閔杰

房子好好的，腳下的土地到期了，房主該何去何從？這是近期部分溫州市民遇到的難題。

今年3月，有溫州市民在二手房交易中發(fā)現(xiàn)，在簽訂合同、打款、房本過戶等一系列手續(xù)順利完成后，出現(xiàn)了一個從未預(yù)料的新問題：土地使用權(quán)過期了。

與目前大多數(shù)住宅土地使用期限為70年不同，溫州老城區(qū)的一些老公房，土地使用期限只有20年。原因在于，這些公房的土地取得方式，是由早期的劃撥改為了出讓，屬于歷史遺留問題。

面對個案，溫州官方最初的答復(fù)是，要重新辦土地使用權(quán)證，須繳納出讓金三十多萬元。依據(jù)是，這套房的樓面評估價約6000元/平方米，乘以房產(chǎn)證上的建筑面積50多平方米。

事件經(jīng)過媒體傳播后，引發(fā)了全國范圍的討論和爭議。公眾關(guān)于70年土地使用權(quán)到期后的擔(dān)憂被提前釋放：住宅的所有權(quán)是永久的，歸屬國家的土地使用權(quán)最多只有70年，到期了怎么辦？

問題的核心，繞不開土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的關(guān)系。2007年出臺的《物權(quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！?/p>

“自動續(xù)期”到底如何理解？是明確意味著免費(fèi)續(xù)期？還是在立法上的一種模糊表述，甚至刻意留白？物權(quán)法的立法初衷再次被翻檢和審視。

“地方版方案”分寸難拿捏

溫州土地到期事件的源頭，發(fā)生在國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的早期。

1986年制定了《中華人民共和國土地管理法》，從這個法律開始，中國的土地使用權(quán)才可以轉(zhuǎn)讓交易。而在此前，城鎮(zhèn)土地利用方式大多為劃撥，無償使用。

之所以要這樣做，是為了讓土地既保持公有性，又可以完全交易。而70年產(chǎn)權(quán)則是參照香港經(jīng)驗，當(dāng)時香港的住房土地使用權(quán)是99年。

國務(wù)院1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，首次明確了各類土地使用權(quán)的出讓年限，按用途劃分的上限分別為：居住用地70年，工業(yè)用地50年，商業(yè)旅游娛樂用地40年，其他或綜合用地50年。

“當(dāng)時是因為國有土地使用權(quán)出讓工作剛起步，考慮市民承受能力施行的，符合相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)時制定了20年、70年兩檔?！睖刂菔袊辆中炭茖γ襟w表示。

從2015年開始，在溫州，20年期限的這批住宅土地使用權(quán)開始面臨到期，并逐步增多。據(jù)溫州市國土局統(tǒng)計，2016年和2017年，該市老城區(qū)內(nèi)涉及的就有一千多戶房屋。

從去年開始，溫州市國土部門已經(jīng)接到類似問題的反映，但顯然，地方并沒有找到理想的解決方案。

引發(fā)輿論關(guān)注的是溫州市國土局土地利用管理處處長張少清在當(dāng)?shù)亍稖刂萑請蟆飞系幕貞?yīng)，稱：“在國家沒有具體實施細(xì)則的情況下，目前我們基層國土部門只能參照國有土地出讓的做法，先由第三方評估機(jī)構(gòu)評估土地價格，根據(jù)單位地價或折算出樓面地價，算出總的土地出讓金，重新簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同?！?/p>

這被理解為“溫州模式”，與之相對應(yīng)的則是“深圳模式”。從1982年開始，深圳對劃撥土地就已經(jīng)開始設(shè)定20年和30年的使用年限，也因此更早遇到土地使用權(quán)集中到期的問題。

深圳的解決方案是，如果是行政劃撥用地，則需補(bǔ)交地價延至國家規(guī)定的最高使用年限，即住宅類為70年，辦公類為50年，商業(yè)類為40年；補(bǔ)交地價的數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價的35%。如果是在1995年9月18日前簽訂土地使用合同的，則不用補(bǔ)交地價，順延至最高年限。

4月20日，深圳市規(guī)劃國土委舉行了專場說明會，解釋這一方案的依據(jù)，分別是1996年發(fā)布的《深圳市人民政府關(guān)于土地使用權(quán)出讓年期的公告》和2004年4月23日發(fā)布的《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》。

根據(jù)兩個規(guī)定，深圳的福田區(qū)和羅湖區(qū)已辦理了719宗土地延期。而且特別強(qiáng)調(diào)：“至于滿了70年后該怎么辦，這將上升到國家層面，需要國家出臺相關(guān)的細(xì)則才行。”

