本刊記者

隨著2016年1月1日我國《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》的正式實行，中國成為亞洲第一個在船舶排放控制區(qū)內使用低硫油的國家。在這個過程中，船東正在積極適應新政策帶來的變化，監(jiān)管部門也在不斷摸索監(jiān)管方式，準確、高效地把好監(jiān)管關口。

加強監(jiān)管，保障“方案”落地

今年4月1日，長三角水域率先實施船舶排放控制。在船東及船舶運營企業(yè)逐步適應船舶排放控制區(qū)（ECA）排放新要求的同時，海事部門也開始加大執(zhí)法力度，對靠港船舶進行低硫油檢查。以上海港為例，截至8月，上海海事局總計開展執(zhí)法檢查1441艘次，燃油取樣送檢161次，共查處設計船舶排放控制區(qū)違章56起，其中發(fā)現(xiàn)船舶靠岸停泊期間未按規(guī)定使用低硫油15起。據了解，在檢查中還是發(fā)現(xiàn)了一些問題，比如，有的船員對排放控制區(qū)政策并不了解，不知道要使用低硫燃油；還有對換油操作不熟悉，在按照規(guī)定要求使用低硫油的時候，整個低硫油還沒有進入到發(fā)動機系統(tǒng)內；也有換油紀錄不規(guī)范和換油程序不規(guī)范等問題。當然，也不排除會有個別船東企圖蒙混過關的情況。在船東或者船舶運營企業(yè)沒有完全形成“守規(guī)”意識的初級階段，相關部門需要加大力度宣傳引導和執(zhí)法檢查。

交通運輸部水運研究院副總工程師彭傳圣表示，從成本角度考慮，一般的船用殘渣燃料油與使用低硫油，價格相差約60%，當油價較高的時候，差距會更大。在較大的成本差異驅使下，個別船東有可能去冒險違規(guī)排放。對此，作為監(jiān)管第一道防線的海事部門，在船舶排放控制區(qū)監(jiān)管過程中，除加強對到港船舶油類記錄簿、燃油供應單證、船舶轉油記錄和油樣保存規(guī)范性以及完整性檢查外，還重點核查合格燃油的使用情況，并對到港船舶燃油抽樣送檢。上半年，上海海事局成功查獲排放控制區(qū)（ECA）設立以來的第一起船舶未按規(guī)定使用低硫燃油案件。當時檢查人員對船舶航行日志進行檢查，上面記錄船舶在下午三時，從普通燃油切換到低硫油。由于普通燃油溫度在120度左右，低硫油有很好的流動性，一般溫度比較低，在30度左右，中間相差近80度，如果船舶真的切換低硫油，那溫度曲線應該在下午三時發(fā)生下降的變化。由于換油的時間與發(fā)動機的溫度變化不相吻合，最終，船舶違規(guī)被查出并被給予相應的處罰。

由于排放控制區(qū)在中國也是第一次實施，沒有現(xiàn)成的經驗可以復制和借鑒，只能通過這半年來總結歸納實際操作經驗，以及與國外專家交流的經驗。浦東海事局在上海海事局的指導下，開展了《船舶排放控制區(qū)現(xiàn)場檢查指導手冊》的編寫工作，手冊對船舶排放控制區(qū)的檢查項目、檢查流程、抽樣流程、豁免核查、違章處罰均作了仔細的說明，旨在基層一線執(zhí)法提供指導和技術支持。該手冊現(xiàn)已完成修訂完善工作，并在上海海事局全局范圍內推廣使用。另外，今年4月和7月，浦東海事局邀請美國——自然資源保護協(xié)會（NRDC）的專家兩次來訪，針對排放控制區(qū)的監(jiān)管技術和方案進行探討。期間，美國加州負責燃油檢查的官員分享了十幾年的檢查經驗：比如監(jiān)督船員如何上船抽油，怎樣抽油，從船的什么位置抽油最能反映船舶用油的本質。特別是在抽油過程中，一定要先沖洗抽油管道，并先流出一部分燃油，再抽取樣本做檢查。而油品究竟是從發(fā)動機抽取還是從油箱抽取，或是從發(fā)動機和油箱的接管抽取，都進行了指導與交流。此外，船上的設備必須由船員進行操作，檢查官只能負責監(jiān)督，如何讓船員在抽取燃油樣本操作過程中避開風險等。這些寶貴的經驗，讓上海海事局的工作人員收獲良多。

