周君婧　涂曉今　張　白

(福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州　350116)

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PPP在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)中的投融資困境
——以福建省為例

周君婧涂曉今張白

(福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州350116)

摘要：福建省作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的省份，對基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)有巨大的投融資需求。近兩年來，福建省積極推動PPP發(fā)展模式，推出首批28個試點(diǎn)項目。然而在引入PPP模式的過程中，仍存在宏觀環(huán)境未改善、區(qū)域發(fā)展不均衡，投融資環(huán)境不成熟、地方債務(wù)壓力大，政府職能難轉(zhuǎn)變，民營企業(yè)整體素質(zhì)不平衡等問題。鑒于此，針對福建省基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的投融資困境，可以為如何應(yīng)用好PPP模式提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式; 基礎(chǔ)設(shè)施; 公用事業(yè); 投融資

一、PPP模式及其應(yīng)用

PPP(Public-Private-Partnership)，即“政府與社會資本合作”。我國財政部將PPP定義為：在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)等領(lǐng)域，政府和社會資本風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的一種投融資合作形式。

在理解上述PPP定義時，要注意三點(diǎn)：其一，我國財政部對PPP內(nèi)涵中的公共部門的范圍較小，明確指的是政府部門，并未涵蓋其他；其二，社會資本范圍較大，并非以所有制性質(zhì)界定，而是囊括了多個符合條件的境內(nèi)外企業(yè)法人(詳見財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號))；其三，社會資本不包括本級政府所屬的融資平臺公司以及其他控股國有企業(yè)。

隨著政府財政收入的下降，私人企業(yè)在基建與公用事業(yè)領(lǐng)域的作用日益加大，世界各國在利用民間資本進(jìn)行基建時，常運(yùn)用的BOT模式存在投標(biāo)費(fèi)用過高、政府對項目沒有控制權(quán)等問題。因此，新的投融資模式PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP模式不是對項目融資模式的完全翻篇，而是更新了項目進(jìn)程中的機(jī)構(gòu)設(shè)置，是參與各方風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式，它追求總收益最大，以實現(xiàn)“帕累托”效應(yīng)，更加符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨，即實現(xiàn)社會效益最大化。PPP項目典型結(jié)構(gòu)如圖1所示。

PPP模式不是“萬能藥”，但現(xiàn)階段來說推廣PPP模式有深遠(yuǎn)意義，主要體現(xiàn)在：對政府而言，拓寬資金來源的渠道，緩解政府的財政壓力以及地方政府性的債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化資源配置；對企業(yè)而言，PPP模式也可以進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，降低企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)的門檻，拓寬社會資本的發(fā)展空間，提前階段項目，合理分配風(fēng)險，降低成本的同時提升效益；對社會而言，PPP模式的應(yīng)用可以起到“鯰魚效應(yīng)”的作用，有利于投資主體多元化，改善公共服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量，提高多樣性，符合公眾及現(xiàn)代化需求。

二、近年來福建基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)概況與投融資問題

(一)近年來福建基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)概況

2014年，福建省不斷加大資金投入，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量，提高效益與質(zhì)量，在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，取得了顯著的成績。公路方面，實現(xiàn)101189.60公里通車?yán)锍?，同比增長1.7%；港口方面，新增3968萬噸貨物通過能力，完成貨物吞吐量4.92億噸，比上年增長8.1%；郵電業(yè)務(wù)方面，完成總量857.49億元，同比增長16.0%；通訊方面，實現(xiàn)電話用戶總數(shù)5210萬戶，102.3%的互聯(lián)網(wǎng)普及率和137.7%電話普及率；教育方面，全省義務(wù)教育學(xué)?；緦崿F(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到92.6%；醫(yī)療方面，福建省成為國家醫(yī)改的試點(diǎn)省份，基本達(dá)成全覆蓋的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)；公共文化基建方面，新開工建設(shè)4個地市級圖書館、1個文化館、博物館和縣級綜合檔案館9個；保障性安居工程方面實現(xiàn)12.86萬套開工，12.13萬套基本建成等。