而溫州試圖拿出地方方案的行為很快被叫停。國土資源部的官方微博發(fā)布信息稱：“4月20日，國土資源部、浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組赴浙江省溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期的延長問題?！?/p>

溫州國土局也對外表示，目前在續(xù)期方案制定方面尚無實質(zhì)性進(jìn)展，但在制定政策的過程中會綜合考慮目前溫州市房價、土地價格、居民人均收入、20年前的土地價格等因素。

對于各地方制定70年以內(nèi)“地方版方案”的嘗試，一些法律學(xué)者看法也不相同。著名法學(xué)家江平在近期的一個研討會上表示，對物權(quán)法的解釋迫在眉睫，但是只能由全國人大常委會解釋，不能由政府相關(guān)部門解釋，更不能由各地方政府解釋。

北京大學(xué)法學(xué)院民法研究中心主任尹田在接受《中國新聞周刊》采訪時認(rèn)為，并非所有問題都由法律來加以規(guī)定。很多情況下，涉及收費(fèi)和標(biāo)準(zhǔn)問題都是由行政法規(guī)，而不是法律來加以決定。

在尹田看來，對待“地方版方案”，應(yīng)該從兩個方面來看待：第一，在一些大的原則問題上，比如是否決定續(xù)期，續(xù)期之后是否要繳納土地使用費(fèi)，以及如何繳納土地使用費(fèi)，包括費(fèi)用的計算標(biāo)準(zhǔn)，這些都不適合地方政府來規(guī)定，“因為這些問題涉及民眾的基本利益，涉及千家萬戶，不能有的地方規(guī)定要交，有的地方規(guī)定不交，這是絕對不可以的?！?/p>

“但有一些問題，地方政府可以考慮加以規(guī)定?！币镎J(rèn)為，溫州和深圳的問題，都發(fā)生在相關(guān)土地年限規(guī)定明確以前，不能算違法，屬于歷史遺留問題，而且不屬于全局問題，“地方政府可以做出某種調(diào)整?！?/p>

中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新撰文認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，必須自動續(xù)期。對此，任何人、任何機(jī)關(guān)包括各級人民政府都不得違背這一規(guī)定，強(qiáng)制要求業(yè)主必須經(jīng)過申請才能夠給予續(xù)期。

至于是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金，應(yīng)當(dāng)考慮到，如果20年到期無償續(xù)期到70年，對其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言，是不公平的。

尹田對此表示認(rèn)同，如果不交費(fèi)，“當(dāng)然有不公平問題”。他主張，對待這部分特殊問題，第一要收費(fèi)，第二，應(yīng)該按當(dāng)時的土地價格標(biāo)準(zhǔn)來收?！爱?dāng)時的地價比較低，對業(yè)主來說可能是能承受的?！币锔嬖V《中國新聞周刊》，即便如此，地方政府出于解決遺留問題的考量，也可以做一定的減免。

立法初衷真相是什么

溫州土地使用權(quán)到期事件后，《物權(quán)法》的“遺留問題”被重提，爭論再起。

2007年出臺的物權(quán)法，第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！薄白詣永m(xù)期”到底如何理解？是意味著無條件免費(fèi)續(xù)期，還是只對應(yīng)著“申請續(xù)期”而言？

當(dāng)時的真實立法意圖究竟是什么，因為溫州事件觸發(fā)，再一次成為學(xué)界爭論的焦點。

參與物權(quán)法起草討論的民法專家梁慧星近日撰文回憶了這段歷史。據(jù)他回憶，物權(quán)法草案第一、二、三次審議稿，都還沒有關(guān)于住宅用地使用權(quán)期滿自動續(xù)期的規(guī)定。

三次審議稿在這方面原本的內(nèi)容是：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規(guī)定確定?！?/p>

三次審議后，委員長會議決定向社會公布征求意見。如何續(xù)期，續(xù)期后的土地使用費(fèi)成為了當(dāng)時最受關(guān)注之處，有人認(rèn)為，住戶買房已經(jīng)支付了土地出讓金，續(xù)期后不應(yīng)再交費(fèi)，還有人認(rèn)為，續(xù)期的應(yīng)交少量的使用費(fèi)。

在這次征求意見后，全國人大法律委員會建議將這一條修改為：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期；非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期，出讓人應(yīng)當(dāng)同意?！?/p>

但后邊仍然附帶了一句：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

對于這一段歷史，同樣參與了當(dāng)時立法討論的中國社科院民法室主任孫憲忠對《中國新聞周刊》講述了另一種解讀。

孫憲忠回憶，在2005年以前，物權(quán)法立法方案中確實沒有自動續(xù)期的規(guī)定，在2005年全國人大環(huán)資委討論這一問題時，很多官員、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法學(xué)家也認(rèn)為到期應(yīng)當(dāng)付費(fèi)?！爱?dāng)時我表示反對，提出‘無條件自動順延的論證意見。這次會議后才有了自動續(xù)期的規(guī)則?！?/p>

