袁南生

北洋時代是弱國有外交的時代，北洋外交在中國外交史上留下了可圈可點的一頁。北洋后期的外交努力和斗爭，已顯示出中國作為遠東大國的政治地位與作用。美國前國務(wù)卿基辛格博士在接受《縱橫》雜志記者采訪時說得對：“中國是一個令人驚訝的國家，它沒有像印度那樣徹底淪為殖民地，這是中國外交藝術(shù)的一大勝利。”哈佛大學(xué)教授柯偉林認為，民國時期的中國外交相當(dāng)不簡單，在內(nèi)亂不斷的情況下，居然將清朝遺留下來的版圖，大致維持完整，是個不可忽視的成就。（陳欽《北洋大時代》，長江文藝出版社2013年版）

一大轉(zhuǎn)型

中國外交經(jīng)歷了從古代外交（以磕頭為禮的夷務(wù)外交時代），到近代外交（以鞠躬為禮的洋務(wù)外交時代），再到現(xiàn)代外交（以握手為禮的國務(wù)外交時代）的轉(zhuǎn)型。自秦漢以來，中國古代外交主管部門鴻臚寺的地位低下，朝廷六部建制之內(nèi)，沒有“外交部”。1901年總理各國通商事務(wù)衙門改組為外務(wù)部，中國外交向現(xiàn)代外交轉(zhuǎn)軌。中華民國成立，外務(wù)部改組為外交部，中國外交向現(xiàn)代外交并軌。中國外交體制從朝貢體系向條約體系轉(zhuǎn)型與近代外交向現(xiàn)代外交轉(zhuǎn)型正好在時間上重合和同步。北洋外交時代完成了向以條約體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代外交的轉(zhuǎn)型，換句話說，北洋時代中國外交在國際法和國際慣例基礎(chǔ)上實現(xiàn)了與國際的接軌。這次轉(zhuǎn)型的歷史意義非常重大。

陸征祥是第一個在中國創(chuàng)立職業(yè)外交體系的人，對中國現(xiàn)代外交體制的建設(shè)貢獻卓著。陸征祥出任北京政府首任外交總長，這是中國外交建制和管理走向現(xiàn)代化的開始。陸憑借多年出使歐洲時積累的經(jīng)驗，著手革除清朝官場遺留下來的陳規(guī)陋習(xí)。他從1912年在唐紹儀內(nèi)閣任外長始，先后進行了三次改革，旨在引進較富科學(xué)性的管理制度。第一次改革按照西方資本主義國家外交機構(gòu)模式擬訂外交部組織法，并據(jù)此制定了《外交部官制》，設(shè)總長、次長各一名，日常事務(wù)由一廳四司一室負責(zé)，即總務(wù)廳、外政司、通商司、交際司、庶政司、參事室。

陸氏第二次改革是把中國駐外使館和領(lǐng)事館改為專業(yè)性機構(gòu)，規(guī)定凡駐外使館人員，一律由受過專業(yè)訓(xùn)練的人任職，外交人員隨即成為職業(yè)外交官。駐外公使、領(lǐng)事及使領(lǐng)館館員，都要經(jīng)北京外交部委任，須按年度制定預(yù)算，按月匯發(fā)經(jīng)費，并須定期匯報。地方涉外機構(gòu)方面，外交部在各省設(shè)特派交涉員，各重要商埠設(shè)交涉員，使其成為外交部直屬機構(gòu)，逐步將地方外交事權(quán)收歸中央。陸氏還制定外交官服制，與世界接軌。這次改革的目的在于提高效率，對外交官必須有素質(zhì)要求，明顯提出了外交的技術(shù)性。

陸氏第三次改革是除去外交部內(nèi)部墨守成規(guī)、穿長袍馬褂的習(xí)俗。如“總長一到，仆役即從大門口直到各司高聲通報總長到”，人人起立、低頭，現(xiàn)改成“總長一到就按電鈴”?！额橻維鈞回憶錄（一）》，中華書局1983年版]

