石小雪

摘 要 一直以來，唯“GDP”是瞻的政績觀，催生了以高投入、高污染、高損耗為主要特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，如此行徑不僅導致了自然資源約束趨緊、自然環(huán)境污染嚴重、自然生態(tài)系統(tǒng)退化等一系列矛盾，還嚴重威脅到人類的生存與發(fā)展。隨著低碳排放理念的提出和低碳經(jīng)濟的施行，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計也在我國鋪展開來。建立并切實執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，是糾正畸形政績觀的嘗試。本文主要概述了當前自然資源離任審計項目組成，分析了其中幾種主要的審計方法，以期為自然資源資產(chǎn)離任審計的完善提供理論支撐。

關鍵詞 自然環(huán)境資源保護 離任審計 評價 建議

一、引言

自然資源資產(chǎn)離任審計的實行，能夠促使各領導干部為官一任，更加對自己任上的經(jīng)濟責任負責，同時兼顧起對環(huán)保責任最大的擔當。通俗地說，在此背景下考核領導干部的尺子不再局限經(jīng)濟指標完成度，而是立足于全局、宏觀與可持續(xù)視野下，不僅要看能否將當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起來，更要看領導干部是否履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，促進自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計主要項目

自然資源作為我國最重要的資產(chǎn)，對社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。我黨十八屆三中全會提出了建設社會主義生態(tài)文明的重要目標，旨在建立完善的社會主義生態(tài)文明制度和保障體系，并通過制度和體系的完善來達到保護生態(tài)環(huán)境的效果。此次會議提出了自然資源資產(chǎn)離任審計這一概念，要求相關單位通過編制自然資源相關的資產(chǎn)負債表來建立領導干部的自然資源責任追究機制，從而實現(xiàn)環(huán)境保護與領導干部離任審計的結合，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護齊頭并進的目的。

一般來講，自然資源資產(chǎn)審計的主要項目如下：

（一）國土資源

作為國家最重要的資源之一，其審計內(nèi)容主要包括土地利用規(guī)劃、耕地保護責任落實、土地開發(fā)使用情況等幾個方面。如土地的使用是否符合總體規(guī)劃；耕地和農(nóng)田的面積是否在國家規(guī)定的紅線以內(nèi)；土地的供應和使用是否合法合規(guī)；礦產(chǎn)資源的開發(fā)是否符合國家規(guī)定；國土資源保護專項資金是否存在違規(guī)使用，等等。

（二）林業(yè)資源

林業(yè)資源資產(chǎn)審計的內(nèi)容主要包括林業(yè)生態(tài)建設和生態(tài)補償資金的籌集和管理以及資金撥付與使用情況的檢查。其中，對林業(yè)資源資產(chǎn)的審計主要側重于生態(tài)建設和生態(tài)補償工程的資金審計、林業(yè)資源補償資金的審計、育林資金等專項資金的審計，以確保林業(yè)資源相關資金能夠得到有效利用。

（三）水利資源

水利資源審計主要包括三大項目：一是水資源總量審計。此舉旨在加速相關部門對水資源總量工作步伐，完善對水文檢測、水土檢測等與之相關的基礎工作的規(guī)劃和實時調(diào)控。二是水資源分配審計。此舉旨在促進水量得以在不同地域、領域、項目公平分配，促使水利及相關部門遵守對水量控制的大前提——公平、合理分配，并以此為基礎實現(xiàn)效率的提高。三是取水審計。此舉旨在將上述關于水利資源的審計工作執(zhí)行到位，確保水資源在被利用的同時能夠獲得相應的補償，也是水資源總量、用水結構及其成本的核心環(huán)節(jié)，

（四）環(huán)境保護

主要包括環(huán)境質(zhì)量情況、污染控制情況、節(jié)能降耗情況、環(huán)保專項資金使用情況等。例如，空氣質(zhì)量、飲用水質(zhì)量和流域水質(zhì)量達標率這三項指標是否達到指標要求；污染總量減排是否達到政府下達的控制目標；城市污水處理率、垃圾無害化處理率是否達到政府下達的比例要求；排污費等使用是否合法合規(guī)，是否按照規(guī)定項目使用，有無擠占挪用等。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計的步驟

實踐證明，自然資源資產(chǎn)離任審計能夠有效地遏制領導干部“重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護”的行為，達到經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者的共同提高。其步驟包括：

（一）建立自然資源資產(chǎn)管理和使用的評價體系

根據(jù)各地主體功能區(qū)定位及自然資源資產(chǎn)稟賦特點和生態(tài)環(huán)境保護工作重點，結合領導干部的崗位職責特點，建立自然資源資產(chǎn)管理和使用的評價體系。然后再根據(jù)被審對象自然資源管理的相關制度，如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、自然資源資產(chǎn)管理、監(jiān)管制度、生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，改進、完善評價體系，為全面開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供基礎。對于部分國內(nèi)技術不成熟的領域或項目，審計部門可以從外部聘請自然資源保護領域的專家，對審計過程中涉及的專業(yè)性指標進行設計和檢驗。

（二）客觀評價領導干部自然資源資產(chǎn)管理和使用中的責任

首先，審計人員應通過多種手段、多種渠道獲取審計數(shù)據(jù)，確保審計工作的科學性和合理性。如利用多種手段檢測自然資源的整體情況，比如使用衛(wèi)星定位系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)等對原始地貌進行數(shù)據(jù)測量，獲取自然資源隱蔽性審計證據(jù)等。其次，在獲得相關的審計證據(jù)后，審計部門應關注領導干部接任時和離任時當?shù)刈匀毁Y源的存量、增量和消耗量等變化情況，分析自然資源開發(fā)利用對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的影響，對領導干部的經(jīng)濟責任做出客觀評價。為保證審計結果的權威性，審計部門可以外聘專家直接參與審計項目，解決在審計過程中遇到的各種技術性難題，通過專家專業(yè)化的判斷來最大限度地降低審計風險。同時，審計部門也應與自然資源管理相關職能部門、機構的跨平臺合作，結合多元化的檢測、觀測、分析、審核結果來確保審計結果兼具合理性、科學性。

（三）提出改進自然資源資產(chǎn)管理、使用的機制和體制上建議

關注生態(tài)環(huán)境和自然資源的相關制度政策、管理體制、保護措施、補償機制等在執(zhí)行中存在的問題和缺陷，分析原因，提出改進建議。

四、相關總結與建議

結合筆者工作經(jīng)驗，就當前自然資源離任審計工作的改進與完善提出下述幾點建議：首先，建立和完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、自然資源資產(chǎn)管理和監(jiān)管制度、主體功能區(qū)和國土空間開發(fā)制度、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，積極推進完善自然資源資產(chǎn)登記制度、自然資源資產(chǎn)保護目標責任制度。其次，應進一步加大對審計人員自然資源資產(chǎn)審計相關政策法規(guī)、技術業(yè)務等相關方面的培訓，切實提高審計人員專業(yè)素質(zhì)，促使審計工作效能的提高。第三，加大審計發(fā)現(xiàn)問題的處理力度。具體地說，要確保審計工作行之有效，確保相關自然資源的問題能夠得到整改落實，制定嚴格、有針對性和可操作性的問責制度不可或缺。筆者認為，對于審計中查處的違規(guī)問題，應嚴格按照審計結論予以督查整改，以最大程度保障離任審計及其結果的嚴肅性。

（作者單位為長沙市審計局）

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