文／張穎博

客運 Passenger

農(nóng)村客運發(fā)展啟示錄

文／張穎博

“近年來，我國農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，農(nóng)村人民群眾出行難問題得到緩解，但廣大農(nóng)村地區(qū)特別是山區(qū)、邊遠地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)不完善、服務(wù)水平不高、安全管理薄弱、群眾出行不便的問題仍然存在，如何破解這些難題呢？”

當前，加快農(nóng)村客運發(fā)展，讓農(nóng)村人民群眾坐上安全車、經(jīng)濟車、便捷車，是貫徹落實黨和國家“便民、富民、惠民”政策的具體行動，切實加快農(nóng)村客運發(fā)展、改善農(nóng)村群眾出行條件的重要性日益凸顯。本文將結(jié)合豫、渝、貴、鄂四省（市）實地考察學習農(nóng)村客運發(fā)展情況，通過探討四省（市）目前農(nóng)村客運發(fā)展典型做法帶來的啟示，對今后農(nóng)村客運發(fā)展提出了一系列建議。

四省市農(nóng)村客運發(fā)展情況

截至2014年，河南農(nóng)村公路總里程達到22.5萬公里（其中縣、鄉(xiāng)、村道分別為2.1萬公里、4.1萬公里、16.3萬公里），農(nóng)村公路路網(wǎng)密度達134.7公里/百平方公里，全省1978個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通車，通車率達到100%；全省47390個行政村通客車，通客車率達到98.3%。

重慶農(nóng)村公路總里程達到11萬公里，農(nóng)村公路路網(wǎng)密度達134公里/百平方公里，全市897個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通車，通車率達到100%；全市9065個行政村通客車，通客車率達到83.9%。

湖北全省農(nóng)村公路總里程達到20萬公里（其中縣、鄉(xiāng)、村公路分別2萬公里、6.4萬公里、13.3萬公里），農(nóng)村公路路網(wǎng)密度達107.6公里/百平方公里，全省943個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通車，通車率達到100%；全省25829個行政村全部通客車，通客車率達到99.4%。

貴州農(nóng)村公路總里程達到17.44萬公里，農(nóng)村公路路網(wǎng)密度達98.99公里/百平方公里，全省1449個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通車，通車率達到100%；全省21817個行政村中已有16903個行政村通客車，通客車率達到77.48%。

四省市農(nóng)村客運發(fā)展經(jīng)驗

一是注重規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持。四省市均編制了農(nóng)村客運發(fā)展規(guī)劃，加快建設(shè)客運場站和停靠站點等基礎(chǔ)設(shè)施。特別是重慶將各級政府作為區(qū)域農(nóng)村客運發(fā)展的責任主體，將農(nóng)村客運站點納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；湖北則明確由各級地方政府研究制定客運發(fā)展規(guī)劃，并確定了以鞏固完善、恢復(fù)運營、串聯(lián)延伸、開通新線、公交對接為主要內(nèi)容的農(nóng)村客運“六個一批”發(fā)展思路。河南省交通運輸廳、發(fā)改委聯(lián)合出臺《關(guān)于加快推進城鄉(xiāng)道路客運一體化發(fā)展的意見》、《河南省“公交優(yōu)先”示范城市建設(shè)方案》；重慶市政府則先后出臺了《關(guān)于加快農(nóng)村客運發(fā)展的意見》和《關(guān)于加快農(nóng)村客運發(fā)展的實施意見》；湖北省政府出臺了《關(guān)于加快農(nóng)村客運發(fā)展的若干意見》。

二是加快農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。河南省加快構(gòu)建“城城相連、城鄉(xiāng)相融、城農(nóng)均等、城鄉(xiāng)一體”的客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面推進農(nóng)村客運發(fā)展；重慶確定各級政府為農(nóng)村客運站點建設(shè)的投資主導(dǎo)地位，實施農(nóng)村客運站點與農(nóng)村公路同步規(guī)劃建設(shè)，農(nóng)村客運站點建設(shè)用地通過調(diào)劑或劃撥方式保證，并積極探索站點承包經(jīng)營、買斷經(jīng)營、股份經(jīng)營等方式，實現(xiàn)農(nóng)村客運站點建設(shè)與管理的市場化運作、公司化運營，落實了農(nóng)村客運站點建成后的維護與運營管理主體。