陸氏注重外交人才之培育，制定人才錄用三原則：一、外交人員均要經(jīng)過考試；二、選舉標準要打破省界；三、多選通外國語者。部內(nèi)外之推薦人選，不合此三原則者，絕不接收。他說服袁世凱同意廢除清代外務(wù)人員“保舉制”（由高官推薦外交人員）的任用辦法，禁止他部向外交部“疏通”人事，堅持選拔“不鬧笑話之外交官”。他堅持寧缺勿濫的原則，新組成的外交部竟缺員150名，連袁世凱的侄兒也在被裁的一批人中。

北洋外交時期，通過對清末的舊外交機構(gòu)的改造，破舊立新，完成了外交機構(gòu)的現(xiàn)代化，使得一批專業(yè)化、技術(shù)化的新式外交官登上了外交舞臺。他們通過各種形式到國外接受專門教育，是中國最早開眼看世界的群體。由于軍閥一般不懂外交，也不管外交，外交官威望崇高，外交不受黨派利益的牽制，能從現(xiàn)實的國家利益出發(fā)，比起其它部門更能獨立決策且具延續(xù)性。民國時期軍閥混戰(zhàn)，中央各部專業(yè)化程度甚低，唯有外交部一枝獨秀，培養(yǎng)了許多杰出的高級外交官，為中國這一“弱國”爭取到較多利權(quán)，從而奠定了中國外交現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

北洋外交人才濟濟、群星璀璨。除美、日、歐留學(xué)生外，就是同文館和廣方言館畢業(yè)生。陸征祥、顧維鈞堪稱世界第一流職業(yè)外交家。陸氏就任8次外長，顧氏7次，顏惠慶6次。[《近代稗海（第六輯）》，四川人民出版社1987版]顧為哥倫比亞大學(xué)法學(xué)博士，顏氏則畢業(yè)于上海廣方言館，后攻讀于弗吉尼亞大學(xué)。他們有廣泛的國際知識，了解世界大勢，掌握近代外交專業(yè)技能，通曉外交禮制和外國語言。陸征祥、顧維鈞、顏惠慶、王正廷、魏宸組這些人，都是中國外交史上的出類拔萃之輩。北洋外交時代，是職業(yè)外交官活動空間很大的時代，北洋政府領(lǐng)導(dǎo)人尊重職業(yè)外交官的意見。曹錕任總統(tǒng)時，親信吳毓麟等人想借駐倫敦公使的人選問題，向外長顧維鈞施加壓力。雙方爭執(zhí)不下，吳毓麟就請曹錕出面，曹錕正色道：“老弟，你什么時候開始學(xué)的外交？因為我們不懂外交，才請顧先生來做外交總長。顧先生對外交有經(jīng)驗，你們憑什么干預(yù)？”（余世存《常言道》，新世界出版社2007年版）

兩大考驗

一是第一次世界大戰(zhàn)的考驗。1917年4月，美國參加歐戰(zhàn)。中國駐美國大使顧維鈞立即判斷協(xié)約國必勝，力促北京向德奧宣戰(zhàn)。同時設(shè)立專門小組搜集材料并予以分析，為在戰(zhàn)后和平會議上爭取廢除不平等條約做準備。

8月14日，北京政府對德奧宣戰(zhàn)，并命令將所有德國在華駐軍一律解除武裝，所有可作軍事用途的德國公私產(chǎn)業(yè)，一律查封，或予充公。北京政府又令有關(guān)地方政府派警察進入天津和漢口的德租界，收回租界，改設(shè)特別區(qū)。同時宣布在此之前中國與德奧兩國訂立的所有條約，以及國際協(xié)議中與中德、中奧有關(guān)系者，依據(jù)國際公法及慣例，一律廢止。原由荷蘭領(lǐng)事館代理的德國人案件此后交由中國法院受理，取消德奧兩國在中國的領(lǐng)事裁判權(quán)。

