羅雙

摘 要：本文通過(guò)探討行政審批制度改革與推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的淵源，分析行政審批制度改革的存在的問(wèn)題和解決之道。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；國(guó)家治理能力

十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一總體目標(biāo)，并把這一目標(biāo)作為全面深化改革和完善社會(huì)主義制度的核心內(nèi)容。無(wú)論是從近期的全國(guó)兩會(huì)還是十八大和十八屆三中全會(huì)，各級(jí)政府尤其是中央政府一直以來(lái)對(duì)行政審批制度改革寄予厚望，從我國(guó)政府執(zhí)政的實(shí)踐出發(fā)來(lái)看主要還是這兩類(lèi)來(lái)進(jìn)行分析：第一是真正認(rèn)識(shí)到行政審批制度的改革是有一件深淵意義的事情，努力將其作為重中之重進(jìn)行向前推進(jìn)工作；第二是通過(guò)行政審批制度改革來(lái)完成其他施政的重要方式，完成行政工作。

一、行政審批制度改革與推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的淵源

我國(guó)的行政審批制度改革自2001年全面啟動(dòng)以來(lái)，政府持續(xù)加大開(kāi)展行政審批制度改革的力度。一直以來(lái)，行政審批被認(rèn)為是政府權(quán)力的載體，我國(guó)的行政審批制度改革就是從革除這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端開(kāi)始的，通過(guò)最初的放權(quán)讓利，減少政府干預(yù)的范圍和程度，讓社會(huì)和市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。深化行政審批制度改革與推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的淵源在于：

行政審批制度改革是一個(gè)“還政于民”的過(guò)程。行政審批制度改革核心是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能，也就是厘清和理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系。說(shuō)白了，就是市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事。

行政審批制度改革是“政府與社會(huì)相互博弈”的過(guò)程。行政審批制度改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，而政府與社會(huì)關(guān)系的重塑也是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，行政審批制度改革的過(guò)程是政府與社會(huì)相互博弈，良性互動(dòng)的過(guò)程。在行政審批權(quán)運(yùn)行領(lǐng)域，所謂政府與社會(huì)之間的博弈，事實(shí)上可以分解為政府與其工作部門(mén)以及代表政府的部門(mén)與社會(huì)之間的力量博弈。改革行政審批，就是要讓政府在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中找到其恰當(dāng)?shù)奈恢?，讓社?huì)的職能得到自由發(fā)展，同時(shí)讓政府的一切行政行為都在法治的軌道上運(yùn)行。

行政審批制度改革是行政機(jī)關(guān)之間相互博弈的過(guò)程。當(dāng)前中國(guó)的狀況將社會(huì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)制度失衡的弊病發(fā)揮得淋漓盡致，一些明顯的傾向是：公共權(quán)力有被部門(mén)權(quán)力肢解的傾向；國(guó)家利益有被部門(mén)利益肢解的傾向；地區(qū)間、部門(mén)間以及地區(qū)與部門(mén)間的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈。 這些傾向加大了政府自我改良的難度。在金字塔式的權(quán)力體系中，越往上的權(quán)力，其自我實(shí)現(xiàn)的愿望就越強(qiáng)烈；相反越往下的權(quán)力，其實(shí)用主義的傾向也就越明顯。中央政府強(qiáng)力推行《行政許可法》用以鞏固行政審批制度改革的成果，但是對(duì)于已經(jīng)分化了的權(quán)力主體而言，《行政許可法》的出臺(tái)意味著原有的利益格局受到威脅，各個(gè)利益主體在新的條件下重新較量，整合利益分配方式，建立起新的利益平衡。

二、行政審批制度改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）非行政許可審批的亂象。非行政許可審批，具有行政許可的實(shí)質(zhì)但卻披著非行政許可的外衣，因此，可以堂而皇之地突破行政許可法對(duì)行政審批權(quán)的合法性限制。允許非行政許可審批概念的存在，實(shí)質(zhì)是默許或茍且不受約束的行政權(quán)力的放縱，是政府與社會(huì)關(guān)系良性互動(dòng)的回流。非行政許可審批存在設(shè)定主體混亂、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)目相差懸殊、名稱使用不規(guī)范、缺乏必要監(jiān)管等問(wèn)題。非行政許可審批不納入行政許可法的約束，如果行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)的非行政許可審批決定，基本沒(méi)有明確的法律救濟(jì)途徑，權(quán)力操作和尋租空間巨大，這樣嚴(yán)重導(dǎo)致行政相對(duì)人利益受損。

