袁南生

北洋時(shí)代是弱國(guó)有外交的時(shí)代，北洋外交在中國(guó)外交史上留下了可圈可點(diǎn)的一頁(yè)。北洋后期的外交努力和斗爭(zhēng)，已顯示出中國(guó)作為遠(yuǎn)東大國(guó)的政治地位與作用。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿基辛格博士在接受《縱橫》雜志記者采訪時(shí)說(shuō)得對(duì)：“中國(guó)是一個(gè)令人驚訝的國(guó)家，它沒有像印度那樣徹底淪為殖民地，這是中國(guó)外交藝術(shù)的一大勝利?！惫鸫髮W(xué)教授柯偉林認(rèn)為，民國(guó)時(shí)期的中國(guó)外交相當(dāng)不簡(jiǎn)單，在內(nèi)亂不斷的情況下，居然將清朝遺留下來(lái)的版圖，大致維持完整，是個(gè)不可忽視的成就。（陳欽《北洋大時(shí)代》，長(zhǎng)江文藝出版社2013年版）

一大轉(zhuǎn)型

中國(guó)外交經(jīng)歷了從古代外交（以磕頭為禮的夷務(wù)外交時(shí)代），到近代外交（以鞠躬為禮的洋務(wù)外交時(shí)代），再到現(xiàn)代外交（以握手為禮的國(guó)務(wù)外交時(shí)代）的轉(zhuǎn)型。自秦漢以來(lái)，中國(guó)古代外交主管部門鴻臚寺的地位低下，朝廷六部建制之內(nèi)，沒有“外交部”。1901年總理各國(guó)通商事務(wù)衙門改組為外務(wù)部，中國(guó)外交向現(xiàn)代外交轉(zhuǎn)軌。中華民國(guó)成立，外務(wù)部改組為外交部，中國(guó)外交向現(xiàn)代外交并軌。中國(guó)外交體制從朝貢體系向條約體系轉(zhuǎn)型與近代外交向現(xiàn)代外交轉(zhuǎn)型正好在時(shí)間上重合和同步。北洋外交時(shí)代完成了向以條約體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代外交的轉(zhuǎn)型，換句話說(shuō)，北洋時(shí)代中國(guó)外交在國(guó)際法和國(guó)際慣例基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了與國(guó)際的接軌。這次轉(zhuǎn)型的歷史意義非常重大。

陸征祥是第一個(gè)在中國(guó)創(chuàng)立職業(yè)外交體系的人，對(duì)中國(guó)現(xiàn)代外交體制的建設(shè)貢獻(xiàn)卓著。陸征祥出任北京政府首任外交總長(zhǎng)，這是中國(guó)外交建制和管理走向現(xiàn)代化的開始。陸憑借多年出使歐洲時(shí)積累的經(jīng)驗(yàn)，著手革除清朝官場(chǎng)遺留下來(lái)的陳規(guī)陋習(xí)。他從1912年在唐紹儀內(nèi)閣任外長(zhǎng)始，先后進(jìn)行了三次改革，旨在引進(jìn)較富科學(xué)性的管理制度。第一次改革按照西方資本主義國(guó)家外交機(jī)構(gòu)模式擬訂外交部組織法，并據(jù)此制定了《外交部官制》，設(shè)總長(zhǎng)、次長(zhǎng)各一名，日常事務(wù)由一廳四司一室負(fù)責(zé)，即總務(wù)廳、外政司、通商司、交際司、庶政司、參事室。

陸氏第二次改革是把中國(guó)駐外使館和領(lǐng)事館改為專業(yè)性機(jī)構(gòu)，規(guī)定凡駐外使館人員，一律由受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的人任職，外交人員隨即成為職業(yè)外交官。駐外公使、領(lǐng)事及使領(lǐng)館館員，都要經(jīng)北京外交部委任，須按年度制定預(yù)算，按月匯發(fā)經(jīng)費(fèi)，并須定期匯報(bào)。地方涉外機(jī)構(gòu)方面，外交部在各省設(shè)特派交涉員，各重要商埠設(shè)交涉員，使其成為外交部直屬機(jī)構(gòu)，逐步將地方外交事權(quán)收歸中央。陸氏還制定外交官服制，與世界接軌。這次改革的目的在于提高效率，對(duì)外交官必須有素質(zhì)要求，明顯提出了外交的技術(shù)性。