1918年1月，美國總統(tǒng)威爾遜發(fā)表著名的《十四條宣言》，規(guī)劃戰(zhàn)后世界新秩序。《十四條宣言》的提出，在強權(quán)當(dāng)?shù)赖臅r代簡直聞所未聞，不僅震動了世界，對于中國這樣的國家和人民而言，更是揚眉吐氣的希望之所在。北洋外交時代恰逢第一次世界大戰(zhàn)，中國在一戰(zhàn)中沒有站錯隊，成為戰(zhàn)勝國，這說明北洋外交的戰(zhàn)略路徑總體上是對的。中國參加歐戰(zhàn)，雖拒絕簽署《凡爾賽和約》，卻因單獨與德簽約，逐步走向自主外交，既享受到和約利益，又避免受和約中的“山東條款”的約束，甚至還得到其它協(xié)約國所沒有的俘虜收容費。戰(zhàn)事賠償方面，中國若加入?yún)f(xié)約國賠償委員會，必定拿不到賠償；單獨議約卻取得巨額賠償，使法、比等國眼紅。更重要的是，中德簽訂了第一個完全平等的新約《中德協(xié)約》，取消德在華一切特權(quán)。中國比照和約，在德享有最惠國待遇，德卻無法在華享有此權(quán)利，可說是對德“不平等”的一款。巴黎和會外交不能說中國失敗了，起碼中國第一次以戰(zhàn)勝國資格出席列強會議，沒有屈服于列強的擺布。特別是在和會拒簽對德和約，不僅促成中德單獨議約，使中國得到遠超簽署《凡爾賽和約》的收獲，而且使日本不能繼承德國在山東的權(quán)益，無法使占領(lǐng)膠州灣行動合法化，這為不久后召開的華盛頓會議逼日本交還山東埋下了伏筆。此外，中國在和會上沒有達到目的，美國也沒有達到目的。如果說，中國在巴黎和會外交上失敗了，美國是否也失敗了？

二是武力收回外蒙古的考驗。1911年辛亥革命發(fā)生的時候，外蒙古在沙俄的威逼利誘和賣國王公的唆使下，宣布獨立，脫離祖國。民國成立后，俄國人對中國邊疆的趁火打劫并未止步，譬如策動蒙軍開進唐努烏梁海地區(qū)并宣布“獨立”，1913年11月，北京政府經(jīng)艱難談判，與俄國簽訂《中俄聲明文件》，俄國承認中國對外蒙的宗主權(quán)并承認外蒙古是中國領(lǐng)土的一部分，而中國則承認外蒙古享有自治權(quán)，同意只派出辦事大臣、屬員及衛(wèi)隊進駐庫倫，軍隊不進入外蒙。作為條件，俄國在《俄蒙商務(wù)專約》中攫取的特權(quán)得到承認。1915年6月，經(jīng)過近一年的談判，中、蒙、俄三方簽訂《中蒙俄協(xié)約》，哲布尊丹巴取消皇帝稱號和年號，俄國確認了中國對外蒙的宗主權(quán)，而俄國在蒙古的各項特權(quán)也再次被確認。

如何在不刺激列強的前提下，依靠有限的力量奪回這片領(lǐng)土呢？這是北洋政府考慮的一個重要題目。實際上，從一戰(zhàn)爆發(fā)起，北京政府就在考慮利用俄國在遠東力量的削弱收復(fù)外蒙，具體的執(zhí)行者就是徐樹錚將軍。1919年10月，徐樹錚率中國東北邊防軍揮師出塞，向庫倫進發(fā)，拉開了中國軍隊收復(fù)外蒙的戰(zhàn)幕。

外蒙古地域遼闊，中國軍隊實際上兵力不足。徐樹錚仿效孔明增灶，一路旌旗招展、大肆張揚，俄國猝不及防，只能坐視中國軍隊占領(lǐng)外蒙的各要點。雖然外蒙后來又在蘇聯(lián)的支持下再次宣布獨立，這是后話，但北洋政府當(dāng)年收復(fù)外蒙古的歷史功績確實不容抹殺。

1919年11月17日，歷史永遠記住這一天，外蒙古正式上書中華民國大總統(tǒng)徐世昌，呈請廢除中俄“蒙”一切條約、協(xié)定，回到中國懷抱！蒙古全境重歸祖國，尤其是早已被沙俄侵占的唐努烏梁海，也在這時終于回到祖國懷抱，中國的版圖在辛亥革命后達到最大。徐世昌同時向當(dāng)時的總理段祺瑞和南方革命政府孫中山先生發(fā)電述職，孫中山先生收到來電后異常喜悅，不顧國民黨內(nèi)某些人的反對回電慶賀他的大功。

