郁彩虹

摘 要：加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和意義。社會(huì)組織是社會(huì)治理主體和建設(shè)主體之一，在社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)中獨(dú)具優(yōu)勢。近年來，地方政府在培育發(fā)展社會(huì)組織的實(shí)踐探索中存在著認(rèn)識(shí)偏差、管理及運(yùn)行滯后于現(xiàn)實(shí)需要等問題。為此，建議充分發(fā)揮地方政府的積極作用，培育扶持社會(huì)組織有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；培育發(fā)展；轉(zhuǎn)型期

中圖分類號(hào)：C91-0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）09-0094-02

在社會(huì)學(xué)中，廣義的社會(huì)組織是指人們從事共同活動(dòng)的所有群體形式，包括氏族、家庭、秘密團(tuán)體、政府、軍隊(duì)和學(xué)校等；狹義的社會(huì)組織是指為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來的穩(wěn)定的社會(huì)群體，如企業(yè)、政府、學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)團(tuán)體等。我國目前使用的“社會(huì)組織”含義與社會(huì)學(xué)中廣義和狹義的社會(huì)組織含義均不相同，專指區(qū)別于政府和企業(yè)并具有非營利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等基本特征的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)，相當(dāng)于國外一些國家和地區(qū)的非政府組織、非營利組織、公民社會(huì)、第三部門、志愿者組織，慈善組織、免稅組織等。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，社會(huì)組織的地位和作用日益凸顯。目前，各地對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展普遍處于初步探索階段，提高了社會(huì)組織的專業(yè)化程度，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、降低了行政成本，提高了社會(huì)組織參與社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)的能力。

一、問題的由來

社會(huì)組織在西方是指聯(lián)系國家與公民的重要部門，是代替政府提供公共服務(wù)的重要組織，又稱為非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、公民社會(huì)、第三部門、志愿者組織等。國外對(duì)于社會(huì)組織的理論研究，主要集中在國家與社會(huì)關(guān)系理論、公民社會(huì)理論、“第三部門”理論、治理理論。研究視角主要有三個(gè)方面：一是從公民社會(huì)的視角出發(fā)認(rèn)為，社會(huì)組織與政府存在“對(duì)抗”。社會(huì)組織與政府在價(jià)值目標(biāo)、運(yùn)作方式、資源依賴等方面的差異，隱含了二者的對(duì)立傾向。社會(huì)組織的成長需要國家為之留置獨(dú)立自主的社會(huì)空間，而社會(huì)組織的規(guī)模壯大在客觀上會(huì)對(duì)國家的整體社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅，甚至最終導(dǎo)致社會(huì)制度的根本變化。二是從國家中心的視角出發(fā)認(rèn)為，在治理形勢日益復(fù)雜、治理能力迫切需要提升的過程中，國家必須在權(quán)衡利弊得失的基礎(chǔ)上，對(duì)特定類型的社會(huì)組織采取阻撓、允許甚至鼓勵(lì)推動(dòng)的方式，進(jìn)行行政“吸納”，其主導(dǎo)性作用對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展與停滯具有十分重要的影響。三是從“國家-社會(huì)合作”的視角出發(fā)認(rèn)為，需要突破國家與公民社會(huì)的對(duì)立格局，尋求二者間的互動(dòng)“合作”，體現(xiàn)國家和社會(huì)的相互建構(gòu)和賦權(quán)過程。

國內(nèi)對(duì)于社會(huì)組織的研究晚于西方，研究成果大多集中在2 000年以后，且研究深度有待加強(qiáng)。改革開放后，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)隨之發(fā)生深刻變化，各種新經(jīng)濟(jì)組織日漸興起，從而帶動(dòng)各種行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等經(jīng)濟(jì)類自我服務(wù)組織，學(xué)會(huì)、研究會(huì)等思想研究學(xué)術(shù)類組織，文化衛(wèi)生科技等專業(yè)類社會(huì)組織，以及各種中介組織和自治組織等社會(huì)組織的大量涌現(xiàn)。從總體上看，研究成果逐年遞增，但是，用“非營利組織”“第三部門”“公民社會(huì)”等西方化用語指稱“社會(huì)組織”“民間組織”的研究較多，本土化研究相對(duì)較少。近年來，關(guān)于我國社會(huì)組織的研究大多集中在其概念、基礎(chǔ)理論、功能、發(fā)展與管理現(xiàn)狀、問題及對(duì)策，及其與政府的關(guān)系等方面，但在如何培育和發(fā)展社會(huì)組織方面的研究甚少。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的深入，在當(dāng)前推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力背景下，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與社會(huì)治理和公共服務(wù)，已成為激發(fā)社會(huì)活力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要組成部分。因此，積極培育和扶持社會(huì)組織發(fā)展也成為地方政府的一項(xiàng)重要工作任務(wù)。

