【摘要】：公共服務(wù)民營(yíng)化改革是近些年來(lái)政府行政改革過(guò)程中被相當(dāng)重視的一個(gè)環(huán)節(jié)，為我國(guó)城市公共服務(wù)民營(yíng)化改革提供了有益借鑒。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域逐步推行民營(yíng)化的治理變革，取得了許多成果和經(jīng)驗(yàn)，也存在一些問題。各級(jí)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府在城市公共服務(wù)的角色定位，完善服務(wù)監(jiān)管體制，健全法律制度體系，努力營(yíng)造公平、公開、公正的市場(chǎng)環(huán)境，培育和發(fā)展社會(huì)公共組織，推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化改革的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。因此，對(duì)于公共服務(wù)民營(yíng)化改革的研究，是對(duì)我國(guó)政府行政改革的豐富和發(fā)展，也是為我國(guó)政府更好地管理和服務(wù)社會(huì)提供借鑒。本文分析了公共服務(wù)民營(yíng)化的涵義，公共服務(wù)民營(yíng)化的成效和困境，進(jìn)而提出了我國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化改革中應(yīng)該注意的問題。

【關(guān)鍵詞】：公共服務(wù);民營(yíng)化;改革

一、公共服務(wù)民營(yíng)化的涵義

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家E.S.薩瓦斯說(shuō)，“廣義而言，民營(yíng)化可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求。它是在產(chǎn)品服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其它機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)。從狹義上看，民營(yíng)化是指一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政府干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)”。

因此，我們可以這樣定義公共服務(wù)民營(yíng)化，是指打破政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將一些公共服務(wù)事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)部門，改變以往政府對(duì)公共服務(wù)集中統(tǒng)一管理的低效率狀況，實(shí)現(xiàn)公私部門的合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以提高其運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，滿足公眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

二、公共服務(wù)民營(yíng)化改革的成效和困境分析

（一）公共服務(wù)民營(yíng)化改革的成效。中國(guó)的民營(yíng)化始于年改革開放之后，經(jīng)過(guò)二十多年的改革探索，如今政府公共服務(wù)供給民營(yíng)化改革已經(jīng)成為當(dāng)前政府治理變革的重要內(nèi)容，并產(chǎn)生了積極效應(yīng)。

1.減輕了政府負(fù)擔(dān)。在中國(guó)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給領(lǐng)域中，政府是公共服務(wù)的唯一提供者，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力汲取和整合各種資源，包攬國(guó)家和社會(huì)的全部公共事務(wù)，負(fù)責(zé)公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象。政府的全能性供給不僅鞏固了自身的壟斷地位，同時(shí)在缺乏競(jìng)爭(zhēng)者的情況下，運(yùn)用多種方式濫用自己的壟斷地位，這導(dǎo)致了尋租等政‘府失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生。中國(guó)公共服務(wù)的民營(yíng)化改革實(shí)現(xiàn)了“全能型政府”向“治理型政府”的轉(zhuǎn)變，“掌舵而非劃槳”，多元主體參與公共服務(wù)的提供，相互之間形成競(jìng)爭(zhēng)，降低了政府提供公共服務(wù)的成本，增加財(cái)政收入，減輕了政府的壓力和沉重負(fù)擔(dān)。

2.提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。由于公共物品和服務(wù)的的特征以及規(guī)模效益大、初始投資量大的特點(diǎn)，使得私人企業(yè)或市場(chǎng)不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益，而政府在公共服務(wù)的提供上卻具有天然的優(yōu)勢(shì)，這必然會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象。在政府機(jī)構(gòu)中沒有優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其官員缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)，使得他們提供公共服務(wù)也難以做到高質(zhì)量和高效率。而中國(guó)的公共服務(wù)民營(yíng)化改革，使更多的企業(yè)和社會(huì)組織通過(guò)多種方式參與到公共服務(wù)的提供中，與政府部門“同場(chǎng)競(jìng)技”，各參與主體更加及時(shí)高效地提供滿足公眾需求的公共服務(wù)，以此提高居民的生活質(zhì)量。