三個先例

先例之一，巴黎和會上，中國第一次對列強說“不”。中國成為27個與會國中唯一在對德和約上拒絕簽字的國家。后來羅馬尼亞、塞爾維亞也仿效中國，拒簽對奧和約。一個歷史性的場景永遠留在世界外交史上：顧維鈞在巴黎和會上的精彩發(fā)言贏得全場掌聲雷動，以美國總統(tǒng)威爾遜為首，五大國代表紛紛離席爭相與顧氏握手祝賀，日本首席代表西園寺公望也不禁鞠躬致敬。法國總理克萊蒙梭事后評價道：“顧維鈞之對付日本，有如貓之弄鼠，盡其擒縱之技能。”臺灣政治大學(xué)歷史學(xué)家唐啟華說：清末民初正值帝國主義外交高潮，弱肉強食被視為天經(jīng)地義，中國賴列強均勢，免于瓜分已屬萬幸；加以列強在華條約利益一致，中外實力差距太大。在這種情況下的外交，要全面挽救頹勢是不可能的，只能尋求局部突破，力求不喪失新的權(quán)利，或?qū)⒁咽?quán)利加以嚴格限制。巴黎和會上山東問題交涉的失敗，是因為當(dāng)時日美之爭，美國以犧牲中國為代價，對日本作的讓步。（唐啟華《巴黎和會中國外交不算失敗》，共識網(wǎng)2014年8月21日）實際上，山東問題交涉失敗，不等于中國在巴黎和會上失敗。中國最終沒有在對德和約上簽字，第一次對列強說“不”，而且日本最終也沒有獲得山東的統(tǒng)治權(quán)。除此之外，中國在巴黎和會上還是有很多外交成就的。中國簽署了對奧和約、對匈牙利和約、對保加利亞和約，廢除了奧匈帝國在中國的一切特權(quán)，第一次以戰(zhàn)勝國姿態(tài)出現(xiàn)于國際社會。顧維鈞代表中國還簽署了國際航空專約，使中國與其它國家具有同樣的領(lǐng)空權(quán)。簽署對保加利亞和約和對匈牙利和約，這兩個國家均無在華特權(quán)，但中國以戰(zhàn)勝國身份簽約，臉上添了光彩。6月15日，中國拒簽對土耳其和約。理由是該和約有侵害土耳其國家領(lǐng)土、主權(quán)之嫌，開中國主持世界正義之先。

加入國聯(lián)是中國加入形成中的國際新秩序的開端。入選國聯(lián)行政院意味著中國具有處理世界問題的資格。中國參加巴黎和會以及參與制定第一個世界政治組織的綱領(lǐng)，并獲得非常任理事國的地位。王寵惠還成為入選國際法院法官的第一個中國人。中國過去無資格適用國際法，不被看成是國際社會的一員，在孫中山看來，中國當(dāng)時是“類似殖民地”的地位。中國通過參加巴黎和會，在改變“類似殖民地”地位方面無疑獲得了巨大成功。

先例之二，華盛頓會議成為中國第一次不僅沒有喪失，反而挽回了部分權(quán)益的重大國際會議。1921年8月，美國發(fā)起召開華盛頓會議，中國明確表示要在華盛頓會議堅持廢除不平等條約。11月，華盛頓會議召開，日本不得不吐出部分“戰(zhàn)利品”：日本強迫袁世凱訂立的《中日民四條約》和巴黎和會對德和約關(guān)于山東的條款都被推翻。會議還簽署了《關(guān)于中國事件應(yīng)適用各原則及政策之條約》，從文字上規(guī)定“尊重中國之主權(quán)與獨立，以及領(lǐng)土與行政完整”。華盛頓會議限定了日本軍事力量，這對于受日本威脅最嚴重的中國無疑是有利的。這次會議扭轉(zhuǎn)了巴黎和會拒不討論中國廢除不平等條約的傲慢態(tài)度，西方列強首次全面且具體地討論了廢除不平等條約問題。1922年12月10日，在山東青島日本總督府大樓，王正廷代表中國政府從日本人手中收回了青島的主權(quán)，在總督府上懸掛了8年之久的太陽旗終于落下。收回青島是中國參加華盛頓會議所取得的成就之一。

