左紹美++萬志紅++陳海燕

摘 要：本文主要根據文獻研究，闡述民營化的內涵、發(fā)展歷史、分析民營化的主要方法與形式和世界主要的民營化改革實踐。根據我國民營化的發(fā)展進程和國外的民營化經驗，在我國的情境下探究出對我國民營化改革有一般指導意義的經驗總結。

關鍵詞：民營化；民營化改革；公共行政

一、民營化的概念

美國民營化理論之父薩瓦斯認為“民營化是指更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾的需求。在產品、服務的生產和財產擁有方面減少政府的作用，增加社會其他機構作用的行動。”“民營化是一個動態(tài)概念，其最簡單的含義是把政府扮演生產者角色的安排轉化為私人生產者唱主角的安排?！泵駹I化構想淵源于米爾頓.弗里德曼教授的“教育劵”理念。管理學大師彼得.德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中認為“政府的職能在于立法、規(guī)范，并且提供經費，執(zhí)行則交由其他人負責”，即“回復私有化”。這促使民營化理念進一步發(fā)展和完善。薩瓦斯的著作《民營化與公私伙伴關系》構建了民營化，使民營化更加清晰和完整。民營化理念的理論基礎也由此奠定。

二、民營化的形式

在民營化的不斷實踐中形成了民營化的三種主要形式，分別是委托授權、政府撤資和政府淡出。委托授權是民營化的一般方式，指國家負擔全部責任，而把生產活動委托民營企業(yè)。委托授權的一般實現(xiàn)方式是合同承包、特許、補貼、法律授權等。政府撤資是指政府放棄一個企業(yè)、某一職能或某一資產。實現(xiàn)方式有出售、無償贈與和清算等。政府淡，即民營部門慢慢取代政府部門。政府淡出的實現(xiàn)方式是民間補缺、政府撤資和放松管制等。在具體實施民營化中一般采取多種形式來實現(xiàn)民營化?；A設施基本都是作為可收費物品，所以基礎設施的提供可以實行民營化的提供方式。

表2-1 公私合作類型連續(xù)體

三、民營化的實踐

20世紀七八十年代，英國撒切爾夫人和美國前總統(tǒng)里根在執(zhí)政時期開始推動民營化運動。此后民營化運動在多個國家開展，這些國家的政治、經濟和社會由此發(fā)生了巨大的發(fā)展。掀起民營化改革的主要原因有：1.政府方面，出現(xiàn)了政府規(guī)模不斷膨脹，財政赤字居高不下，政府效率降低，政府公信力下降等問題。政府在提供公共服務方面越來越力不從心，需要政府對種種問題做出反思和解決辦法。2.市場方面，西方各國經過漫長的市場經濟培育和發(fā)展，市場機制發(fā)展成熟，相關法律法規(guī)完善，市場中的市場主體有能力提供公共服務產品。3.公共產品性質方面，根據政府所提供的公共產品的特性，決定了有市場提供的可能和必要。薩瓦斯就公共產品的排他和消費兩個特征來區(qū)分和界定政府和社會非政府機構在這些公共產品的提供中的角色。根據所具備的兩個特征的程度對物品進行分類，被分成四類理想的物品：

私人物品和可收費物品能夠由市場提供，但集體行動也是必要的，用以保證集體物品的供給。集體行動的主體可以是非政府組織，不是政府的專利。服務和物品的屬性決定了民營化的可能。

4.理論方面：新自由主義興起，民營化理論成熟。進入70年代以后，從石油危機開始，資本主義帝國出現(xiàn)了“滯脹”。在“滯脹”面前，凱恩斯主義經濟理論喪失了解釋力。此時，繼承了古典自由主義經濟理論的自由經濟思想的新自由主義蓬勃興起。古典自由主義主張自由化、私有化、市場化。

英國：1984年英國政府將電信公司近一半的股票出售給私人。面對更大的自由化和競爭，英國民營化已經展示出了它的動力，它一旦被釋放將不會再回到盒子里，競爭和市場的精靈根本無法阻止其逃走。英國的民營化形式包括：出售國有資產，從而轉移資產；放松政府管制，破除政府壟斷；在不涉及所有權轉移的情況下，通過特許經營和合同承包讓私人部門提供可民營化的公共產品。英國民營化擁有完善的法律規(guī)范，并且設立各行業(yè)的規(guī)制機構和建立完善的社會監(jiān)督機制。英國的民營化實踐，創(chuàng)造了歷史上的“撒切爾夫人的生產率奇跡”。