3.增加了公眾選擇的機(jī)會(huì)。在中國(guó)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給體制中，政府作為單一的提供主體，已經(jīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域形成了壟斷，它可以任意決定提供服務(wù)的種類、時(shí)間、成本和質(zhì)量等，完全不顧及市場(chǎng)環(huán)境的變化以及公眾的需求和回應(yīng)，因而缺乏提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)的創(chuàng)造性和積極性。在這種情況下，公眾只能在政府提供的服務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，即使這些服務(wù)都不滿足自身需求也沒有其他選擇的權(quán)利和機(jī)會(huì)。而公共服務(wù)供給民營(yíng)化實(shí)現(xiàn)了多元主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，各個(gè)主體為了自身利益會(huì)積極加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和管理水平，發(fā)揮創(chuàng)新能力提供多樣化的公共服務(wù)，以期得到公眾的認(rèn)可和支持。這樣公眾就可以自主選擇公共服務(wù)及其提供主體，有了更多的選擇空間和機(jī)會(huì)，即“用腳投票”的機(jī)會(huì)。

（二）公共服務(wù)民營(yíng)化改革的問題。公共服務(wù)民營(yíng)化改革的成效表明它可作為中國(guó)行政改革的一個(gè)重要方向，但是仍存在一些需要解決的問題。

1.民營(yíng)化的經(jīng)濟(jì)性損失。所謂經(jīng)濟(jì)性損失，指民營(yíng)化造成國(guó)有資產(chǎn)的損失，它既可以直接指政府財(cái)政的損失，也可以表現(xiàn)為國(guó)有企業(yè)的虧損，最終，它是公眾利益的損失，也遠(yuǎn)離公共事務(wù)管理的公共性出發(fā)點(diǎn)。民營(yíng)化，正如新公共管理所主張的，以提高效率（經(jīng)濟(jì)效率與管理效率）為出發(fā)點(diǎn)和根本特色，但是由于民營(yíng)化改革往往容易偏離最初的宗旨，其結(jié)果可能是政府在民營(yíng)化中獲得了財(cái)政危機(jī)的暫時(shí)解脫，而企業(yè)也通過(guò)某些非正當(dāng)手段取得了相當(dāng)客觀的利潤(rùn)，而最應(yīng)該保值增值的國(guó)有資產(chǎn)卻在民營(yíng)化中悄悄流失。民營(yíng)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)性損失還可能由于政府在民營(yíng)化改革中的不當(dāng)或不科學(xué)作為引起。實(shí)際上，民營(yíng)化是一個(gè)需要科學(xué)對(duì)待的改革過(guò)程，但在一些習(xí)慣于拍腦袋決策的政府管理者那里，決定往往可以憑經(jīng)驗(yàn)做出，問題往往可以簡(jiǎn)單化處理，至于由此而來(lái)的責(zé)任，則多半是無(wú)人來(lái)承擔(dān)。近年來(lái)逐漸增多的國(guó)有資產(chǎn)流失案件說(shuō)明，如果不對(duì)民營(yíng)化過(guò)程中涉及的經(jīng)濟(jì)問題引起高度重視，那么問題會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。

2.民營(yíng)化引發(fā)公平性問題。公共服務(wù)具有非選擇性，公共服務(wù)對(duì)公眾是不可缺少、不可替代的，所以就要求公共服務(wù)做到公平公正，體現(xiàn)公共性。在最簡(jiǎn)單的意義上，就是使服務(wù)具有普遍意義而不是少數(shù)人所特有。傳統(tǒng)上，公共部門在公共服務(wù)供給中，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間是間接關(guān)系，公眾集體付費(fèi)，政府集體供給，在排除特權(quán)與腐敗的情況下一般不會(huì)存在差異。但在市場(chǎng)條件下，單一的供求關(guān)系可能被打破，一是生產(chǎn)者以盈利為目的，它會(huì)按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則去選擇有利于其獲利的服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)于那些不能很好獲利但又不能不提供的服務(wù)，則有可能消極供給;二是對(duì)消費(fèi)者而言，它無(wú)須集體性統(tǒng)一地消費(fèi)，因而可以選擇不同服務(wù)或不同層次的服務(wù)，但對(duì)于那些生活困難者來(lái)說(shuō)，卻是沒有選擇權(quán)而言的。一部分人被剝奪了某些選擇權(quán)時(shí)，很難說(shuō)是社會(huì)公正的表現(xiàn)。