陸氏第三次改革是除去外交部?jī)?nèi)部墨守成規(guī)、穿長(zhǎng)袍馬褂的習(xí)俗。如“總長(zhǎng)一到，仆役即從大門口直到各司高聲通報(bào)總長(zhǎng)到”，人人起立、低頭，現(xiàn)改成“總長(zhǎng)一到就按電鈴”?！额橻維鈞回憶錄（一）》，中華書局1983年版]

陸氏注重外交人才之培育，制定人才錄用三原則：一、外交人員均要經(jīng)過(guò)考試；二、選舉標(biāo)準(zhǔn)要打破省界；三、多選通外國(guó)語(yǔ)者。部?jī)?nèi)外之推薦人選，不合此三原則者，絕不接收。他說(shuō)服袁世凱同意廢除清代外務(wù)人員“保舉制”（由高官推薦外交人員）的任用辦法，禁止他部向外交部“疏通”人事，堅(jiān)持選拔“不鬧笑話之外交官”。他堅(jiān)持寧缺勿濫的原則，新組成的外交部竟缺員150名，連袁世凱的侄兒也在被裁的一批人中。

北洋外交時(shí)期，通過(guò)對(duì)清末的舊外交機(jī)構(gòu)的改造，破舊立新，完成了外交機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化，使得一批專業(yè)化、技術(shù)化的新式外交官登上了外交舞臺(tái)。他們通過(guò)各種形式到國(guó)外接受專門教育，是中國(guó)最早開眼看世界的群體。由于軍閥一般不懂外交，也不管外交，外交官威望崇高，外交不受黨派利益的牽制，能從現(xiàn)實(shí)的國(guó)家利益出發(fā)，比起其它部門更能獨(dú)立決策且具延續(xù)性。民國(guó)時(shí)期軍閥混戰(zhàn)，中央各部專業(yè)化程度甚低，唯有外交部一枝獨(dú)秀，培養(yǎng)了許多杰出的高級(jí)外交官，為中國(guó)這一“弱國(guó)”爭(zhēng)取到較多利權(quán)，從而奠定了中國(guó)外交現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

北洋外交人才濟(jì)濟(jì)、群星璀璨。除美、日、歐留學(xué)生外，就是同文館和廣方言館畢業(yè)生。陸征祥、顧維鈞堪稱世界第一流職業(yè)外交家。陸氏就任8次外長(zhǎng)，顧氏7次，顏惠慶6次。[《近代稗海（第六輯）》，四川人民出版社1987版]顧為哥倫比亞大學(xué)法學(xué)博士，顏氏則畢業(yè)于上海廣方言館，后攻讀于弗吉尼亞大學(xué)。他們有廣泛的國(guó)際知識(shí)，了解世界大勢(shì)，掌握近代外交專業(yè)技能，通曉外交禮制和外國(guó)語(yǔ)言。陸征祥、顧維鈞、顏惠慶、王正廷、魏宸組這些人，都是中國(guó)外交史上的出類拔萃之輩。北洋外交時(shí)代，是職業(yè)外交官活動(dòng)空間很大的時(shí)代，北洋政府領(lǐng)導(dǎo)人尊重職業(yè)外交官的意見。曹錕任總統(tǒng)時(shí)，親信吳毓麟等人想借駐倫敦公使的人選問題，向外長(zhǎng)顧維鈞施加壓力。雙方爭(zhēng)執(zhí)不下，吳毓麟就請(qǐng)曹錕出面，曹錕正色道：“老弟，你什么時(shí)候開始學(xué)的外交？因?yàn)槲覀儾欢饨?，才?qǐng)顧先生來(lái)做外交總長(zhǎng)。顧先生對(duì)外交有經(jīng)驗(yàn)，你們憑什么干預(yù)？”（余世存《常言道》，新世界出版社2007年版）

兩大考驗(yàn)

一是第一次世界大戰(zhàn)的考驗(yàn)。1917年4月，美國(guó)參加歐戰(zhàn)。中國(guó)駐美國(guó)大使顧維鈞立即判斷協(xié)約國(guó)必勝，力促北京向德奧宣戰(zhàn)。同時(shí)設(shè)立專門小組搜集材料并予以分析，為在戰(zhàn)后和平會(huì)議上爭(zhēng)取廢除不平等條約做準(zhǔn)備。

8月14日，北京政府對(duì)德奧宣戰(zhàn)，并命令將所有德國(guó)在華駐軍一律解除武裝，所有可作軍事用途的德國(guó)公私產(chǎn)業(yè)，一律查封，或予充公。北京政府又令有關(guān)地方政府派警察進(jìn)入天津和漢口的德租界，收回租界，改設(shè)特別區(qū)。同時(shí)宣布在此之前中國(guó)與德奧兩國(guó)訂立的所有條約，以及國(guó)際協(xié)議中與中德、中奧有關(guān)系者，依據(jù)國(guó)際公法及慣例，一律廢止。原由荷蘭領(lǐng)事館代理的德國(guó)人案件此后交由中國(guó)法院受理，取消德奧兩國(guó)在中國(guó)的領(lǐng)事裁判權(quán)。