在轉(zhuǎn)變農(nóng)村客運服務(wù)方式方面，可以采取因地制宜突破運班線管理規(guī)定，大膽嘗試不同模式客運組織形式。

三是落實農(nóng)村客運保障資金。在全額保證國家對農(nóng)村客運的燃油補貼基礎(chǔ)上，河南對驗收合格的城鄉(xiāng)客運一體化試點單位由省級財政給予300萬元的資金支持（現(xiàn)已累計發(fā)放3900萬元）；重慶各級政府設(shè)立農(nóng)村客運發(fā)展專項資金，由政府統(tǒng)一招投標購買所有農(nóng)村客運車輛的承運人責任險、鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村以及行政村至行政村農(nóng)村客運車輛的交強險和部分第三者責任險，并對農(nóng)村客運車輛進行經(jīng)營補貼（每座每日補貼3元）；湖北已累計撥付10億元農(nóng)村公路和農(nóng)村客運發(fā)展專項保障資金，并按照每車每年1萬元的標準予以經(jīng)營補助。

四是轉(zhuǎn)變農(nóng)村客運服務(wù)方式。四省市因地制宜突破客運班線管理規(guī)定，大膽嘗試不同模式的客運組織形式。河南開行定線日班、隔日班、周班、趕集班，采取滾動發(fā)車、定線循環(huán)運行和預(yù)約叫車等多種經(jīng)營方式；重慶下放農(nóng)村客運管理權(quán)限，遠郊農(nóng)村采取區(qū)域經(jīng)營、循環(huán)運行、冷熱線搭配方式，開行了趕場車、學生車，近郊農(nóng)村采取農(nóng)村客運公交化運營模式，促進農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)和城市公交網(wǎng)絡(luò)的合理銜接和有效融合；湖北鼓勵農(nóng)村客運公司實行統(tǒng)一調(diào)度、區(qū)域化經(jīng)營，鼓勵發(fā)展電話約租客運服務(wù)。

五是深化農(nóng)村客運市場改革。河南、重慶、湖北實行了以產(chǎn)權(quán)為核心的線路公司化改造和農(nóng)村客運公交化運營戰(zhàn)略，并充分調(diào)動客運骨干企業(yè)積極參與城鄉(xiāng)客運公司化改造、實現(xiàn)公車公營；重慶、貴州通過政府招投標、質(zhì)量信譽考等形式，推行農(nóng)村客運片區(qū)化經(jīng)營、線路專營、捆綁經(jīng)營、電話約租等新型經(jīng)營方式，提高農(nóng)村客運覆蓋面；貴州通過成立“農(nóng)村短途客運協(xié)會”或“農(nóng)村客運服務(wù)中心”，提高農(nóng)村客運組織管理水平和抗風險能力，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村、行政村之間的客運管理權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安派出所為主的農(nóng)村客運安全監(jiān)管委托執(zhí)法機制。

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貴州通過成立“農(nóng)村短途客運協(xié)會”或“農(nóng)村客運服務(wù)中心”，提高農(nóng)村客運組織管理水平和抗風險能力，并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村、行政村之間的客運管理權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、公安派出所為主的農(nóng)村客運安全監(jiān)管委托執(zhí)法機制。

啟示

啟示一：發(fā)展農(nóng)村客運必須依靠各級黨委和政府。目前，重慶、河南、河北、福建等?。▍^(qū)、市）人民政府都先后出臺了促進農(nóng)村客運或城鄉(xiāng)公交一體發(fā)展的政策，突破“交通一家辦交通的”的局面，充分發(fā)揮交通、公安、安監(jiān)、財政、國土、規(guī)劃、物價、稅務(wù)、監(jiān)察等各部門職責，合力攻堅、協(xié)同推進農(nóng)村客運發(fā)展；部分省份積極探索委托“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”參與農(nóng)村公路及客運建設(shè)、養(yǎng)護、監(jiān)管的新機制，先行推動農(nóng)村公路建設(shè)管養(yǎng)與農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)建設(shè)同規(guī)劃、同建設(shè)、同驗收的“建管養(yǎng)運”新模式；部分省份連續(xù)出臺促進農(nóng)村客運發(fā)展的系列保障措施，將農(nóng)村客運作為解決農(nóng)村問題、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的首要政治任務(wù)來抓。