時效與高效的難題

根據ECA方案，2017年始，船舶在排放控制區(qū)內的核心港口停靠時要嚴格執(zhí)行0.5%的燃油含硫量規(guī)定，包括深圳港、廣州港、珠海港、蘇州港、寧波舟山港、上海港、南通港、天津港、秦皇島港、唐山港和河北黃驊港11個港口。到2018年，船舶在三大ECA內任何港口?？科陂g都將執(zhí)行0.5含硫量上限這一排放標準。而到2019年，這個標準擴大至ECA內全部水域，屆時交通運輸部還可能將排放標準進一步限制為0.1%含硫量，并可能擴大ECA范圍。上海海事大學李宇為教授也曾在媒體上發(fā)表觀點，認為按照國際慣例，一國制定排放控制區(qū)不僅可以主張在岸線12海里以內的海域范圍內進行減排，還可以主張在24海里以內設立控制區(qū)，關于區(qū)域的劃定仍存在擴大空間。實際上，目前美國已經在加州布局十幾個監(jiān)測點，一年進行10次檢測，目前得到的結論是排放控制區(qū)設置在24海里，比設置在12海里對提高空氣質量更為明顯。可見船舶排放控制區(qū)未來范圍擴大化是發(fā)展趨勢，這進一步對監(jiān)管部門提出了挑戰(zhàn)。

彭傳圣認為，加大對船舶抽樣檢查力度是最好的檢測方法。2015年前，歐盟成員國抽查船舶燃油使用情況的比例僅有0.1%。據報道，有一半被抽查的船舶違規(guī)使用高硫油。2015年，北海和波羅的海區(qū)域的歐盟成員國將檢查比例提高至約為到港船舶的10%。檢查人員還對大概13%的抽查船舶抽取了油樣。船舶檢查和抽取油樣的比例提高后，2015年僅發(fā)現(xiàn)5%被檢船舶未按照規(guī)定換油，與2014年50%的違規(guī)率相比是顯著的進步。顯然，嚴格的檢查使得船舶運營企業(yè)或船東作弊的空間顯著縮小。但是我國船舶排放控制區(qū)龐大的船舶靠港數(shù)量與海事局有限的檢查人員，使得抽樣檢查效率無法很快提升。不但如此，將抽樣檢查的油品樣本送到實驗室檢測，需要漫長的7天時間才會出結果，當檢測人員耗費時間確認船舶硫含量是否超標后，所檢查的船舶很可能已經離港。不但如此，海事局要到第三方檢驗機構做油品檢驗，需要支付一筆不小的檢測費用，使得海事局執(zhí)法成本增加。在國外，一般都是海事機構與船東需要打官司，需要出示檢測證據時，才采用這種技術手段進行檢測。

除此之外，如何讓監(jiān)管落地，使處罰更有力度，也是海事部門面臨的挑戰(zhàn)。如果船東使用符合規(guī)定低硫油的成本比違規(guī)的成本要高，船東或者船舶運營企業(yè)也可能選擇以交納罰款的形式節(jié)省成本，因為中國《大氣污染防治法（修訂）》（以下簡稱“大氣法”）第106條要求“違反本法規(guī)定，使用不符合標準或者要求的船用燃油的，由海事管理機構、漁業(yè)主管部門按照職責處一萬以上十萬以下的罰款，”盡管根據《船舶排放控制區(qū)監(jiān)督管理指南》，除了罰款，執(zhí)法人員還可以扣留船只進行檢查或要求船舶糾正違規(guī)行為，但這種現(xiàn)象很少，而上限十萬元的處罰還是缺少威懾力度。船東一次違法僥幸逃脫的“收益”，遠高于所受處罰的成本。在這方面，香港的處罰力度值得借鑒。香港政府在2015年7月開始強制要求船舶泊岸換油，香港的規(guī)定與上海實施的要求一樣，船舶靠岸停泊時必須使用含硫量不高于0.5%的燃油，如果有船舶違規(guī)，一經核實，船東、船長或船舶代理商不僅將被處以最高20萬港元的罰款（約合人民幣16.8萬元），還可能被處以6個月監(jiān)禁。船東和船舶運營企業(yè)認為追究刑事責任和監(jiān)禁是非常高的處罰，據報道，目前香港到港船舶違規(guī)率很低。