然而，與國內(nèi)其他發(fā)展較好的省份相比，福建省基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)還存在諸多問題。

1. 資金不足與城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)

福建省基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的建設(shè)跟不上全省人口總量的增長。福建省2014年的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了61.8%，位居全國前列，處于高速發(fā)展時期，這一階段將面臨巨大的基建投資資金需求。然而，目前省內(nèi)地方大多面臨資金投入歷史欠賬多，建設(shè)資金效率低下的問題。長期以來，全省乃至全國在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給商實行兩套政策，導(dǎo)致基建資金長期投入不足，轉(zhuǎn)而通過融資平臺、銀行貸款等方式進(jìn)行，造成了地方債務(wù)規(guī)模大等問題。

2. 供給偏離需求，服務(wù)能力偏低

現(xiàn)階段福建省地方政府基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)還存在重視量的提升而輕視質(zhì)的提高問題。對于基建水平和利用率等高層次的建設(shè)問題，重視度不夠。服務(wù)能力偏低進(jìn)而制約了城市輻射功能的強(qiáng)化。福州、廈門和泉州等中心城市缺乏大容量和便捷的公共運(yùn)輸方式，道路通行能力有待提升；城市人均公共綠地規(guī)模都在40%左右，規(guī)模較小，檔次不高。

3. 缺乏整體統(tǒng)籌，發(fā)展水平不均衡

一方面，從全省整體角度而言，福建省基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。尤其是中小城市，由于早期發(fā)展處于自發(fā)狀態(tài)，所以缺乏合理規(guī)劃，導(dǎo)致后期用于基建運(yùn)營和維護(hù)的成本較高，效益較差。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)之間的建設(shè)水平也存在較為顯著的差異。例如，福建省電信、能源等較高收益率的行業(yè)發(fā)展較快，但是污水深度處理和生態(tài)防災(zāi)系統(tǒng)等較為先進(jìn)的基建方面，則明顯落后。

(二)近年來福建投融資所面臨的主要問題

1. 投資規(guī)模擴(kuò)大，所需資金不足

2014年福建省固定資產(chǎn)投資額為18449.48億元，相較于十年前增長了大約7倍，同比增長18.8%。近幾年固定資產(chǎn)投資額穩(wěn)步增長，但增速也在逐步放緩。2015年，福建省固定資產(chǎn)投資額增長速度目標(biāo)定為18%。

從表1看出，2014年福建省固定資產(chǎn)投資，以分項目隸屬關(guān)系而言，中央項目投資額為739.30億元，比上年增長5.2%；地方項目投資額為17402.07億元，同比增長19.7%。分產(chǎn)業(yè)看，2014年福建省固定資產(chǎn)投資第一、二、三產(chǎn)業(yè)投資額分別為382.78、6467.11和11291.48億元，分別同比增長57.6%、13.4%和21.4%。分行業(yè)看，采礦業(yè)投資增長2.9%，達(dá)246.92億元，制造業(yè)投資增長9.9%，達(dá)5105.82億元。從注冊類型看，2014年，內(nèi)資企業(yè)投資為16788.65億元，同比增長21.1%，港澳臺商和外商投資分別為806.17和504.90億元，下降2.3%和4.0%。從施工和新開工項目情況看，2014年，施工項目計劃總投資33562.57億元，同比增長15.8%；新開工項目計劃總投資12234.05億元，增長13.7%。

表1　2014年福建省全社會固定資產(chǎn)投資情況

備注：此表中速度均為扣除價格因素的名義增速

數(shù)據(jù)來源：福建省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報(2014年)

2. 發(fā)展渠道較窄，結(jié)構(gòu)不夠合理

同其他省份一樣，福建省固定資產(chǎn)投資主要的資金來源包括：國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資和其他資金。[1]自籌資金主要包括符合國家相關(guān)規(guī)定的可用于技術(shù)改造和基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)投資的各項資金。主要包括：地方財政預(yù)算內(nèi)自籌資金、地方和部門的全部預(yù)算外的資金和通過其他手段自籌資金等。