二、培育和發(fā)展社會(huì)組織的必要性

近年來，政府對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)和功能有了新的認(rèn)識(shí)，意識(shí)到社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體和依托，改變了消極抑制和重管理輕服務(wù)的做法，轉(zhuǎn)而積極培育并支持社會(huì)組織發(fā)展。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）社會(huì)組織是社會(huì)治理的主體之一

在當(dāng)代社會(huì)，社會(huì)治理主體有社會(huì)組織與國家機(jī)關(guān)兩大類。其中，國家和政府是最主要、最重要的社會(huì)治理主體，而社會(huì)組織因掌握著一定的社會(huì)資源，包括人、財(cái)、物、資本、信息、科技等物質(zhì)性資源與思想文化、道德習(xí)俗、社會(huì)輿論、合乎歷史正義的法外權(quán)利等精神資源，也可對(duì)社會(huì)成員產(chǎn)生一定的影響，甚至進(jìn)行控制或支配，因而也有力量或能力進(jìn)行社會(huì)治理。這種力量或能力只要得到國家法律認(rèn)可，或不與國家法律相沖突，就是一種與國家權(quán)力相對(duì)應(yīng)的社會(huì)權(quán)力。英國學(xué)者格里·斯托克的社會(huì)治理理論認(rèn)為，政府不是唯一的權(quán)力主體，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)也是一定層面上社會(huì)事務(wù)的權(quán)力主體，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)參與社會(huì)治理。同時(shí)，隨著社會(huì)權(quán)力主體的多元化，政府也不再是唯一的責(zé)任主體，各種非政府組織管理公共事務(wù)的責(zé)任也越來越多，政府權(quán)力不是下命令或運(yùn)用權(quán)威，而是動(dòng)用新的社會(huì)治理工具、技術(shù)來管理和指引社會(huì)組織，并與政府進(jìn)行深度的有機(jī)合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自主自治。黨的十八大報(bào)告要求以保障和改善民生為重點(diǎn)，將社會(huì)組織建設(shè)作為社會(huì)治理科學(xué)化的重要途徑?？梢?，社會(huì)組織不僅是社會(huì)治理的權(quán)力主體之一，也是社會(huì)公共事務(wù)的提供主體之一。

（二）社會(huì)組織是社會(huì)建設(shè)的主體之一

“社會(huì)建設(shè)主體”說，認(rèn)為社會(huì)組織是社會(huì)公共事務(wù)的提供者和執(zhí)行者之一。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)治理創(chuàng)新的背景下，社會(huì)組織作為社會(huì)建設(shè)主體的角色與地位日漸得到社會(huì)各界的高度關(guān)注與重視。目前，社會(huì)公共安全、公共醫(yī)療、義務(wù)教育、就業(yè)和社會(huì)保障、縮小收入差距等方面的需求已成為公共需求的主要內(nèi)容。隨著公眾需求質(zhì)量與數(shù)量的快速增長和需求結(jié)構(gòu)的日趨多元，這種需求所占比重將日益大幅上升，從而為社會(huì)組織充分發(fā)揮社會(huì)建設(shè)主體的積極作用提供了極大的空間。究其原因，主要是由于社會(huì)組織的民間性、非營利性、志愿性、公益性等基本特性。首先，社會(huì)組織的民間性使其更接近基層民眾，利于對(duì)基層多元化需求能做出更為快捷的回應(yīng)，從而大大降低了交易成本。其次，社會(huì)組織的志愿性使其在資源輸入上，主要依靠志愿者和社會(huì)捐贈(zèng)，比政府和企業(yè)更能有效組合運(yùn)用社會(huì)各方資源，產(chǎn)生更低的生產(chǎn)成本效應(yīng)。再次，社會(huì)組織積極倡導(dǎo)的公民精神強(qiáng)調(diào)，公民應(yīng)積極主動(dòng)地介入公共事務(wù)，對(duì)社會(huì)承擔(dān)個(gè)人的道德責(zé)任和利他主義精神，從而降低組織動(dòng)員成本，增加社會(huì)產(chǎn)出，擴(kuò)大公共服務(wù)輸出渠道，減輕政府壓力，提升公共供給效率。