孫憲忠告訴《中國新聞周刊》，梁慧星教授并沒有參加這次討論會，因此并不清楚當(dāng)時的討論情況。

“為了老百姓的權(quán)利，我提出了在當(dāng)時最為穩(wěn)妥的方案，就是使用權(quán)到期無條件自動順延?！睂O憲忠表示，法律方案中否定了收費(fèi)這是有史可查的。

為了佐證自己的回憶，孫憲忠將物權(quán)法制定的親歷者、全國人大常委會法工委民法室巡視員扈紀(jì)華的一段回憶發(fā)給《中國新聞周刊》。其中提道：“法律委員會在2006年10月的常委會匯報中說：常委會組成人員對‘自動續(xù)期的規(guī)定普遍表示贊成。同時，常委委員提出，住宅建設(shè)用地續(xù)期后住戶還要支付土地使用費(fèi)，這樣的規(guī)定是否合適，建議進(jìn)一步研究。法律委員會研究認(rèn)為，住宅建設(shè)用地續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問題，關(guān)系廣大群眾切身利益，需要慎重對待，目前本法以不作規(guī)定為宜。屆時可以根據(jù)實際情況再作慎重研究。因此，建議刪去這一條中關(guān)于土地使用費(fèi)的規(guī)定?！?/p>

扈紀(jì)華在近期中國人民大學(xué)組織的一次研討會上，也再次解釋，土地使用權(quán)期滿后補(bǔ)交費(fèi)用與否的問題，法律并未有明確規(guī)定，如果要求續(xù)交土地出讓金，在《物權(quán)法》“自動續(xù)期”的前提下，此行為有畫蛇添足之嫌，“溫州土地使用權(quán)到期要求續(xù)交土地出讓金的事情發(fā)生后，我非常吃驚，此種行為與我們當(dāng)初的立法宗旨并不一致，這不是我們的意愿?！?/p>

不過，另一位物權(quán)法起草參與者、全國人大常委會法工委原民法室主任姚紅在同一個研討會上的觀點與扈紀(jì)華不同。她認(rèn)為，規(guī)定“自動續(xù)期”是考慮到老百姓的利益，老百姓不用再去排隊辦手續(xù)，更加便民，也減輕了工作人員的負(fù)擔(dān)。至于使用年限到期后，續(xù)期要不要收費(fèi)？她表示：“物權(quán)法——立法時也提出這個問題，但當(dāng)時大部分房屋都沒有到期，所以大家認(rèn)為這個問題要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展再解決，當(dāng)時并沒有明確規(guī)定?！?/p>

在姚紅看來，當(dāng)時的立法意圖是把是否續(xù)費(fèi)的問題留待歷史解決。目前，也有多位學(xué)者傾向于這種立場。當(dāng)時同樣參與了立法討論的楊立新，在近期的文章中回憶，自動續(xù)期確定的，是不需業(yè)主申請即續(xù)期，以保證其不動產(chǎn)權(quán)利的行使；至于是否要有條件，是否繳納出讓金等問題，留待以后專題研究再行決定，而不是按照現(xiàn)行法律的規(guī)定處理。

尹田也參與了當(dāng)時的立法討論，而在他看來，姚紅的回憶反映了當(dāng)時的真實情況。“土地使用年限的續(xù)期是當(dāng)時存在的十大疑難問題之一，爭論非常激烈，最后上了委員長會議。”尹田告訴《中國新聞周刊》，2005年7月，時任全國人大常委會委員長吳邦國專門就物權(quán)法起草中的十大疑難問題召開討論會，邀請了一些民法學(xué)者參加，他是參加者之一。

尹田表示，他不僅從頭到尾都參與了物權(quán)法的起草討論，而且也參與了委員長召開的高層次會議，整個過程非常清楚，“當(dāng)時爭議的地方不在是否續(xù)期問題，在這方面是有共識的，沒有人反對。但在交費(fèi)不交費(fèi)問題上，發(fā)生了巨大爭議?！币锔嬖V《中國新聞周刊》，當(dāng)時有各種意見，沒辦法規(guī)定，怎么規(guī)定都不合適，當(dāng)時實際上是放棄了，留到將來根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況再做規(guī)定。

“如果這個爭議當(dāng)時解決了，就會在立法上明確表述出來，何必讓人去猜呢？”尹田表示，因此，“自動續(xù)期”并沒有包含免費(fèi)的意思，不涉及收費(fèi)但也不代表不收費(fèi)，“實際上就是到時候再說，這就是當(dāng)時的真實情況?！?h3>自動續(xù)期是否意味著“恒產(chǎn)”