從表1可知，2014年，福建省全社會固定投資資金到位值為19005.51億元，相比去年增長10.8%。其中，國家預(yù)算資金增長2.6%，國內(nèi)貸款增長4.7%，利用外資下降26.9%，自籌資金增長22.1%，其他資金下降13.7%。其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長22.4%、制造業(yè)投資增長9.9%，民生領(lǐng)域投資增長28%，進(jìn)一步釋放民間投資潛力，民間投資增長23.3%，占全社會固定資產(chǎn)投資的59.8%。2014年，福建省固定資產(chǎn)投資中有65.41%來源于自籌資金，大約是國內(nèi)貸款的6倍，國家預(yù)算的9倍。而利用外資只占比0.99%。由此可見，福建省基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)投融資嚴(yán)重依賴自有資金，存在投融資渠道發(fā)展不足，社會資金活躍度不高等多種問題。

三、PPP在福建基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)中存在的問題

(一)宏觀環(huán)境未改善，區(qū)域發(fā)展不均衡

雖然財政部和發(fā)改委近兩年力推PPP模式，但是PPP在中國尚未成熟，整個宏觀環(huán)境并沒有改善，包括法律、合同和流程等，尤其是法律建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。國內(nèi)各區(qū)域之間也是以強(qiáng)勁的態(tài)勢競相發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)民營企業(yè)產(chǎn)能過剩的局面。這樣的不穩(wěn)定、不成熟的宏觀環(huán)境在一定程度影響PPP模式在福建省基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)中的應(yīng)用，導(dǎo)致中央積極，地方不清楚，企業(yè)擔(dān)心風(fēng)險從而觀望的尷尬局面。

作為東部沿海的省份，福建省曾一直被稱為“沿海經(jīng)濟(jì)斷裂帶”，經(jīng)濟(jì)總量小，與周邊沿海省市的差距仍然很大。一方面，因為福建省歷史欠賬太多，缺乏大項目；另一方面，福建還沒有較好發(fā)揮對臺優(yōu)勢，臺商投資顯得不足。港口優(yōu)勢未曾充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)腹地不足，投資結(jié)構(gòu)不完善，在28個首批PPP試點(diǎn)項目的地區(qū)分布，山區(qū)、老區(qū)和一些財政較為困難的地區(qū)上報的項目多而散，相對而言沿海地區(qū)的積極性較低。

(二)投融資環(huán)境不成熟，地方債務(wù)壓力大

福建省乃至全國投融資環(huán)境都尚未成熟，正面臨由此而導(dǎo)致的投融資結(jié)構(gòu)不合理、對財政依賴性大等多種狀況。以銀行貸款作為融資的主流方式，導(dǎo)致了融資成本高，政府買單現(xiàn)象嚴(yán)重等問題。隨著中央加速處置地方債務(wù)，限制地方政府的舉債規(guī)模，常用于基建融資的融資平臺面臨改革，或?qū)⑼顺鰵v史舞臺。當(dāng)?shù)胤秸膫鶆?wù)水平達(dá)到一定程度時，就會產(chǎn)生去杠桿的現(xiàn)實壓力，但同時又要面臨增加投資的矛盾。

此外，基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)應(yīng)用PPP投融資模式的核心之一在于要吸引社會資本的參與。然而民間資本對于共同參與基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)有心無力。民營部門以其企業(yè)信用為擔(dān)保，相比較政府融資而言，渠道窄、規(guī)模小，成本高。