1918年1月，美國(guó)總統(tǒng)威爾遜發(fā)表著名的《十四條宣言》，規(guī)劃戰(zhàn)后世界新秩序?！妒臈l宣言》的提出，在強(qiáng)權(quán)當(dāng)?shù)赖臅r(shí)代簡(jiǎn)直聞所未聞，不僅震動(dòng)了世界，對(duì)于中國(guó)這樣的國(guó)家和人民而言，更是揚(yáng)眉吐氣的希望之所在。北洋外交時(shí)代恰逢第一次世界大戰(zhàn)，中國(guó)在一戰(zhàn)中沒有站錯(cuò)隊(duì)，成為戰(zhàn)勝國(guó)，這說(shuō)明北洋外交的戰(zhàn)略路徑總體上是對(duì)的。中國(guó)參加歐戰(zhàn)，雖拒絕簽署《凡爾賽和約》，卻因單獨(dú)與德簽約，逐步走向自主外交，既享受到和約利益，又避免受和約中的“山東條款”的約束，甚至還得到其它協(xié)約國(guó)所沒有的俘虜收容費(fèi)。戰(zhàn)事賠償方面，中國(guó)若加入?yún)f(xié)約國(guó)賠償委員會(huì)，必定拿不到賠償；單獨(dú)議約卻取得巨額賠償，使法、比等國(guó)眼紅。更重要的是，中德簽訂了第一個(gè)完全平等的新約《中德協(xié)約》，取消德在華一切特權(quán)。中國(guó)比照和約，在德享有最惠國(guó)待遇，德卻無(wú)法在華享有此權(quán)利，可說(shuō)是對(duì)德“不平等”的一款。巴黎和會(huì)外交不能說(shuō)中國(guó)失敗了，起碼中國(guó)第一次以戰(zhàn)勝國(guó)資格出席列強(qiáng)會(huì)議，沒有屈服于列強(qiáng)的擺布。特別是在和會(huì)拒簽對(duì)德和約，不僅促成中德單獨(dú)議約，使中國(guó)得到遠(yuǎn)超簽署《凡爾賽和約》的收獲，而且使日本不能繼承德國(guó)在山東的權(quán)益，無(wú)法使占領(lǐng)膠州灣行動(dòng)合法化，這為不久后召開的華盛頓會(huì)議逼日本交還山東埋下了伏筆。此外，中國(guó)在和會(huì)上沒有達(dá)到目的，美國(guó)也沒有達(dá)到目的。如果說(shuō)，中國(guó)在巴黎和會(huì)外交上失敗了，美國(guó)是否也失敗了？

二是武力收回外蒙古的考驗(yàn)。1911年辛亥革命發(fā)生的時(shí)候，外蒙古在沙俄的威逼利誘和賣國(guó)王公的唆使下，宣布獨(dú)立，脫離祖國(guó)。民國(guó)成立后，俄國(guó)人對(duì)中國(guó)邊疆的趁火打劫并未止步，譬如策動(dòng)蒙軍開進(jìn)唐努烏梁海地區(qū)并宣布“獨(dú)立”，1913年11月，北京政府經(jīng)艱難談判，與俄國(guó)簽訂《中俄聲明文件》，俄國(guó)承認(rèn)中國(guó)對(duì)外蒙的宗主權(quán)并承認(rèn)外蒙古是中國(guó)領(lǐng)土的一部分，而中國(guó)則承認(rèn)外蒙古享有自治權(quán)，同意只派出辦事大臣、屬員及衛(wèi)隊(duì)進(jìn)駐庫(kù)倫，軍隊(duì)不進(jìn)入外蒙。作為條件，俄國(guó)在《俄蒙商務(wù)專約》中攫取的特權(quán)得到承認(rèn)。1915年6月，經(jīng)過(guò)近一年的談判，中、蒙、俄三方簽訂《中蒙俄協(xié)約》，哲布尊丹巴取消皇帝稱號(hào)和年號(hào)，俄國(guó)確認(rèn)了中國(guó)對(duì)外蒙的宗主權(quán)，而俄國(guó)在蒙古的各項(xiàng)特權(quán)也再次被確認(rèn)。