先例之三，北洋政府從俄國保護百萬華僑撤退回國。這是中國數(shù)千年歷史中，執(zhí)政者第一次在海外動用軍事力量保護僑胞的利益和安全。此舉令當(dāng)時全世界都對中國刮目相看。1918年2月，布爾什維克在海參崴發(fā)動武裝暴動，推翻了當(dāng)?shù)嘏f政權(quán)，但沒能控制局面，海參崴社會秩序徹底崩潰。滯留在俄國境內(nèi)的100多萬華僑的生命和財產(chǎn)受到空前威脅。告急文電雪片般從海參崴飛往北京。

1918年8月22日，北洋政府正式發(fā)表出兵宣言，4000名中國陸軍、1艘中國軍艦，在五色國旗的引領(lǐng)下，開進了海參崴，開進了西伯利亞，中國外交部要求交通部和東三省地方，緊急加派機車、商船，從陸海兩路加快撤僑?！帮w鯨”號滿載1165名華僑返航煙臺?！帮w鯨”號屬于國有企業(yè)“輪船招商局”，此次奉派前往海參崴撤離華僑，也是中國政府第一次動用民用交通工具從海外撤僑。駐俄部隊不斷派出小分隊，應(yīng)華僑要求，前往執(zhí)行拯救和保護任務(wù)。在內(nèi)戰(zhàn)最為激烈的伊爾庫茨克一線，中國外交官員不畏艱險，從莫斯科和哈爾濱聯(lián)系調(diào)運火車，全程護送，僅1918～1919年就從戰(zhàn)火中搶運出3萬名被困華工。北洋政府從俄國保護百萬華僑回國，歷時2年之久。

四大突破

一是關(guān)稅自主。1925年6月24日，北京政府向各國政府發(fā)出照會，要求召開華盛頓會議時早已確定的關(guān)稅會議和法權(quán)會議。同年10月26日，關(guān)稅特別會議在北京召開，北京政府代表向大會提出中國關(guān)稅自主的提案，并要求在未實行中國的國定關(guān)稅之前，開征臨時附加稅。中國代表的強硬態(tài)度，顯然出乎各國意料。各國反應(yīng)強烈，對中國代表提出種種質(zhì)問，在中國代表毫不妥協(xié)的情況下，列強被迫作出讓步，基本接受中國提案，同意不把裁撤厘金與關(guān)稅自主掛鉤，而由中國自行宣布。關(guān)稅會議第二委員會通過決議：各國聲明“承認中國享受關(guān)稅自主之權(quán)利，允許解除各該國與中國間現(xiàn)行各項條約中所包含之關(guān)稅束縛，并允許中國國定關(guān)稅率條例于1929年1月1日發(fā)生效力”。北京政府同時宣布，裁撤厘金將與中國國定稅率同時于1929年1月1日施行。這使80年來喪失了關(guān)稅自主權(quán)的中國人民終于看見了盡頭。

二是中國第一次單方面罷免位高權(quán)重的洋人總稅務(wù)司的職務(wù)。1927年1月，北京政府決定立即開征二五附加稅。擔(dān)任中國總稅務(wù)司達17年之久的英國人安格聯(lián)極力反對。署理內(nèi)閣總理顧維鈞認為：安不過是中國政府的雇員，“無權(quán)使自己處于可以對政府施加壓力的位置上”。于是斷然宣布解除安格聯(lián)的總稅務(wù)司職務(wù)。中國單方面罷免歷來位高權(quán)重的洋人總稅務(wù)司，尚無先例。西方七國公使聯(lián)合質(zhì)詢顧維鈞，顧謂此乃中國的權(quán)力，無須解釋。此舉在政界、外交界、經(jīng)濟界引起巨大震動，國人終于感到，中國是中國人的！