農(nóng)村客運持續(xù)健康發(fā)展應(yīng)以農(nóng)村公路建設(shè)為基礎(chǔ),將農(nóng)村公路建設(shè)、客運站點建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局規(guī)劃

啟示二：發(fā)展農(nóng)村客運必須解決多方面突出矛盾。發(fā)展農(nóng)村客運必須適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求、農(nóng)民出行需要為主的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新格局，滿足農(nóng)村多樣化運輸需求；必須解決好農(nóng)村客運土地、資金、稅費等關(guān)鍵保障因素與重復(fù)建設(shè)、資源閑置、低質(zhì)發(fā)展之間的矛盾，必須穩(wěn)妥解決農(nóng)村傳統(tǒng)客運發(fā)展模式與新型服務(wù)方式、運輸需求之間的矛盾；必須解決好農(nóng)村公路建設(shè)、管養(yǎng)與農(nóng)村客運安全相適應(yīng)的問題，從完善農(nóng)村公路通行安全保障設(shè)施、標示標牌、信號設(shè)施、交通管制等方面全面治理農(nóng)村客運安全隱患，從打擊非法營運、治理農(nóng)用車載客等方面多管齊下，維護農(nóng)村客運正常市場秩序。

啟示三：發(fā)展農(nóng)村客運必須強力保障各類措施到位。農(nóng)村客運持續(xù)健康發(fā)展應(yīng)以農(nóng)村公路建設(shè)為基礎(chǔ)、以市場需求為導(dǎo)向，將農(nóng)村公路及客運站點建設(shè)作為農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施，由政府投資占主導(dǎo)，將農(nóng)村公路建設(shè)、客運站點建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和城鄉(xiāng)布局規(guī)劃，通過調(diào)劑或無償劃撥等方式解決建設(shè)用地的問題；各級政府應(yīng)將農(nóng)村客運發(fā)展作為農(nóng)村公益事業(yè)，設(shè)立專項發(fā)展資金，以確保農(nóng)村客運和農(nóng)村公路建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

啟示四：發(fā)展農(nóng)村客運必須滿足農(nóng)村多樣化出行需求。農(nóng)村客運應(yīng)積極適應(yīng)農(nóng)村私家車出行便利、客車從事臨時包車、網(wǎng)絡(luò)約租車（出租汽車）延伸服務(wù)給定時定班定線客運帶來的沖擊，積極探索農(nóng)村客運線路專營、聯(lián)合經(jīng)營、區(qū)域?qū)I、電話網(wǎng)絡(luò)包車運輸?shù)刃滦徒?jīng)營組織模式，采取靈活發(fā)班、循環(huán)發(fā)班、片區(qū)化經(jīng)營、線路專營等模式，滿足農(nóng)民早出晚歸打工、農(nóng)民趕集趕市、學生上學放學、農(nóng)民應(yīng)急出行等客運服務(wù)需求；應(yīng)引導(dǎo)大中型運輸企業(yè)積極化解高鐵、動車帶來的市場沖擊，將車頭向下、參與農(nóng)村客運；應(yīng)積極探索農(nóng)村客運站“建管養(yǎng)運”一體化經(jīng)營模式，盤活農(nóng)村客運站場資產(chǎn)、發(fā)揮站場服務(wù)功能。

啟示五：發(fā)展農(nóng)村客運必須全力確保運輸安全管理。確保農(nóng)村客運安全的前提是基礎(chǔ)設(shè)施不留安全隱患，應(yīng)積極協(xié)調(diào)安全監(jiān)督部門、公安機關(guān)等部門對農(nóng)村公路通行條件進行全面評估，特別是對一些山路彎道、窄路窄橋、隧道涵洞、臨崖臨水、超長下坡、交叉路口等危險路段要增設(shè)防護欄、減速帶、錯車道、警示標志標牌、避險?？奎c、通行紅綠燈、凸面觀察鏡等安全防護設(shè)施；應(yīng)以公路通行條件為前提，選擇適應(yīng)車型；要積極利用現(xiàn)代通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)+，強化農(nóng)村客運技術(shù)性安全保障。

上圖：積極探索農(nóng)村客運站“建管養(yǎng)運”一體化經(jīng)營模式，盤活農(nóng)村客運站場資產(chǎn)、發(fā)揮站場服務(wù)功能