如何在不刺激列強(qiáng)的前提下，依靠有限的力量奪回這片領(lǐng)土呢？這是北洋政府考慮的一個(gè)重要題目。實(shí)際上，從一戰(zhàn)爆發(fā)起，北京政府就在考慮利用俄國(guó)在遠(yuǎn)東力量的削弱收復(fù)外蒙，具體的執(zhí)行者就是徐樹錚將軍。1919年10月，徐樹錚率中國(guó)東北邊防軍揮師出塞，向庫(kù)倫進(jìn)發(fā)，拉開了中國(guó)軍隊(duì)收復(fù)外蒙的戰(zhàn)幕。

外蒙古地域遼闊，中國(guó)軍隊(duì)實(shí)際上兵力不足。徐樹錚仿效孔明增灶，一路旌旗招展、大肆張揚(yáng)，俄國(guó)猝不及防，只能坐視中國(guó)軍隊(duì)占領(lǐng)外蒙的各要點(diǎn)。雖然外蒙后來(lái)又在蘇聯(lián)的支持下再次宣布獨(dú)立，這是后話，但北洋政府當(dāng)年收復(fù)外蒙古的歷史功績(jī)確實(shí)不容抹殺。

1919年11月17日，歷史永遠(yuǎn)記住這一天，外蒙古正式上書中華民國(guó)大總統(tǒng)徐世昌，呈請(qǐng)廢除中俄“蒙”一切條約、協(xié)定，回到中國(guó)懷抱！蒙古全境重歸祖國(guó)，尤其是早已被沙俄侵占的唐努烏梁海，也在這時(shí)終于回到祖國(guó)懷抱，中國(guó)的版圖在辛亥革命后達(dá)到最大。徐世昌同時(shí)向當(dāng)時(shí)的總理段祺瑞和南方革命政府孫中山先生發(fā)電述職，孫中山先生收到來(lái)電后異常喜悅，不顧國(guó)民黨內(nèi)某些人的反對(duì)回電慶賀他的大功。

三個(gè)先例

先例之一，巴黎和會(huì)上，中國(guó)第一次對(duì)列強(qiáng)說(shuō)“不”。中國(guó)成為27個(gè)與會(huì)國(guó)中唯一在對(duì)德和約上拒絕簽字的國(guó)家。后來(lái)羅馬尼亞、塞爾維亞也仿效中國(guó)，拒簽對(duì)奧和約。一個(gè)歷史性的場(chǎng)景永遠(yuǎn)留在世界外交史上：顧維鈞在巴黎和會(huì)上的精彩發(fā)言贏得全場(chǎng)掌聲雷動(dòng)，以美國(guó)總統(tǒng)威爾遜為首，五大國(guó)代表紛紛離席爭(zhēng)相與顧氏握手祝賀，日本首席代表西園寺公望也不禁鞠躬致敬。法國(guó)總理克萊蒙梭事后評(píng)價(jià)道：“顧維鈞之對(duì)付日本，有如貓之弄鼠，盡其擒縱之技能。”臺(tái)灣政治大學(xué)歷史學(xué)家唐啟華說(shuō)：清末民初正值帝國(guó)主義外交高潮，弱肉強(qiáng)食被視為天經(jīng)地義，中國(guó)賴列強(qiáng)均勢(shì)，免于瓜分已屬萬(wàn)幸；加以列強(qiáng)在華條約利益一致，中外實(shí)力差距太大。在這種情況下的外交，要全面挽救頹勢(shì)是不可能的，只能尋求局部突破，力求不喪失新的權(quán)利，或?qū)⒁咽?quán)利加以嚴(yán)格限制。巴黎和會(huì)上山東問題交涉的失敗，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)日美之爭(zhēng)，美國(guó)以犧牲中國(guó)為代價(jià)，對(duì)日本作的讓步。（唐啟華《巴黎和會(huì)中國(guó)外交不算失敗》，共識(shí)網(wǎng)2014年8月21日）實(shí)際上，山東問題交涉失敗，不等于中國(guó)在巴黎和會(huì)上失敗。中國(guó)最終沒有在對(duì)德和約上簽字，第一次對(duì)列強(qiáng)說(shuō)“不”，而且日本最終也沒有獲得山東的統(tǒng)治權(quán)。除此之外，中國(guó)在巴黎和會(huì)上還是有很多外交成就的。中國(guó)簽署了對(duì)奧和約、對(duì)匈牙利和約、對(duì)保加利亞和約，廢除了奧匈帝國(guó)在中國(guó)的一切特權(quán)，第一次以戰(zhàn)勝國(guó)姿態(tài)出現(xiàn)于國(guó)際社會(huì)。顧維鈞代表中國(guó)還簽署了國(guó)際航空專約，使中國(guó)與其它國(guó)家具有同樣的領(lǐng)空權(quán)。簽署對(duì)保加利亞和約和對(duì)匈牙利和約，這兩個(gè)國(guó)家均無(wú)在華特權(quán)，但中國(guó)以戰(zhàn)勝國(guó)身份簽約，臉上添了光彩。6月15日，中國(guó)拒簽對(duì)土耳其和約。理由是該和約有侵害土耳其國(guó)家領(lǐng)土、主權(quán)之嫌，開中國(guó)主持世界正義之先。