（二）審批制度改革過(guò)程中的亂象。改革過(guò)程中面臨的問(wèn)題：①改革過(guò)程中成員復(fù)雜，政府部門(mén)利益眾多，長(zhǎng)期以來(lái)行政審批體制的混亂使得不少政府部門(mén)形成了“國(guó)家利益部門(mén)化，部門(mén)利益?zhèn)€人化，個(gè)人利益法制化”的利益格局；②執(zhí)行阻滯，主要可以概括為政治、法律環(huán)境對(duì)于改革執(zhí)行者的制約；③社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制缺位對(duì)于行政審批制度改革有明顯制約作用。

（三）剩下的審批項(xiàng)目都是“難啃的骨頭”。在現(xiàn)代管理中，行政審批制度改革就是自我提升、自我改革，每減少一項(xiàng)審批制度都相應(yīng)的減少了該項(xiàng)權(quán)力，越減越少，越減越困難，成為一個(gè)個(gè)“難啃的骨頭”。而之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)槊恳淮胃母锒加|及到了一些利益的變動(dòng)和部門(mén)的變遷，甚至利益被再分配。在權(quán)力利益化、部門(mén)化的現(xiàn)狀下，部門(mén)間利益的調(diào)整、變動(dòng)都存在一定的困難，用法不當(dāng)，均有可能引發(fā)部門(mén)的抵觸和產(chǎn)生不良影響。所以，在行政審批制度改革中不僅要從數(shù)量上考慮，也要從效果上考慮。但就實(shí)質(zhì)而言，改革在一定程度上是一個(gè)先易后難的過(guò)程。先讓出去的權(quán)力一般不是核心權(quán)力，很多還是細(xì)枝末節(jié)，甚至不太常用的項(xiàng)目，“硬骨頭”不多。

三、行政審批制度改革推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化

（一）利用制度化破除行政審批部門(mén)利益。首先，嚴(yán)格界定行政審批的概念，行政審批制度改革是政府的“自我革命”，具有天然的政府職能部門(mén)“保護(hù)主義”的傾向，因此要嚴(yán)格界定行政審批的概念，對(duì)于符合行政許可標(biāo)準(zhǔn)確需保留的非行政許可審批，通過(guò)規(guī)范的程序可以上升為行政許可，不符合的予以取消或調(diào)整。同時(shí)修訂行政許可法，將行政審批事項(xiàng)都納入法律框架。然后，實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)力的公開(kāi)透明，通過(guò)全面優(yōu)化行政運(yùn)行機(jī)制，消解政府部門(mén)政策不透明、行政不公開(kāi)、程序不科學(xué)，利用行政審批權(quán)進(jìn)行尋租等部門(mén)利益化的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)行政審批權(quán)力公開(kāi)運(yùn)用，實(shí)行行政審批“準(zhǔn)入制”，未進(jìn)入目錄不得以任何方式實(shí)施行政審批。再者，規(guī)范行政審批運(yùn)行流程，將重復(fù)、相近的審批事項(xiàng)進(jìn)行整合歸并，一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)。的確需多個(gè)部門(mén)審批的，明確牽頭部門(mén)，建立信息共享和協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止出現(xiàn)多頭審批和推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。強(qiáng)化行政審權(quán)力監(jiān)督制約，加強(qiáng)行政審批電子監(jiān)察和行政審批績(jī)效管理。

（二）推動(dòng)政府管理權(quán)限向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。一是，大膽下放審批權(quán)力，由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。將原有的政府承擔(dān)的部分社會(huì)、經(jīng)濟(jì)職能交還于公民社會(huì)和市場(chǎng)，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)主體的自治作用，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)育和健全。在的確暴露出缺陷的領(lǐng)域，有限制地進(jìn)行政府干預(yù)，以彌補(bǔ)社會(huì)團(tuán)體的不足，保障公民社會(huì)的健康發(fā)展。簡(jiǎn)而言之，政府的“手”應(yīng)該是“扶持之手”、“服務(wù)之手”，而不是“主宰之手”、“掠奪之手”。二是，培育社會(huì)組織的發(fā)展，加強(qiáng)其承接能力，推進(jìn)審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移。加強(qiáng)培育社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從政府單一提供為主向多元參與的轉(zhuǎn)變，為政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移提供保障和載體。配合行政審批制度改革和社會(huì)體制綜合改革，逐步將政府行業(yè)管理中的標(biāo)準(zhǔn)起草、評(píng)優(yōu)評(píng)比、業(yè)務(wù)咨詢、統(tǒng)計(jì)分析、項(xiàng)目評(píng)估、法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、公益服務(wù)等職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，推動(dòng)政府由養(yǎng)人辦事向購(gòu)買(mǎi)服務(wù)轉(zhuǎn)變。建立健全社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估、分類(lèi)監(jiān)管、資金管理等制度，形成政府和社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管格局。同時(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織建立健全自控自律機(jī)制，提高社會(huì)組織自律管理和自我發(fā)展能力。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）