(三)政府職能難轉(zhuǎn)變，民營企業(yè)整體素質(zhì)不平衡

參與PPP項目的最大主體是政府。按理說，政府和社會資本參與方應(yīng)該是平等的關(guān)系，但由于根深蒂固的傳統(tǒng)投資思維和部分存在零和博弈不開放的思想，政府在PPP模式中仍然處于主動有利地位，這讓民營資本望而卻步。此外，PPP項目是長期性質(zhì)、投資大，回收慢，涉及多方面的決策和調(diào)整。但政府還是存在固定思維，未曾讓市場發(fā)揮資源配置和價格的決定作用，而是依賴于文件和上級審批。

另一主體便是民營企業(yè)，然而在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)引入社會資本時，卻面臨民營企業(yè)整體素質(zhì)不均的問題。國內(nèi)相當(dāng)一部分的私人企業(yè)是依靠房地產(chǎn)、股市完成原始資本積累，這對公司發(fā)展、國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光。再者，很多民營企業(yè)往往只注重經(jīng)濟(jì)效益，將利潤最大化視為唯一發(fā)展目標(biāo)，這也是私人企業(yè)難以走向公共事業(yè)投資領(lǐng)域的一個重要因素。此外，國內(nèi)許多民營企業(yè)在信用水平、企業(yè)管理、生產(chǎn)組織、資本和人力資源等方面還存在嚴(yán)重缺陷。[2]因而，需要高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求這些參差不齊的民營企業(yè)，以期社會和經(jīng)濟(jì)效益最大化。

綜上可見，福建省基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)方面應(yīng)用PPP模式，尤其是PPP模式下的融資方面還面臨多個挑戰(zhàn)。雖然，PPP模式已經(jīng)是國內(nèi)外公認(rèn)的，在提供準(zhǔn)公共物品方面有多個功效，是未來政府和社會資本的合作點(diǎn)和雙贏機(jī)會，但如果盲目、激進(jìn)應(yīng)用，也會適得其反。

四、PPP應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)的對策

(一)完善投融資環(huán)境，規(guī)范融資行為

1. 整合融資平臺，規(guī)范地方政府舉債行為

2014年，國家對地方政府融資平臺進(jìn)行大清理。福建省也應(yīng)對地方政府投融資平臺進(jìn)行整合和改革，不僅要摸清地方債務(wù)的規(guī)模和性質(zhì)，將過去逐漸清零，也要從根本上予以規(guī)制和改進(jìn)。

對既有投融資平臺的整合路徑包括：其一，資源整合，即盤活各種資源，完善特定目的公司(SPV：Special Purpose Vehicle)的資本資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，包括基建預(yù)算支出、基建行政性收費(fèi)收入和政府土地出讓金凈收益等資源[3]；其二，項目整合，即將項目分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目，并有針對性地按照市場規(guī)則運(yùn)作，采取相應(yīng)方式實現(xiàn)收益；其三，公司整合，即取消多級公司體制，形成原則上最多兩級的公司架構(gòu)。此外，還應(yīng)該隔離債務(wù)風(fēng)險與地方政府財政，加大風(fēng)險防控，尋找讓企業(yè)成為獨(dú)立于市場主體的融資人的機(jī)制，逐步緩解地方政府的財政壓力，充分發(fā)揮融資平臺的積極作用。

2. 拓展投融資渠道，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)

如前文所述，福建省存在投融資渠道較為單一，主要以銀行貸款為主，這樣會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)資金來源較為單一，資金供求矛盾日益加劇，抗風(fēng)險能力差等多方面的問題。因此，拓展投融資渠道，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)十分重要。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

提高社會資本在PPP項目的參與度和積極性，還需要全省在投資方面下功夫。其一，增強(qiáng)投資的內(nèi)生動力，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大項目對全省投資的帶動作用，創(chuàng)新項目的管理運(yùn)行機(jī)制；其二，要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，積極引導(dǎo)社會資本參與民生、社會、環(huán)保等重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，明確政府投資的范圍和界線，鼓勵擴(kuò)大民間投資，綜合考慮社會和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)多元投資；其三，建立健全相關(guān)制度，建立透明投資政策和信息服務(wù)系統(tǒng)，引導(dǎo)社會資本投資合理流向。