加入國(guó)聯(lián)是中國(guó)加入形成中的國(guó)際新秩序的開端。入選國(guó)聯(lián)行政院意味著中國(guó)具有處理世界問題的資格。中國(guó)參加巴黎和會(huì)以及參與制定第一個(gè)世界政治組織的綱領(lǐng)，并獲得非常任理事國(guó)的地位。王寵惠還成為入選國(guó)際法院法官的第一個(gè)中國(guó)人。中國(guó)過(guò)去無(wú)資格適用國(guó)際法，不被看成是國(guó)際社會(huì)的一員，在孫中山看來(lái)，中國(guó)當(dāng)時(shí)是“類似殖民地”的地位。中國(guó)通過(guò)參加巴黎和會(huì)，在改變“類似殖民地”地位方面無(wú)疑獲得了巨大成功。

先例之二，華盛頓會(huì)議成為中國(guó)第一次不僅沒有喪失，反而挽回了部分權(quán)益的重大國(guó)際會(huì)議。1921年8月，美國(guó)發(fā)起召開華盛頓會(huì)議，中國(guó)明確表示要在華盛頓會(huì)議堅(jiān)持廢除不平等條約。11月，華盛頓會(huì)議召開，日本不得不吐出部分“戰(zhàn)利品”：日本強(qiáng)迫袁世凱訂立的《中日民四條約》和巴黎和會(huì)對(duì)德和約關(guān)于山東的條款都被推翻。會(huì)議還簽署了《關(guān)于中國(guó)事件應(yīng)適用各原則及政策之條約》，從文字上規(guī)定“尊重中國(guó)之主權(quán)與獨(dú)立，以及領(lǐng)土與行政完整”。華盛頓會(huì)議限定了日本軍事力量，這對(duì)于受日本威脅最嚴(yán)重的中國(guó)無(wú)疑是有利的。這次會(huì)議扭轉(zhuǎn)了巴黎和會(huì)拒不討論中國(guó)廢除不平等條約的傲慢態(tài)度，西方列強(qiáng)首次全面且具體地討論了廢除不平等條約問題。1922年12月10日，在山東青島日本總督府大樓，王正廷代表中國(guó)政府從日本人手中收回了青島的主權(quán)，在總督府上懸掛了8年之久的太陽(yáng)旗終于落下。收回青島是中國(guó)參加華盛頓會(huì)議所取得的成就之一。

先例之三，北洋政府從俄國(guó)保護(hù)百萬(wàn)華僑撤退回國(guó)。這是中國(guó)數(shù)千年歷史中，執(zhí)政者第一次在海外動(dòng)用軍事力量保護(hù)僑胞的利益和安全。此舉令當(dāng)時(shí)全世界都對(duì)中國(guó)刮目相看。1918年2月，布爾什維克在海參崴發(fā)動(dòng)武裝暴動(dòng)，推翻了當(dāng)?shù)嘏f政權(quán)，但沒能控制局面，海參崴社會(huì)秩序徹底崩潰。滯留在俄國(guó)境內(nèi)的100多萬(wàn)華僑的生命和財(cái)產(chǎn)受到空前威脅。告急文電雪片般從海參崴飛往北京。