美國：1987年，里根政府實行民營化戰(zhàn)略，將聯(lián)合鐵路公司、海軍航空兵設備中心、建筑貸款保險公司等國有公司的股份向民間出售。美國公共行政民營化的范圍十分廣泛，不僅包括公共事業(yè)，還包括監(jiān)獄管理、戒賭、消防甚至軍隊服務方面，美國至少有200種服務是以民營化的方式提供的。美國公共行政民營化的方式有：委托授權、政府撤資、政府淡出，美國民營化的特點是憲政基礎深厚，立法完備；建立了兩級規(guī)制機構，規(guī)制程序嚴格、透明。

墨西哥：截至1992年，墨西哥政府對316家國有企業(yè)實行了民營化。其中218家非金融企業(yè)的數(shù)據足以對企業(yè)民營化后的績效和民營化前4年的平均績效進行對比：盈利能力提高了40%，單位成本下降18%，產出增長54%。各個國家都不同程度達到了民營化的目標，提高了政府績效。

中國：我國的民營化實踐起于1978年的經濟體制改革。國家通過入股、承包等形式對國企進行改革，取得了一定成效，民營化范圍逐步擴大到公共事業(yè)當中。但由于我國市場經濟發(fā)展不充分、政府職能界定不清晰、相關立法還未完善、對民營化缺少經驗等民營化實施的政策環(huán)境還不充分，也不同程度出現(xiàn)了逆民營化的現(xiàn)象和民營化失敗的事件。

四、啟示

總結國外的民營化經驗，外國有不同于我國的市場條件和制度環(huán)境，我國的民營化改革應該借鑒外國民營化成功和失敗的經驗的同時也應該注重自身的條件和情況，結合我國的實際情況制定相應的民營化政策。

首先要不斷完善市場經濟體制，民營化成功的關鍵是競爭，只有充分發(fā)揮市場的作用，完善市場機制，民營化改革才有成功的可能和基礎。所謂民營化也就是在公共產品的提供中引入競爭機制，發(fā)揮非政府組織和第三部門在公共產品提供中的作用。這必須需要一個充分的市場經濟環(huán)境來保障民營化的成功實施。

其次要建立健全民營化的相關法律法規(guī)，明確各方權限和責任，減少民營化中職能范圍不清，尋租等現(xiàn)象的發(fā)生。民營化在具體的操作中往往會因為沒有相關的法律法規(guī)，導致民營化的過程不透明、不合理、不規(guī)范，也稱為滋生腐敗的溫床，官員們出于經濟利益的考慮，可能會做出不利于民營化的行為。建立健全相關法律，讓民營化有法可依。

再次要完善監(jiān)督體制，包括對政府和民營事業(yè)的監(jiān)督，不讓民營化公共事業(yè)又在民營企業(yè)中重新壟斷。完善監(jiān)督體制的前提是要清晰界定政府和民營企業(yè)的職責權限，明確各方的權責。加強對政府選擇民營企業(yè)的監(jiān)督，減少尋租的可能，加強對民營企業(yè)的監(jiān)督，保證公共服務的質量和提供公共物品的合理性，不讓民營化公共事業(yè)又在民營企業(yè)中壟斷。

國外的民營化在不斷實踐中取得了一定的成績，我國的民營化要借鑒國外民營化的一些成功經驗，但也需要根據我國的實際情況，結合我國的民營化環(huán)境，循序漸進，有步驟有計劃的推行。（作者單位：云南大學公共管理學院）

注解：

① [美]薩瓦斯：《民營化與公私伙伴關系》，周志忍等人譯，中國人民大學出版社2002年版，第254頁。

② 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》周志忍等人譯，中國人民大學出版社2002年版，第63頁

③ 敖雙紅：公共行政民營化模式比較，求索，2008/2

④ 謝張真：安徽大學碩士學位論文《我國政府職能轉變下的公共行政民營化研究》2014年4月，第14頁。

參考文獻：

[1] [美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年版。

[2] 張國慶：《公共行政學》，北京大學出版社，第三版。等