3. 加強(qiáng)信貸管理，促進(jìn)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)

完善的金融架構(gòu)支持和PPP金融服務(wù)模式十分必要。為PPP項目提供融資服務(wù)的除了商業(yè)銀行或政策性銀行等傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)，還可以通過政府全額出資或引進(jìn)其他的投資主體合作出資成立專門項目信貸銀行、擔(dān)?；鸹蚱渌鹑跈C(jī)構(gòu)。此外，通過提供多樣化的創(chuàng)新金融產(chǎn)品，發(fā)揮“種子”資金的引導(dǎo)作用，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，提高直接融資所占比，向基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)PPP項目提供融資服務(wù)。多層次的金融架構(gòu)對于維持融資總量保持適度增長，積極補(bǔ)充資金融通體系的正常運(yùn)行，有效遏制“影子銀行”帶來的弊端，疏通社會資本投資 PPP 項目的渠道，同時保持金融機(jī)構(gòu)流動性。[4]

為有效吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項目建設(shè)，福建省各級地方政府應(yīng)給予本地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)高度重視。金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)以保護(hù)投資者合法權(quán)益為宗旨，以信用體系與信息披露機(jī)制建設(shè)為關(guān)鍵內(nèi)容。信用體系建設(shè)針對市場主體的同時，更應(yīng)側(cè)重政府機(jī)構(gòu)。地方政府應(yīng)該率先強(qiáng)化自身信用與契約意識。此外，對本地區(qū)的各級政府信用還可以引入獨(dú)立第三方定期進(jìn)行評估與披露,以此加強(qiáng)信貸管理和信用建設(shè),為推廣PPP模式創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境。[5]

(二)加快轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入

福建省政府和相關(guān)部門要準(zhǔn)確定位，加強(qiáng)相關(guān)方面能力建設(shè)。PPP模式的推行對政府來說是個重大挑戰(zhàn)，因為政府不僅要參與項目的整個過程，還要作為政策制定者、事務(wù)管理者和運(yùn)行的監(jiān)督者；不僅要立足公共產(chǎn)品的社會福利最大化，同時考慮項目對社會資本的吸引力、利潤和風(fēng)險是否合理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)供給觀念和模式。

這就要求政府首先要從觀念上轉(zhuǎn)變，市場才是對資源配置起著決定性作用。政府采用PPP模式不是推脫責(zé)任，而是要和社會資本風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。重要的是政府要提高多方面的能力，例如：合同管理、項目調(diào)價機(jī)制和監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量的能力。成立專門的部門或委托第三方出具詳細(xì)的項目投資前景分析報告，積極引導(dǎo)高質(zhì)量的民營企業(yè)將目光放在企業(yè)、社會的長遠(yuǎn)利益中，加強(qiáng)與政府的公共事業(yè)建設(shè)合作。

注釋:

[1] 于海東、馮長春： 《基于REITs模式的基礎(chǔ)設(shè)施信托基金應(yīng)用可行性分析—以高速公路為例》，《建筑經(jīng)濟(jì)》2011年第4期。

[2] 胡 昊、謝忻玥：《以PPP推動基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革》， 《國際商務(wù)財會》2014年第10期。

[3] 王愛儉、趙 鵬、林 楠、吳 盛、文洪武：《金融支持天津經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的研究報告》，《華北金融》2010年第12期。

[4] 高鵬程：《PPP模式:背景、問題及推廣途徑》，《地方財政研究》2014年第9期。

[5] 賈憲軍：《PPP模式支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題探究》，《產(chǎn)業(yè)與科技論壇》2014年第16期。

[責(zé)任編輯：黃艷林]

中圖分類號：F830

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-3321(2016)01-0064-05

作者簡介：周君婧， 女， 福建福州人， 福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院研士研究生；

收稿日期：2015-09-08

涂曉今， 男， 江西南昌人， 福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授；

張白， 男， 福建福州人， 福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授。