1918年8月22日，北洋政府正式發(fā)表出兵宣言，4000名中國(guó)陸軍、1艘中國(guó)軍艦，在五色國(guó)旗的引領(lǐng)下，開進(jìn)了海參崴，開進(jìn)了西伯利亞，中國(guó)外交部要求交通部和東三省地方，緊急加派機(jī)車、商船，從陸海兩路加快撤僑?！帮w鯨”號(hào)滿載1165名華僑返航煙臺(tái)?！帮w鯨”號(hào)屬于國(guó)有企業(yè)“輪船招商局”，此次奉派前往海參崴撤離華僑，也是中國(guó)政府第一次動(dòng)用民用交通工具從海外撤僑。駐俄部隊(duì)不斷派出小分隊(duì)，應(yīng)華僑要求，前往執(zhí)行拯救和保護(hù)任務(wù)。在內(nèi)戰(zhàn)最為激烈的伊爾庫(kù)茨克一線，中國(guó)外交官員不畏艱險(xiǎn)，從莫斯科和哈爾濱聯(lián)系調(diào)運(yùn)火車，全程護(hù)送，僅1918～1919年就從戰(zhàn)火中搶運(yùn)出3萬(wàn)名被困華工。北洋政府從俄國(guó)保護(hù)百萬(wàn)華僑回國(guó)，歷時(shí)2年之久。

四大突破

一是關(guān)稅自主。1925年6月24日，北京政府向各國(guó)政府發(fā)出照會(huì)，要求召開華盛頓會(huì)議時(shí)早已確定的關(guān)稅會(huì)議和法權(quán)會(huì)議。同年10月26日，關(guān)稅特別會(huì)議在北京召開，北京政府代表向大會(huì)提出中國(guó)關(guān)稅自主的提案，并要求在未實(shí)行中國(guó)的國(guó)定關(guān)稅之前，開征臨時(shí)附加稅。中國(guó)代表的強(qiáng)硬態(tài)度，顯然出乎各國(guó)意料。各國(guó)反應(yīng)強(qiáng)烈，對(duì)中國(guó)代表提出種種質(zhì)問，在中國(guó)代表毫不妥協(xié)的情況下，列強(qiáng)被迫作出讓步，基本接受中國(guó)提案，同意不把裁撤厘金與關(guān)稅自主掛鉤，而由中國(guó)自行宣布。關(guān)稅會(huì)議第二委員會(huì)通過(guò)決議：各國(guó)聲明“承認(rèn)中國(guó)享受關(guān)稅自主之權(quán)利，允許解除各該國(guó)與中國(guó)間現(xiàn)行各項(xiàng)條約中所包含之關(guān)稅束縛，并允許中國(guó)國(guó)定關(guān)稅率條例于1929年1月1日發(fā)生效力”。北京政府同時(shí)宣布，裁撤厘金將與中國(guó)國(guó)定稅率同時(shí)于1929年1月1日施行。這使80年來(lái)喪失了關(guān)稅自主權(quán)的中國(guó)人民終于看見了盡頭。

二是中國(guó)第一次單方面罷免位高權(quán)重的洋人總稅務(wù)司的職務(wù)。1927年1月，北京政府決定立即開征二五附加稅。擔(dān)任中國(guó)總稅務(wù)司達(dá)17年之久的英國(guó)人安格聯(lián)極力反對(duì)。署理內(nèi)閣總理顧維鈞認(rèn)為：安不過(guò)是中國(guó)政府的雇員，“無(wú)權(quán)使自己處于可以對(duì)政府施加壓力的位置上”。于是斷然宣布解除安格聯(lián)的總稅務(wù)司職務(wù)。中國(guó)單方面罷免歷來(lái)位高權(quán)重的洋人總稅務(wù)司，尚無(wú)先例。西方七國(guó)公使聯(lián)合質(zhì)詢顧維鈞，顧謂此乃中國(guó)的權(quán)力，無(wú)須解釋。此舉在政界、外交界、經(jīng)濟(jì)界引起巨大震動(dòng)，國(guó)人終于感到，中國(guó)是中國(guó)人的！

三是中國(guó)第一次單方面廢除了不平等條約。1917年，北京政府利用對(duì)德斷交宣戰(zhàn)之機(jī)，廢除了與德國(guó)和奧匈帝國(guó)的不平等條約，首次突破了不平等條約的防線，開了先河。1919年春北京政府頒令，與無(wú)約國(guó)談判時(shí)堅(jiān)持平等互惠不再給予特權(quán)，即使談判不成，也不愿遷就。12月，北京政府與玻利維亞訂約建交，開創(chuàng)完全平等互惠條約之先例。對(duì)戰(zhàn)敗國(guó)，要求廢除舊約重訂平等新約。1921年5月簽訂的《中德協(xié)約》是第一個(gè)明文規(guī)范無(wú)最惠國(guó)待遇、領(lǐng)事裁判權(quán)、協(xié)定關(guān)稅各款的平等新約，也得到了獨(dú)一無(wú)二的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，是近代以來(lái)中國(guó)與外國(guó)簽訂的第一個(gè)平等條約，它開創(chuàng)了廢除不平等條約的新紀(jì)元；1926年初，北京政府決定改采“到期修約”方針，陸續(xù)與條約期滿國(guó)家個(gè)別談判改約。4月，北京外交部通知比利時(shí)要求《中比條約》期滿修約，由于比國(guó)不愿接受中方條件，北京政府首腦張作霖11月6日發(fā)布廢約令，毅然宣布廢止《中比條約》，是為中國(guó)外交史破天荒之壯舉。此乃中國(guó)第一次在另一締約國(guó)反對(duì)的情況下，單方面廢除不平等條約。1927年11月，北京政府再宣布廢止《中西條約》。北洋政府在傾覆之前，與波蘭、希臘簽訂平等條約，是為北洋修約的最后成績(jī)。北洋政府廢除不平等條約的努力與成就，總的說(shuō)來(lái)有聲有色，令人刮目。