三是中國第一次單方面廢除了不平等條約。1917年，北京政府利用對德斷交宣戰(zhàn)之機，廢除了與德國和奧匈帝國的不平等條約，首次突破了不平等條約的防線，開了先河。1919年春北京政府頒令，與無約國談判時堅持平等互惠不再給予特權(quán)，即使談判不成，也不愿遷就。12月，北京政府與玻利維亞訂約建交，開創(chuàng)完全平等互惠條約之先例。對戰(zhàn)敗國，要求廢除舊約重訂平等新約。1921年5月簽訂的《中德協(xié)約》是第一個明文規(guī)范無最惠國待遇、領(lǐng)事裁判權(quán)、協(xié)定關(guān)稅各款的平等新約，也得到了獨一無二的戰(zhàn)爭賠款，是近代以來中國與外國簽訂的第一個平等條約，它開創(chuàng)了廢除不平等條約的新紀元；1926年初，北京政府決定改采“到期修約”方針，陸續(xù)與條約期滿國家個別談判改約。4月，北京外交部通知比利時要求《中比條約》期滿修約，由于比國不愿接受中方條件，北京政府首腦張作霖11月6日發(fā)布廢約令，毅然宣布廢止《中比條約》，是為中國外交史破天荒之壯舉。此乃中國第一次在另一締約國反對的情況下，單方面廢除不平等條約。1927年11月，北京政府再宣布廢止《中西條約》。北洋政府在傾覆之前，與波蘭、希臘簽訂平等條約，是為北洋修約的最后成績。北洋政府廢除不平等條約的努力與成就，總的說來有聲有色，令人刮目。

四是因巴黎和會引發(fā)的國民外交運動，使中國再也不被當(dāng)成殖民地國家一樣看待，奠定了中國廢除不平等條約并自立于世界民族之林的國民基礎(chǔ)。以五四運動為代表的國民外交浪潮，使中國人民獲得了前所未有的機會：他們可以對中國的外交建言獻策、評頭品足，并且直接影響政府的外交決策。各派政治力量都向社會展現(xiàn)自己的主張，從而出現(xiàn)了一場對中國內(nèi)政、外交都有深遠影響的思想啟蒙運動，打破了只為高官壟斷外交的禁戒。曾任國民政府外交部長的王正廷評價：“世界由此認知中國外交主權(quán)在于國民全體，非復(fù)政府中少數(shù)人所能愚弄；各國知中國民族既有自決之心，足為外交后盾，不可再加輕侮，各國漸悟不平等條約傷害我國人感情過甚，應(yīng)有設(shè)法疏解之必要?！泵绹v華公使芮恩施也評價道：中國輿論“在歷史上第一次奮起，并且迫使它的政府屈服”，這是“一大進步”。

五點遺憾

北洋外交由于主客觀原因，敗筆不少，至少留下了五點遺憾：

一是北洋外交政策缺乏穩(wěn)定性，北洋外交機制在運轉(zhuǎn)中顯得不夠成熟。國會難以決定外交大政方針、難以表達民意、難以履行建議等職能。共和政治體制的不成熟，決定了北洋外交的不夠成熟。北洋外交部缺乏外交決策大權(quán)，基本上是外交政策的執(zhí)行機關(guān)。1913年4月正式成立了中華民國首屆國會。按《國會組織法》規(guī)定，參議院常任委員會設(shè)有外交股，應(yīng)掌握外交立法權(quán)。但在袁世凱時期和軍閥輪流執(zhí)政時期，國會不能發(fā)揮關(guān)于外交的立法權(quán)，而此項權(quán)力掌握在少數(shù)人手里，致使外交機制在一定程度上喪失了主動性和靈活性。

二是與日本簽訂了《中日新約》九條和關(guān)于山東問題的條約這一新的喪權(quán)辱國的條約。袁世凱主政時期，日本強迫袁世凱接受滅亡中國的“二十一條”。在歷時4個月的談判中，外長陸征祥，次長曹汝霖和駐日公使陸宗輿等，受盡折磨和屈辱，即使是被人視為“賣國賊”的曹汝霖，也是“激憤之情溢于言表”。最后，經(jīng)過4個月的抗爭，加上輿論的壓力和美國等列強的牽制，日本被迫放棄了“二十一條”中最兇殘的要求，和中國簽訂了《中日新約》九條和關(guān)于山東問題的條約。如果把日本最初的要求和簽訂的新約作比較，就會發(fā)現(xiàn)天壤之別。在日方檔案中，日方認為這是日本一場失敗的交涉，日本外務(wù)大臣因此被迫引咎辭職。雖然日本要滅亡中國的目的終究沒有達到，但新約畢竟也是一部喪權(quán)辱國的條約，袁世凱本人也這樣認為，新約既成，袁為之痛哭失聲，要求全體官員和國民臥薪嘗膽，誓與日本“十年后見”。

