崔恩山

摘 要 改革開放以來，隨著行政管理體制改革的深化，政府管理社會和提供公共產(chǎn)品、公共服務水平的提高，政府的公信力得到了一定程度的改善。[1]民生政策的有效制定和實施為地方政府公信力的提升做出了很大的貢獻。然而，民生政策的不完善也很大程度上損害著地方公信力，而且這種現(xiàn)象日益嚴峻。本文分析了民生政策的制定、執(zhí)行、反饋在不同環(huán)節(jié)中存在的不完善問題，分析了其對于地方政府公信力產(chǎn)生的負面影響。

關鍵詞 民生政策 不完善 公信力 負面影響

一、民生政策制

地方政府公信力缺失的一個重要原因是民生政策制定中存在問題。在相關調(diào)查中，13.8%的受訪者認為“提高決策的科學化、民主化”是建設政府信用最緊迫的事情。可見，公共政策制定對于政府公信力建設具有較大的影響程度。同時，公共政策制定過程中的政府公信力有所缺失，公眾對此還存在較大意見。[2]

（一）政策制定缺乏參與性

我國的民生政策制定過程存在以下幾方面問題。一是公民參與意識淡薄，參與缺乏組織性。公民具有較強的參與愿望，但是缺乏對于自身擁有的參與權利的認識，不能夠充分利用人大、政協(xié)等機關，信訪、聽證等途徑參與民生政策決策。另外，公民參與偏于盲目，沒有合理的組織性，導致民意相對分散，未能對于政策的制定產(chǎn)生實質(zhì)影響。二是政府和公民同時受到傳統(tǒng)觀念影響。政府在政策制定過程中比較迷信于“數(shù)據(jù)”和“專家”，對于普通民眾反應的問題和意見缺乏足夠的重視。

（二）政策制定缺乏科學性

民生政策的制定一般是由中央政府到地方政府自上而下的過程。中央政府出臺綱領性政策，各地方政府結合自身實際制定符合當?shù)貙嵡榈木唧w政策。然而，各級地方政府在民生政策的轉化中卻存在著諸多問題。我國民生政策科學性存在以下兩方面問題：一是政策缺乏針對性。國家大政方針與地方實際脫節(jié)造成政策“水土不服”，地方政府局限于中央政府政策框架，未能將民生政策與地方實際充分結合；二是政策缺乏可行性。首先表現(xiàn)于政策質(zhì)量不高，地方民生政策效仿中央政策突出綱領性忽略實效性，更有甚者追求短時政績把民生政策做成形象工程，更是偏離了民生政策的初衷，違背了民生政策的科學性。

（三）政策內(nèi)容缺乏回應性

民生政策的初衷是解決民生問題、改善民生狀況。然而，在民生政策的制定過程中，存在著強調(diào)政府和官員導向卻忽略公民最為關心的問題的政策制定價值取向。首先，民生政策忽略了公民的利益訴求，避重就輕只著眼于表面問題卻回避突出矛盾的現(xiàn)象還普遍存在。政府工作人員具有“經(jīng)濟人”特性，在民生政策制定中也會謀求自身利益忽略民眾呼聲。其次，對于公民關于民生政策所出現(xiàn)問題和疑問的地方，政府多會采取回避或者選擇性回應的方法，被公民寄予厚望的政府和民生政策不能對百姓最關心的問題起到實質(zhì)性的改善，公民在失望中對政府的信任程度不斷降低。

二、民生政策執(zhí)行

地方政府作為民生政策的主體，其政策執(zhí)行程度很大程度上影響到政策的效果，也關系到公民對于政府的評價。但我們不難發(fā)現(xiàn)，在民生政策執(zhí)行中存在著諸多問題，這些問題都對政府公信力起著負面影響。

（一）政策執(zhí)行具有阻滯性

執(zhí)行阻滯性主要指民生政策執(zhí)行中進度緩慢、效果不佳。中國行政機關的政策傳達問題一直是政府行政效率提高的重大阻礙，地方政府在民生政策的執(zhí)行中阻滯現(xiàn)象明顯存在。民生政策執(zhí)行阻滯延長了政策執(zhí)行的周期，影響了政策執(zhí)行的效果。事先了解到政策的群眾無法及時享受到政策帶來的優(yōu)惠，政府的這份承諾在拖沓的執(zhí)行中無法兌現(xiàn)，讓滿心期待的群眾對于政府失去了期待與信心。