四是因巴黎和會(huì)引發(fā)的國(guó)民外交運(yùn)動(dòng)，使中國(guó)再也不被當(dāng)成殖民地國(guó)家一樣看待，奠定了中國(guó)廢除不平等條約并自立于世界民族之林的國(guó)民基礎(chǔ)。以五四運(yùn)動(dòng)為代表的國(guó)民外交浪潮，使中國(guó)人民獲得了前所未有的機(jī)會(huì)：他們可以對(duì)中國(guó)的外交建言獻(xiàn)策、評(píng)頭品足，并且直接影響政府的外交決策。各派政治力量都向社會(huì)展現(xiàn)自己的主張，從而出現(xiàn)了一場(chǎng)對(duì)中國(guó)內(nèi)政、外交都有深遠(yuǎn)影響的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)，打破了只為高官壟斷外交的禁戒。曾任國(guó)民政府外交部長(zhǎng)的王正廷評(píng)價(jià)：“世界由此認(rèn)知中國(guó)外交主權(quán)在于國(guó)民全體，非復(fù)政府中少數(shù)人所能愚弄；各國(guó)知中國(guó)民族既有自決之心，足為外交后盾，不可再加輕侮，各國(guó)漸悟不平等條約傷害我國(guó)人感情過(guò)甚，應(yīng)有設(shè)法疏解之必要?！泵绹?guó)駐華公使芮恩施也評(píng)價(jià)道：中國(guó)輿論“在歷史上第一次奮起，并且迫使它的政府屈服”，這是“一大進(jìn)步”。

五點(diǎn)遺憾

北洋外交由于主客觀原因，敗筆不少，至少留下了五點(diǎn)遺憾：

一是北洋外交政策缺乏穩(wěn)定性，北洋外交機(jī)制在運(yùn)轉(zhuǎn)中顯得不夠成熟。國(guó)會(huì)難以決定外交大政方針、難以表達(dá)民意、難以履行建議等職能。共和政治體制的不成熟，決定了北洋外交的不夠成熟。北洋外交部缺乏外交決策大權(quán)，基本上是外交政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)。1913年4月正式成立了中華民國(guó)首屆國(guó)會(huì)。按《國(guó)會(huì)組織法》規(guī)定，參議院常任委員會(huì)設(shè)有外交股，應(yīng)掌握外交立法權(quán)。但在袁世凱時(shí)期和軍閥輪流執(zhí)政時(shí)期，國(guó)會(huì)不能發(fā)揮關(guān)于外交的立法權(quán)，而此項(xiàng)權(quán)力掌握在少數(shù)人手里，致使外交機(jī)制在一定程度上喪失了主動(dòng)性和靈活性。

二是與日本簽訂了《中日新約》九條和關(guān)于山東問題的條約這一新的喪權(quán)辱國(guó)的條約。袁世凱主政時(shí)期，日本強(qiáng)迫袁世凱接受滅亡中國(guó)的“二十一條”。在歷時(shí)4個(gè)月的談判中，外長(zhǎng)陸征祥，次長(zhǎng)曹汝霖和駐日公使陸宗輿等，受盡折磨和屈辱，即使是被人視為“賣國(guó)賊”的曹汝霖，也是“激憤之情溢于言表”。最后，經(jīng)過(guò)4個(gè)月的抗?fàn)?，加上輿論的壓力和美?guó)等列強(qiáng)的牽制，日本被迫放棄了“二十一條”中最兇殘的要求，和中國(guó)簽訂了《中日新約》九條和關(guān)于山東問題的條約。如果把日本最初的要求和簽訂的新約作比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)天壤之別。在日方檔案中，日方認(rèn)為這是日本一場(chǎng)失敗的交涉，日本外務(wù)大臣因此被迫引咎辭職。雖然日本要滅亡中國(guó)的目的終究沒有達(dá)到，但新約畢竟也是一部喪權(quán)辱國(guó)的條約，袁世凱本人也這樣認(rèn)為，新約既成，袁為之痛哭失聲，要求全體官員和國(guó)民臥薪嘗膽，誓與日本“十年后見”。