（三）社會(huì)組織具有社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢

萊斯特·薩拉蒙認(rèn)為，社會(huì)組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性[1]，在社會(huì)治理中具有不可替代的重要作用，是政府與公眾溝通的重要平臺(tái)。與掌握國家機(jī)器的政府相比，公民仍處于弱勢地位，要想實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益訴求，必須組織起來與政府合作和對(duì)話，而社會(huì)組織則是承擔(dān)信息輸入與輸出的中轉(zhuǎn)平臺(tái)，它通過對(duì)公眾無數(shù)個(gè)分散個(gè)體的、原子化的、碎片化的利益表達(dá)進(jìn)行整合、過濾和凝聚，會(huì)更容易得到政府部門的關(guān)注，從而節(jié)省數(shù)量巨大的資源。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，當(dāng)產(chǎn)生利益沖突時(shí)，若缺少社會(huì)組織的緩沖作用，會(huì)導(dǎo)致公眾與政府無法進(jìn)行有效的理性溝通、協(xié)商和妥協(xié)，從而不可避免地產(chǎn)生摩擦和沖突，甚至使得一些不良政治勢力乘虛而入[2]。而社會(huì)組織的社會(huì)功能則是對(duì)政治精英和民眾進(jìn)行隔離，對(duì)社會(huì)進(jìn)行組織化和民主化控制，使社會(huì)具有自我約束功能，并有效傳遞與協(xié)調(diào)利益沖突，實(shí)現(xiàn)政治溝通，降低社會(huì)發(fā)生政治性社會(huì)運(yùn)動(dòng)和革命的可能性[3]。其實(shí)，任何社會(huì)都有矛盾與沖突，培育和發(fā)展社會(huì)組織還可以大大緩和社會(huì)矛盾與沖突的表現(xiàn)方式，降低社會(huì)沖突的強(qiáng)度和烈度，使轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾與沖突變得理性、可控，成為社會(huì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力[2]。

三、加快培育發(fā)展社會(huì)組織的對(duì)策思考

當(dāng)前，推動(dòng)社會(huì)組織協(xié)同參與社會(huì)治理，提高社會(huì)自治與服務(wù)社會(huì)的能力，已成為深化社會(huì)治理創(chuàng)新的基本趨勢。如何針對(duì)社會(huì)組織培育發(fā)展中存在的問題，適應(yīng)公共服務(wù)變化和社會(huì)治理創(chuàng)新需要，加快培育發(fā)展社會(huì)組織的力度、質(zhì)量和成效，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，需要著力解決以下幾方面的問題。

（一）充分發(fā)揮地方政府在培育發(fā)展中的積極作用

1.科學(xué)界定地方政府在社會(huì)組織培育發(fā)展中的角色

在培育發(fā)展社會(huì)組織過程中，地方政府要堅(jiān)持培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，充當(dāng)好監(jiān)管者、治理伙伴和合同當(dāng)事人角色。在履行監(jiān)管者角色時(shí)，應(yīng)制定、完善和探索有利于社會(huì)組織規(guī)范發(fā)展的法律法規(guī)、制度和政策，監(jiān)督和引導(dǎo)社會(huì)組織遵紀(jì)守法，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的一切社會(huì)資源，營造社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，使其由控制發(fā)展轉(zhuǎn)向促進(jìn)發(fā)展，由孵化者轉(zhuǎn)向“守護(hù)人”；在履行治理伙伴角色時(shí)，地方政府要合理確定并恪守政社、事社邊界，結(jié)合職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革之機(jī)，完成由社會(huì)組織的“家長”、事業(yè)單位的“婆婆”向伙伴角色的轉(zhuǎn)化；在履行合同當(dāng)事人角色時(shí)，在不違背公平競爭的前提下，可將部分公共服務(wù)項(xiàng)目優(yōu)先開放給初創(chuàng)期和成長期的社會(huì)組織，用契約形式將雙方的權(quán)利義務(wù)固定下來，并以財(cái)務(wù)監(jiān)督、項(xiàng)目評(píng)估等手段引導(dǎo)和干預(yù)社會(huì)組織的專業(yè)能力和內(nèi)部治理，完成由“計(jì)劃式孵化”向“市場式培育”的轉(zhuǎn)化[4]。