技術助力高效監(jiān)管

如何讓ECA監(jiān)管切實有效，彭傳圣認為，我們可以借鑒國外ECA監(jiān)管的先進經驗，通過技術手段，初步判斷船舶是否違法，準確鎖定目標，縮小篩選范圍。比如，越來越多的國家正在研究使用固定式遙感技術對高排放的船舶進行檢查，其檢查結果可幫助執(zhí)法人員更好地針對最可能違規(guī)的船舶進行檢查，從而使得人力和其他資源得到更有效的利用。在這方面，丹麥的先進經驗值得我們參考。據彭傳圣介紹，在波羅的海與北海的必經之路，有一座厄勒海峽大橋，每年大概有2.5～3萬艘船經過。為了監(jiān)管這些船舶是否使用低硫油，丹麥海事監(jiān)管部門在離水面25米高的厄勒海峽大橋塔架平臺上安裝了遙感設備。船舶排放的煙氣只要在這里經過，遙感設備就能判斷該船是否使用0.1%硫含量的燃油。當然，這種監(jiān)管方式也存在一些誤差，因此，調高檢測標準，通過檢測煙霧判斷船舶使用燃油硫含量超過0.2%的船舶就會被初步鎖定。由于船舶飄出的煙霧會受到風向等氣候因素影響，不是所有的船都能被監(jiān)測到，去年丹麥海事局測量出7000艘船，大約有5000艘船被準確判斷出來，其中，超過0.2%硫含量的船占4%。這部分船舶就被列為有違法嫌疑的船舶，這樣，需要進一步檢查的船舶就被篩選出來。這種監(jiān)管手段相當有威懾力，船東并不知道船舶航行在這里，會是什么風向，如果違法就有很大幾率被檢查到，因此杜絕了船東的僥幸心理。即使船東知道這里安裝了固定式遙感設備，也不可能隨時將普通油切換成低硫油。因為船舶從高硫油切換到低硫油，具有溫度差，至少需要2個小時才能轉換。這種初步篩選違規(guī)船舶的方法，值得我國借鑒。

另外，與固定式遙感設備相互補充的移動式嗅探設備也是很好的監(jiān)測方式，除了能夠判斷出船舶使用燃油的硫含量外，還能分辨出發(fā)動機是否滿足TIRE II還是TIRE III標準。但是，這個嗅探器需要直升飛機或是無人機攜帶探頭飛行到煙霧濃厚的區(qū)域監(jiān)測，并且需要與煙霧接觸1分鐘。這種方式也是比較準確，3個小時能檢查25艘船，檢查一條船大概需要10分鐘。這也是一個非常有威懾力的手段，直升機或者無人機在空中飛行過程中就能監(jiān)測出哪一批船存在問題。國內現(xiàn)在正在研究如何使用遙控飛機攜帶嗅探設備進行檢監(jiān)測。由于檢測設備需要伸到煙囪里面探得數(shù)據，有的船的煙囪是直的，可伸進去，有的船舶煙囪是傾斜的，探測器要想做到45度角進入，勢必要進行改裝，加入一些零件才能做到，這就超過無人機承重的范圍，目前正在進一步研究當中。

再有就是荷蘭海事局采用的便攜式船用燃油含量檢測設備。這種設備重量只有2～3公斤，僅需5分鐘，就能報出檢查結果。盡管這種檢查方法誤差最大達到10%。但如果要檢查0.1%硫含量的油，可以通過提高10%的標準，將0.11%作為控制線，實現(xiàn)檢測目的。彭傳圣說，這種便攜式的檢測設備大概2.5萬歐元，中國可以先買回來幾臺，進行研究、實驗，畢竟相比送到實驗室檢驗，這種方式節(jié)省時間、節(jié)省成本，是一種好的替代選擇。

此外，歐盟有個管理機構，歐洲國家的海事局都與其有聯(lián)絡。他們成立了一個船舶燃油檢查分享系統(tǒng)，每個海事局檢查的船，都記錄在案，這就相當于船舶的信用記錄數(shù)據庫，各個海事局都能看到哪些船需要格外留意檢查，目標就十分明確了。對于船東來說，因為有不良記錄，被檢查的幾率大增，這樣就會降低其違反規(guī)定的可能性?，F(xiàn)在，整個歐洲16個涉及排放控制區(qū)監(jiān)管的國家都在分享公用數(shù)據庫，加上俄羅斯、加拿大也有排放控制區(qū)，他們的加入，使得數(shù)據庫更加完善。他們非常歡迎中國加入進來，并已經開了2次協(xié)調會議，彭傳圣說，我們可以把檢查有問題的船放到數(shù)據庫里，進行數(shù)據共享，提高我們的監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。