三是輕信蘇俄的外交辭令，喪失了若干機(jī)遇。1919年7月25日，蘇俄副外交人民委員加拉罕發(fā)表《第一次對(duì)華宣言》，宣告將放棄帝俄在中國(guó)侵略所獲得的一切土地，無(wú)條件歸還中東鐵路，放棄領(lǐng)事裁判權(quán)。北京政府沒有立即抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，坐失良機(jī)，一年以后才派出代表團(tuán)訪問蘇俄。此時(shí)，站穩(wěn)了腳跟的蘇俄開始改變態(tài)度，加拉罕后來(lái)發(fā)表《第二次對(duì)華宣言》和《第三次對(duì)華宣言》，從原來(lái)的立場(chǎng)大步后退。隨著蘇聯(lián)政權(quán)逐步穩(wěn)固，蘇俄不僅根本無(wú)意兌現(xiàn)《加拉罕宣言》承諾，理由居然是“可能翻譯錯(cuò)誤”，而且蘇軍駐扎外蒙古，策劃外蒙古獨(dú)立，分裂中國(guó)，使中國(guó)丟失了大約150萬(wàn)平方公里的土地。不過(guò)，北京政府從1920年起，陸續(xù)取消帝俄在華的許多特權(quán)，這是對(duì)中國(guó)有利的。例如，1920年9月發(fā)布大總統(tǒng)令，廢除俄僑領(lǐng)事裁判權(quán)，收回俄租界。實(shí)際上，蘇俄宣布放棄的特權(quán)，大多已經(jīng)被北洋政府在此期間實(shí)際收回，蘇即使不放棄，也無(wú)法實(shí)際行使。

四是一國(guó)兩府、南北分裂的情況為外人所乘。例如，日本強(qiáng)迫袁世凱簽訂“二十一條”時(shí)，威脅說(shuō)你不簽，日本就支持孫中山；北洋政府決定向德國(guó)宣戰(zhàn)，德國(guó)就找到不同意對(duì)德宣戰(zhàn)的孫中山，支持他采取多種行動(dòng)牽制甚至顛覆段祺瑞政府；蘇俄代表加拉罕在與北京政府談判時(shí)，不時(shí)揚(yáng)言南下另與孫中山開談。其實(shí)他已經(jīng)派馬林秘密聯(lián)絡(luò)孫了。1923年1月16日，眼看北京政府拒絕妥協(xié)，越飛南下上海同孫會(huì)談，并發(fā)表《孫文越飛聯(lián)合宣言》。在宣言中，孫表示在中東鐵路問題上，目前只能維持現(xiàn)狀。而“孫博士因此以為俄國(guó)軍隊(duì)不必立時(shí)從外蒙古撤退”。這一表態(tài)不僅為蘇俄侵占外蒙、賴在那里不走解了圍，而且埋下了后來(lái)外蒙古分裂的種子。越飛訪華期間，公開代表蘇聯(lián)支持并援助孫統(tǒng)一中國(guó)，這給北京政府造成巨大壓力。

五是袁氏政權(quán)垮臺(tái)后，北洋政治更加多元化，北洋系分裂成直、皖兩系，此外尚有奉系、晉系、滇系、桂系等，北洋外交難免顯得無(wú)奈。各派系一般各自有著不同的外國(guó)勢(shì)力為其后臺(tái)。1914年一戰(zhàn)爆發(fā)后，北洋政府就參戰(zhàn)問題展開的外交辯論要看美、日的眼色行事，便是困境中的外交活動(dòng)的典型例證。當(dāng)然，根本原因在于軍人政治的分裂割據(jù)性和由此而造成的國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩。

北洋外交有功有過(guò)，功大于過(guò)。用歷史唯物主義的態(tài)度看待北洋外交，我們既要看到其敗筆，也要看到其亮點(diǎn)；既要看到其失敗的教訓(xùn)，也要看到其成功的經(jīng)驗(yàn)。更重要的是，我們不能說(shuō)同樣的事情，南方革命政府做了是事出有因，北洋政府做了卻是賣國(guó)投降；也不能說(shuō)自己讓步就是顧全大局，別人讓步就是喪權(quán)辱國(guó)，不能有雙重標(biāo)準(zhǔn)。