（二）政策執(zhí)行帶有選擇性

執(zhí)行選擇性即民生政策的執(zhí)行者對政策本身不能全面切實執(zhí)行的一種行為。主要表現(xiàn)在對政策內(nèi)容根據(jù)自身的利益和價值觀進行歪曲肢解與對政策本身內(nèi)容實質(zhì)的片面理解或誤解。然而，這種現(xiàn)象在民生政策的執(zhí)行過程中普遍存在，甚至個別地方政府因自身以及相關人員的利益有意曲解政策，在執(zhí)行過程中選擇對于自身有力的內(nèi)容進行大力實施，忽略對自身作用微小的內(nèi)容，就呈現(xiàn)為一種“上有政策、下有對策”的狀態(tài)。此外，地方政府在政策執(zhí)行中存在過分夸大部分政策內(nèi)容，尤其是形象工程內(nèi)容的現(xiàn)象。在我國農(nóng)村社區(qū)建設中，按照政策要求，要為農(nóng)村社區(qū)居民提供良好的居住環(huán)境。部分地方政府隨之出現(xiàn)了過分突出住房外觀的設計與裝飾的情況，此方式增加了住房建筑成本，增重了農(nóng)民的購買負擔，從而導致民眾對于政策以及政府的滿意度下降。

（三）政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性

民生政策關乎百姓的生活，需要長效性才能起到政策的效果。政策的穩(wěn)定程度對于政府公信力也具有直接的影響。例如，我國的房地產(chǎn)調(diào)控政策從2005年的國八條到2011年的新國八條，共經(jīng)歷了五次調(diào)整，政府出臺政策太過頻繁。相關條款之間缺乏連續(xù)性，尤其在二手當交易方面的政策有的相互矛盾，有的則是對原有政策措施的重申和加強。民生政策執(zhí)行缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，造成政策銜接斷層，政策效果大打折扣。國家政策尚且如此，個別地方政府甚至出現(xiàn)政策“朝令夕改”的現(xiàn)象。政策執(zhí)行變更讓民眾失去了對政策的信任，造成對于政府公信力的漠視。

三、民生政策反饋

民生政策的反饋包括政策執(zhí)行的績效評估和有效監(jiān)督。從政策執(zhí)行效果的角度來看，民生政策的反饋狀況關系到公民對于政府民生政策執(zhí)行情況的評價。

（一）績效評估欠缺

績效評估是政府對自身實現(xiàn)民眾委托程度的考核，是民生政策各環(huán)節(jié)中不可或缺的一部分?？冃гu估作為政府工作的一種評價體系，與地方政府公信力擁有極高的契合度。然而，地方政府通常欠缺績效評估。首先，地方政府重視過程形式，忽略政策效果。近年來，各地大量因房屋拆遷而引發(fā)的自焚、城管執(zhí)法不當?shù)确从吵鑫覈舱唠y以充分運用績效評估來促進政策的進一步實施。其次，地方政府缺乏完善的績效評估機制，看重數(shù)據(jù)缺乏實效。地方政府對于政策執(zhí)行效果的評判主要依據(jù)上級公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和類比，自身缺乏相應的評估方法與內(nèi)容。政府通過民生政策這種最能惠及百姓生活的方式來服務群眾，是政府獲得公民信任的優(yōu)勢途徑。反之，地方政府忽視績效考核中民眾對于民生政策效果的評價，從而喪失了及時了解民眾訴求，依據(jù)信息反饋調(diào)整完善民生政策的機會。

（二）行政監(jiān)督受限

行政監(jiān)督是民眾了解民生政策執(zhí)行情況，促進政府民生政策信息公開的重要途徑。通過有效監(jiān)督能夠促進公民維護政府權威，增進民眾對政府信任。然而，在受到監(jiān)督時，政府容易陷入“被監(jiān)督行為邏輯”，使得行政監(jiān)督受到限制。隨著信息時代的發(fā)展，公民對于信息獲取的訴求不斷提高，政務信息就是其中重要的一部分。民生政策是公民關注的焦點，這種來自民眾對于民生政策信息的強烈訴求與政府在“被監(jiān)督邏輯下”形成的自我保護，對于信息的相對封鎖造成了嚴重的信息不對稱。隨著政府自身在信息方面優(yōu)勢的日漸削弱，公民對于政府的質(zhì)疑隨之增加。近年來，隨著信息公開陽光政府呼聲的日漸高漲，民生政策成為公民尋求信息公開，行使監(jiān)督權力的突破口。然而，個別地方政府隱瞞信息、規(guī)避監(jiān)督甚至信息欺騙的行為必將使地方政府的公信力流失。

（作者單位為中國礦業(yè)大學<北京>文法學院）

參考文獻

[1] 武曉峰.近年來政府公信力研究綜述[J].中國行政管理，2008（5）：63-67.

[2] 鄂璠.中國信用指數(shù)調(diào)查：政府公信力提升最高[EB/OL] . http：//news.sina.com.cn/c/sd/

2012-09-04/105925097073.Shtml . 2012-09-04.