2.完善各項(xiàng)優(yōu)惠政策促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展

其一，改變政府“轉(zhuǎn)事不轉(zhuǎn)錢”的現(xiàn)象，在每年的財(cái)政預(yù)算中適當(dāng)安排一定的專項(xiàng)資金，重點(diǎn)向支持性社會(huì)組織或其他專業(yè)機(jī)構(gòu)提供培育基金，為其提供綜合性、專業(yè)性、針對(duì)性的孵化培育和咨詢評(píng)估服務(wù)，不斷提高其專業(yè)能力和服務(wù)能力。其二，設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金（基金）。針對(duì)“社會(huì)協(xié)同”“公眾參與”兩個(gè)相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，采取“造血型”方式，重點(diǎn)對(duì)其公益服務(wù)、招標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、孵化等項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政扶持和引導(dǎo)，提升公益慈善、社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織的功能作用，打造一批優(yōu)秀的社會(huì)組織和品牌公益項(xiàng)目。

（二）積極培育扶持社會(huì)組織有序發(fā)展

1.加強(qiáng)社會(huì)組織培育基地建設(shè)力度

在培育對(duì)象上，突出重點(diǎn)、分類實(shí)施，著重培育公益服務(wù)類、社會(huì)福利類、社區(qū)社會(huì)組織類、工商經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)類等具有發(fā)展?jié)摿Φ娜行?、示范性、關(guān)鍵性的社會(huì)組織，剛剛萌芽、處于成立籌備過程中的社會(huì)組織和已經(jīng)具有基本條件但欠缺獨(dú)立發(fā)展能力的公益類社會(huì)組織，包括已經(jīng)依法登記的具有一定示范性的社會(huì)組織，尚未登記但具備法定基本條件、具有一定服務(wù)發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣?huì)組織。

在培育機(jī)制上，可選擇“政府主導(dǎo)”“社會(huì)組織主導(dǎo)”“政府與基金會(huì)合作”等培育模式[4]，利用孵化器為社會(huì)組織提供以下支持：對(duì)入殼孵化的社會(huì)組織提供降低注冊資金、簡化年檢等政策優(yōu)惠；為在殼孵化的中小社會(huì)組織提供融資、財(cái)務(wù)管理、公共關(guān)系、信息技術(shù)、成長評(píng)估、協(xié)助注冊、項(xiàng)目策劃及后勤綜合管理等服務(wù)[4]；對(duì)即將退殼的社會(huì)組織，培育其社會(huì)自組織能力，使其在常規(guī)制度條件下，將理性的社會(huì)自組織能力轉(zhuǎn)化為社會(huì)成長發(fā)育的持續(xù)動(dòng)力，發(fā)揮政治社會(huì)穩(wěn)定器的作用，緩和社會(huì)矛盾，降低社會(huì)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)[2]。

在培育基地管理架構(gòu)上，可參照北京、上海、廣州、深圳社會(huì)組織培育基地管理架構(gòu)，結(jié)合地方實(shí)際，通過政府購買第三方服務(wù)的方式，形成由政府主管部門和項(xiàng)目實(shí)施方構(gòu)成的雙層管理模式。民政局社會(huì)組織登記管理部門負(fù)責(zé)研究制定培育基地發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)培育扶持措施，協(xié)調(diào)落實(shí)有關(guān)優(yōu)惠政策，并對(duì)社會(huì)組織培育基地進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.培育各類新型社會(huì)組織

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。按照“政企分開、政事分開”原則，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)改革與發(fā)展，賦予其相應(yīng)職能，消除不利其發(fā)展的體制性障礙，完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮其行業(yè)服務(wù)和自律管理的作用。同時(shí)，加大公益慈善類社會(huì)組織的扶持力度，著力培育農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，積極鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展，適當(dāng)放寬登記限制條件。

3.社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的自身培訓(xùn)，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)和法制觀念，拓展社會(huì)組織參政議政的合法渠道，合理表達(dá)利益訴求，在人大、政協(xié)中增設(shè)社會(huì)組織代表，適當(dāng)增加比例和數(shù)量，加強(qiáng)社會(huì)組織職業(yè)化建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1][美]萊斯特.薩拉蒙.全球公民社會(huì)——非營利部門視角[M].賈西津，等，譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002：561.

[2]劉琳，張星久.轉(zhuǎn)型期群體性事件中“談判者缺席”問題的社會(huì)結(jié)構(gòu)分析[J].社會(huì)科學(xué)研究，2014（5）：114.

[3]趙鼎新.社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：90-91.

[4]譚志福.公益孵化器：正確的診斷與錯(cuò)誤的藥方——兼論地方政府在社會(huì)組織培育中的角色[J].中國行政管理，2014（9）.

[5]吳津，毛力熊.公益組織培育新機(jī)制——公益組織孵化器研究[J].蘭州學(xué)刊，2011（6）.