能自稱為高等教育機(jī)構(gòu)?？紤]到高等教育機(jī)構(gòu)的多樣性，注冊(cè)備案名單也需具有一定的靈活性，以滿足不同機(jī)構(gòu)的需求，但其總體核心要求一致。為使程序簡(jiǎn)化并具有靈活性，小組提出了三個(gè)核心要求。

第一，在質(zhì)量保障、信息和數(shù)據(jù)提供、治理和財(cái)務(wù)的可持續(xù)性、學(xué)生投訴、糾紛解決、學(xué)生利益保護(hù)方面，高等教育機(jī)構(gòu)必須達(dá)到規(guī)定的最低要求。這為高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)提供了基本保證，但不足以促使其自然地獲得學(xué)生貸款或公共資金。

第二，為獲得學(xué)生貸款和公共資金，高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)符合三個(gè)既定條件：簽訂保障弱勢(shì)學(xué)生群體享受公平錄取方式、消除弱勢(shì)學(xué)生群體入學(xué)經(jīng)濟(jì)障礙的《入學(xué)協(xié)議》（高等教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)高于6000英磅時(shí)），限制最高費(fèi)用，進(jìn)行適當(dāng)?shù)挠嘘P(guān)公共資金使用的問責(zé)要求和審計(jì)。

上述建議將簡(jiǎn)化高等教育機(jī)構(gòu)當(dāng)前獲得學(xué)生貸款和公共資金的要求。報(bào)告也認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前許多關(guān)于學(xué)生和公共利益保護(hù)的要求是相同的，這些要求需要繼續(xù)貫徹。希望獲得公共資金的機(jī)構(gòu)符合監(jiān)管要求，如提供有效信息等。

第三，高等教育機(jī)構(gòu)獲得科研經(jīng)費(fèi)的公共資金需符合撥款規(guī)定的相關(guān)條件。各層級(jí)高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案的具體細(xì)節(jié)和條件的開發(fā)非常重要。對(duì)一直達(dá)到或超過注冊(cè)備案要求的機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，應(yīng)采取相對(duì)溫和的方式，從而減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)。同時(shí)，應(yīng)積極探索需要升級(jí)干預(yù)措施和接受更嚴(yán)格監(jiān)管的領(lǐng)域的有利機(jī)制。最高的處罰是從注冊(cè)備案名錄中刪除某機(jī)構(gòu)。

注冊(cè)備案名錄也應(yīng)包含機(jī)構(gòu)的學(xué)位授予權(quán)、學(xué)校名稱、需要滿足的認(rèn)證協(xié)議、質(zhì)量保障等信息。

小組建議英格蘭高等教育撥款委員會(huì)（或其替代機(jī)構(gòu)）作為高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并將注冊(cè)備案名單建設(shè)成易于接入和搜索的開放平臺(tái)。

（二）監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的作用

英格蘭高等教育撥款委員會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮作用，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)高等教育監(jiān)管。公平入學(xué)辦公室應(yīng)該與現(xiàn)有的英格蘭高等教育撥款委員會(huì)合并。因此，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)應(yīng)更名為英格蘭高等教育委員會(huì)。

小組認(rèn)識(shí)到，需要設(shè)立一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，為高等教育監(jiān)管提供有效的協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)。該機(jī)構(gòu)也將促進(jìn)共同監(jiān)管和自我監(jiān)管結(jié)合模式的有效作用。小組建議，英格蘭高等教育撥款委員會(huì)應(yīng)支持高等教育理事會(huì)提出的將英格蘭高等教育撥款委員會(huì)更名為英格蘭高等教育委員會(huì)。需要指出，英格蘭高等教育委員會(huì)繼續(xù)負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和知識(shí)轉(zhuǎn)移的公共資金。對(duì)于撥款職能和監(jiān)管職能，目前小組認(rèn)為可同時(shí)由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。實(shí)際上，該機(jī)制也避免了由不同主體負(fù)責(zé)帶來的工作交叉與重復(fù)，同時(shí)，繼續(xù)保持英格蘭高等教育委員會(huì)與高等教育機(jī)構(gòu)積極溝通的有效運(yùn)行。英格蘭高等教育委員會(huì)應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局緊密合作，共同協(xié)調(diào)高等教育行業(yè)的監(jiān)管。新的英格蘭高等教育委員會(huì)的作用包括：用于高等教育機(jī)構(gòu)教學(xué)、科研和知識(shí)轉(zhuǎn)化的公共資金撥付，負(fù)責(zé)高等教育機(jī)構(gòu)注冊(cè)備案，實(shí)施和監(jiān)管注冊(cè)備案時(shí)的要求及在必要時(shí)對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)采取合適的制裁措施，領(lǐng)導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的開展和協(xié)調(diào)，推動(dòng)學(xué)生保護(hù)機(jī)制的發(fā)展。