下圖：建設(shè)行政村?？空?，要做到與新（改）建農(nóng)村公路同步計劃、同步建設(shè)，確保行政村?？空景l(fā)揮應(yīng)有的作用

建議

（一）建議將促進農(nóng)村客運發(fā)展提升為政府行為。建議把各級人民政府作為農(nóng)村公路建設(shè)和客運發(fā)展的第一責任主體，充分調(diào)動和發(fā)揮政府各職能部門作用，全力排除農(nóng)村交通運輸發(fā)展中遇到的問題和困難，全面確保農(nóng)村客運與農(nóng)村公路協(xié)同發(fā)展。

（二）建議設(shè)立各級政府農(nóng)村客運發(fā)展專項保障資金。行業(yè)管理部門要商請政府逐級設(shè)立農(nóng)村客運專項保障資金，用于補貼或全額購買農(nóng)村客運車輛承運人責任險（座位險）、發(fā)放農(nóng)村客運車輛經(jīng)營補貼和農(nóng)村客運站場維護運行補貼，加大對老少邊窮地區(qū)和集中聯(lián)片特困地區(qū)農(nóng)村客運發(fā)展的支持力度，不斷提高農(nóng)村客運經(jīng)營主體的積極性；通過出臺系列保障措施，著力解決農(nóng)村通車沒有路、有路不通車、通車常中斷、運營不正常、農(nóng)村群眾出行難等問題。

（三）建議強化農(nóng)村客運發(fā)展規(guī)劃編制及法規(guī)政策保障。加快農(nóng)村客運發(fā)展規(guī)劃研究編制工作，并將其納入各地區(qū)“十三五”交通運輸規(guī)劃序列，提升農(nóng)村客運發(fā)展交通運輸服務(wù)中的地位；建議將農(nóng)村客運場站建設(shè)納入各地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)范圍同規(guī)劃、同實施、同驗收。同時，與農(nóng)村經(jīng)濟社會促進政策同步研究制定農(nóng)村客運發(fā)展政策，作為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重大任務(wù)、突破口、切入點抓嚴抓實；結(jié)合各地區(qū)實際和國家標準，加快研究農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村客車選型、農(nóng)村運輸安全保障的地方性標準規(guī)范；積極探索建立農(nóng)村公路建設(shè)管養(yǎng)和農(nóng)村客運市場保障機制，并予以地方性法規(guī)保障。

（四）建議全面深化農(nóng)村客運市場多樣化經(jīng)營模式改革。簡政放權(quán)，減少管理部門對微觀事務(wù)的干預(yù)，增強道路農(nóng)村客運經(jīng)營主體的自主權(quán)和靈活性，有效激發(fā)市場活力和內(nèi)生動力；打破農(nóng)村客運按照班線“三定一線”（定時、定班、定車，運營線路）的傳統(tǒng)管理模式，積極推進農(nóng)村客運公車公營、公司化改造，鼓勵農(nóng)村客運片區(qū)化經(jīng)營、農(nóng)村客運班線專營、聯(lián)合經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)電話約租包車服務(wù)及站運一體化經(jīng)營、城鄉(xiāng)公交一體化等新型經(jīng)營模式發(fā)展；因勢利導(dǎo)，鼓勵大中型道路客運企業(yè)有效回避高鐵、動車發(fā)展帶來的市場沖擊，積極參與農(nóng)村客運、城鄉(xiāng)公交經(jīng)營；探索建立農(nóng)村客運服務(wù)質(zhì)量信譽招投標、政府購買服務(wù)等農(nóng)村客運管理模式，探索委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、公安機關(guān)派出機構(gòu)或其他組織參與農(nóng)村客運安全管理、站運一體化管理的新機制。

（五）建議做好農(nóng)村客運車輛適配選型及管理工作。積極協(xié)調(diào)公安、安監(jiān)、交通等部門聯(lián)合研究解決城鄉(xiāng)公交一體化車輛“站位”的問題，聯(lián)合開展農(nóng)村公路通行（車）安全評估，確保農(nóng)村客運車型與農(nóng)村公路等級、通行車型、載客限載、運行限速、通行時間等指標相適應(yīng)；準確劃分農(nóng)村客運市場類型，通過政府招投標機制，確定不同區(qū)域、不同路況、不同客運類型的車輛型號。

作者單位：（甘肅省道路運輸管理局）