三是輕信蘇俄的外交辭令，喪失了若干機遇。1919年7月25日，蘇俄副外交人民委員加拉罕發(fā)表《第一次對華宣言》，宣告將放棄帝俄在中國侵略所獲得的一切土地，無條件歸還中東鐵路，放棄領(lǐng)事裁判權(quán)。北京政府沒有立即抓住這個機會，坐失良機，一年以后才派出代表團訪問蘇俄。此時，站穩(wěn)了腳跟的蘇俄開始改變態(tài)度，加拉罕后來發(fā)表《第二次對華宣言》和《第三次對華宣言》，從原來的立場大步后退。隨著蘇聯(lián)政權(quán)逐步穩(wěn)固，蘇俄不僅根本無意兌現(xiàn)《加拉罕宣言》承諾，理由居然是“可能翻譯錯誤”，而且蘇軍駐扎外蒙古，策劃外蒙古獨立，分裂中國，使中國丟失了大約150萬平方公里的土地。不過，北京政府從1920年起，陸續(xù)取消帝俄在華的許多特權(quán)，這是對中國有利的。例如，1920年9月發(fā)布大總統(tǒng)令，廢除俄僑領(lǐng)事裁判權(quán)，收回俄租界。實際上，蘇俄宣布放棄的特權(quán)，大多已經(jīng)被北洋政府在此期間實際收回，蘇即使不放棄，也無法實際行使。

四是一國兩府、南北分裂的情況為外人所乘。例如，日本強迫袁世凱簽訂“二十一條”時，威脅說你不簽，日本就支持孫中山；北洋政府決定向德國宣戰(zhàn)，德國就找到不同意對德宣戰(zhàn)的孫中山，支持他采取多種行動牽制甚至顛覆段祺瑞政府；蘇俄代表加拉罕在與北京政府談判時，不時揚言南下另與孫中山開談。其實他已經(jīng)派馬林秘密聯(lián)絡(luò)孫了。1923年1月16日，眼看北京政府拒絕妥協(xié)，越飛南下上海同孫會談，并發(fā)表《孫文越飛聯(lián)合宣言》。在宣言中，孫表示在中東鐵路問題上，目前只能維持現(xiàn)狀。而“孫博士因此以為俄國軍隊不必立時從外蒙古撤退”。這一表態(tài)不僅為蘇俄侵占外蒙、賴在那里不走解了圍，而且埋下了后來外蒙古分裂的種子。越飛訪華期間，公開代表蘇聯(lián)支持并援助孫統(tǒng)一中國，這給北京政府造成巨大壓力。

五是袁氏政權(quán)垮臺后，北洋政治更加多元化，北洋系分裂成直、皖兩系，此外尚有奉系、晉系、滇系、桂系等，北洋外交難免顯得無奈。各派系一般各自有著不同的外國勢力為其后臺。1914年一戰(zhàn)爆發(fā)后，北洋政府就參戰(zhàn)問題展開的外交辯論要看美、日的眼色行事，便是困境中的外交活動的典型例證。當(dāng)然，根本原因在于軍人政治的分裂割據(jù)性和由此而造成的國內(nèi)政局動蕩。

北洋外交有功有過，功大于過。用歷史唯物主義的態(tài)度看待北洋外交，我們既要看到其敗筆，也要看到其亮點；既要看到其失敗的教訓(xùn)，也要看到其成功的經(jīng)驗。更重要的是，我們不能說同樣的事情，南方革命政府做了是事出有因，北洋政府做了卻是賣國投降；也不能說自己讓步就是顧全大局，別人讓步就是喪權(quán)辱國，不能有雙重標準。