考慮到高等教育的公益性，小組建議英格蘭高等教育委員會(huì)就其開展的工作每年向議會(huì)提交年度報(bào)告。

（三）繼續(xù)保持共同監(jiān)管和自我監(jiān)管結(jié)合的模式

小組深信共同監(jiān)管和自我監(jiān)管結(jié)合模式的重要性，也認(rèn)識(shí)到對(duì)該模式的運(yùn)作應(yīng)該透明，并實(shí)行問責(zé)制。小組建議，高等教育基金會(huì)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)管理局為促進(jìn)良好自我監(jiān)管建立的原則，對(duì)現(xiàn)有的工作和新的監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估。

為保護(hù)學(xué)生利益，通過共同和自我監(jiān)管模式開展的質(zhì)量和公平保障需要英國(guó)獨(dú)立仲裁員辦公室進(jìn)一步協(xié)助。英國(guó)獨(dú)立仲裁員辦公室的價(jià)值源于教育機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)監(jiān)管主體的獨(dú)立自治，其功能不能改變，其存在的價(jià)值需要得到保護(hù)。

（四）保障高等教育質(zhì)量

關(guān)于英格蘭高等教育撥款委員會(huì)如何評(píng)估高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量的體系，小組建議：基于共同監(jiān)管和共同所有的前提；積極應(yīng)對(duì)新環(huán)境，采取基于風(fēng)險(xiǎn)并公正對(duì)待不同教育機(jī)構(gòu)的措施；提高資金提供者投入的價(jià)值并將外部監(jiān)管為高等教育機(jī)構(gòu)帶來的負(fù)擔(dān)降至最低；成為全英質(zhì)量保障的重要部分；重點(diǎn)關(guān)注學(xué)術(shù)質(zhì)量保障；提供有效合適的治理并向?qū)W生和其他利益攸關(guān)者保持透明；確保質(zhì)量符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)并認(rèn)識(shí)到實(shí)施跨境教育的重要性。

（五）保護(hù)學(xué)生利益

對(duì)于機(jī)構(gòu)關(guān)閉，學(xué)術(shù)、財(cái)務(wù)或其他教育供給整體或部分停止時(shí)，小組提出了加強(qiáng)學(xué)生利益保護(hù)的系列建議。小組認(rèn)為基于風(fēng)險(xiǎn)和共同監(jiān)管的方式，這些措施的重點(diǎn)是為受影響的學(xué)生提供保障。小組也認(rèn)識(shí)到，滿足政府、雇主、社會(huì)等其他利益攸關(guān)者的利益也是需要關(guān)注的問題。

學(xué)生作為教育的投資者，在不斷變化的高等教育環(huán)境中，其學(xué)習(xí)的可持續(xù)性需要被重視。

簡(jiǎn)化新的注冊(cè)備案體系和加強(qiáng)高等教育行業(yè)準(zhǔn)入，并沒有消除威脅學(xué)生利益的風(fēng)險(xiǎn)。小組認(rèn)為，英格蘭高等教育委員會(huì)的作用應(yīng)更加具體，對(duì)于如機(jī)構(gòu)關(guān)閉等突然事件應(yīng)設(shè)有相應(yīng)的防范處理方案。英格蘭高等教育委員會(huì)的角色包括：學(xué)生和公眾利益的接管者；確保學(xué)生的學(xué)習(xí)能在另一個(gè)合適的機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行的促進(jìn)者；在機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件時(shí)，與機(jī)構(gòu)共同努力，制定管理學(xué)生和公眾利益的方案。

作為學(xué)生和公共利益的接管者，在機(jī)構(gòu)關(guān)閉事件發(fā)生時(shí)，英格蘭高等教育委員會(huì)有責(zé)任保護(hù)學(xué)生和公眾的利益。英格蘭高等教育委員會(huì)與教育機(jī)構(gòu)的積極對(duì)話和其擴(kuò)大干預(yù)教育機(jī)構(gòu)的權(quán)力，為英格蘭高等教育委員會(huì)行使以上責(zé)任提供了基礎(chǔ)。也只有在其他可能發(fā)揮同樣功能的措施都無(wú)效的情況下，該機(jī)制才被啟動(dòng)，所有措施的目標(biāo)都是保證社會(huì)對(duì)教育機(jī)構(gòu)已頒發(fā)資格證書的信心，以及當(dāng)前的公共利益，如機(jī)構(gòu)的學(xué)位授予權(quán)或大學(xué)名稱。

從促進(jìn)者的角度講，對(duì)于在機(jī)構(gòu)或課程關(guān)閉事件中受影響的學(xué)生，高等教育基金會(huì)將確保其能轉(zhuǎn)入其他機(jī)構(gòu)繼續(xù)學(xué)習(xí)。

（六）新的法案

新的法案需要落實(shí)報(bào)告中的系列建議，尤其是英格蘭高等教育撥款委員會(huì)的新角色和新的注冊(cè)備案名單。

值得注意的是，新的法案并非監(jiān)管改革的目標(biāo)。此外，當(dāng)前高等教育方案中的基本原則應(yīng)該保留，尤其有涉及學(xué)術(shù)自由和自治時(shí)。

編輯 朱婷婷 校對(duì) 吳婷