盡管此次溫州事件只涉及少部分20年土地使用權(quán)房屋，但一種大范圍的擔(dān)憂，即關(guān)于70年土地使用權(quán)到期后的擔(dān)憂被提前釋放。既然物權(quán)法刻意留白，70年土地使用權(quán)到期后，要不要收費(fèi)？

“這個問題現(xiàn)在到了該說清楚的時候?！币镎J(rèn)為，溫州事件的暴露，已經(jīng)造成了社會心理壓力，大家著急了，有助于推動法律遺留問題的解決。

現(xiàn)在距離物權(quán)法出臺已經(jīng)9年，但在這個問題上，學(xué)界仍然無法達(dá)成共識。

孫憲忠仍然和當(dāng)初一樣，堅定地認(rèn)為，自動續(xù)期的含義就是無條件的續(xù)期，不需要補(bǔ)交費(fèi)用，也不需要再次辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，自動地繼續(xù)合法使用土地。

在他看來，如果70年屆滿，還需要繼續(xù)給國家交納土地出讓金，這樣的做法不符合社會主義國家土地所有權(quán)建立的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)。他對《中國新聞周刊》表示，國家土地所有權(quán)不是政府私權(quán)，人民權(quán)利要讓人民享有實際利益，“現(xiàn)在的土地使用權(quán)出讓價格已經(jīng)很高了，比很多國家的土地所有權(quán)還貴，到期后還想再收一次？”

“在這樣的問題上，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于人民，讓人民群眾能夠得到更多的實惠?！痹跅盍⑿驴磥恚坝泻惝a(chǎn)者有恒心”，是制定《物權(quán)法》時最常說的一句話。在我國現(xiàn)行的土地公有的情形下，要想解決人民群眾的恒心問題，就應(yīng)當(dāng)使住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間是永久性的期間，只有永久性的期間，才能夠讓居民對自己的住宅有恒心，對國家的制度有恒心。

出于讓利原則和恒產(chǎn)原則，對于70年后是否交費(fèi)，楊立新認(rèn)為有兩個辦法：一是免費(fèi)，將利益讓給業(yè)主，也就是讓給人民；二是費(fèi)改稅，不再收取出讓金，而是對永久性的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，權(quán)利人向國家繳納稅金，如同土地所有權(quán)的權(quán)利人向國家繳納稅金一樣。

而另一些學(xué)者并不認(rèn)為，自動續(xù)期意味著“恒產(chǎn)”。

在尹田看來，享有土地使用權(quán)的原因，是享有土地上的建筑物所有權(quán)。因此土地使用權(quán)的期限和房屋自身狀況有很大關(guān)系，一旦建筑物不存在了，那么土地所有權(quán)也就收回了。定義為70年是因為建筑規(guī)劃的房屋最低使用年限是70年。

中央財經(jīng)大學(xué)不動產(chǎn)法研究所所長尹飛教授也持類似觀點，在他看來，房屋自動續(xù)期，續(xù)多久首先是個問題。“有的人說續(xù)到房子塌，這會導(dǎo)致什么后果？他就會不停地加固，最后都成破房子了。如果再續(xù)70年，可30年后房子不行了，那又怎么辦？”

而在續(xù)期是否收費(fèi)問題上，尹田的觀點也很明確，“肯定要收費(fèi)”。不過，他解釋，收費(fèi)有兩種選擇方式，一種就是收費(fèi)，也就是土地使用費(fèi)。第二種，是用房產(chǎn)稅來代替，把費(fèi)用包括在其中。

在他看來，比收費(fèi)方式更重要的，是要確立一個觀念和原則，房屋是老百姓的基本生存條件，不論最后選擇收費(fèi)還是收稅的方式，都要保證百姓最基本的生存條件，“因此，在一定面積范圍之下，最后的結(jié)果是不收費(fèi)也不收稅?！?/p>

尹田告訴《中國新聞周刊》，這條原則非常重要，這和制定房產(chǎn)稅的思路是一致的，“要和房產(chǎn)稅的制定結(jié)合起來一并解決?！?/p>

尹田認(rèn)為，只要給老百姓傳遞幾點信息，第一，自動續(xù)期保證你的房屋產(chǎn)權(quán)；第二，到期之后，在滿足基本生存條件范圍內(nèi)，不會交費(fèi)也不會交稅，這樣老百姓就能安心了。

盡管在具體問題上仍存分歧，但學(xué)者們普遍達(dá)成的共識是，溫州事件將物權(quán)法第149條規(guī)定遺留的問題提前暴露出來，促使立法者面對這個問題，以增強(qiáng)百姓對國家物權(quán)制度的信心。