3.民營(yíng)化引發(fā)腐敗與私人壟斷問題。公共選擇理論認(rèn)為，政府公共部門管理中出現(xiàn)腐敗問題，本質(zhì)在于政府也是由“經(jīng)濟(jì)人”組成的，其趨利避害的本性與市場(chǎng)制度下的行為主體的本性并無(wú)差別，只是公共部門管理有一定的價(jià)值約束和制度限制，相對(duì)而言，市場(chǎng)則缺乏這種精神與制度安排，至少在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期是這樣。民營(yíng)化不必然帶來(lái)腐敗問題，但在公私合作、化公為私的過(guò)程中會(huì)增加腐敗的機(jī)會(huì)。因此有學(xué)者指出，“民營(yíng)化使公與私廣泛接觸，腐敗最容易發(fā)生?！崩缭谖覈?guó)許多服務(wù)項(xiàng)目民營(yíng)化改革中，政府部門與私營(yíng)公司在幕后達(dá)成協(xié)議，企業(yè)以低的價(jià)格，較好的讓利及政策優(yōu)惠取得某些服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府官員則從中獲得私利。還有一種腐敗更具危害性，即企業(yè)因?yàn)樾匈V而以較高代價(jià)取得經(jīng)營(yíng)權(quán)后，為了收回本錢會(huì)不惜抬高服務(wù)價(jià)格，最終使服務(wù)消費(fèi)者的利益蒙受損失。與公共服務(wù)民營(yíng)化所產(chǎn)生的腐敗問題相伴而來(lái)的可能就是民營(yíng)化之后形成的新的私人壟斷現(xiàn)象。人們擔(dān)心公共服務(wù)由政府壟斷會(huì)損害消費(fèi)者利益，主張通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使服務(wù)的供給更有效率，也更加公平。但由于企業(yè)在民營(yíng)化中因腐敗問題留下的巨額利潤(rùn)空缺，使一些企業(yè)挖空心思去掘取壟斷利潤(rùn);同時(shí)，由于民營(yíng)化沒有形成真正的競(jìng)爭(zhēng)局面，使企業(yè)具有了取得壟斷利潤(rùn)的現(xiàn)實(shí)條件。于是，新的私人壟斷就會(huì)產(chǎn)生。

三、我國(guó)公共服務(wù)民營(yíng)化改革中問題的解決對(duì)策

（一）消除不合理的管制，為公共服務(wù)民營(yíng)化創(chuàng)造良好的法律制度環(huán)境

公共服務(wù)民營(yíng)化改革實(shí)際上是政府管理體制的改革，政府應(yīng)為公共服務(wù)民營(yíng)化創(chuàng)造公平、有效、競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境，需要履行以下一些責(zé)任：

1.對(duì)公共服務(wù)的范圍按其特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)分，以決定哪些公共服務(wù)可以民營(yíng)化，哪些不能民營(yíng)化。一般認(rèn)為，對(duì)于公共性較強(qiáng)的公共物品和服務(wù)，不應(yīng)列入民營(yíng)化的范圍，應(yīng)由政府保證足夠的投入，并加強(qiáng)管理，提高效率和服務(wù)質(zhì)量。而對(duì)于那些可收費(fèi)物品和服務(wù)，則可以實(shí)行民營(yíng)化，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制的作用。

2.對(duì)于適合民營(yíng)化的公共服務(wù)，政府應(yīng)在資金、稅收、價(jià)格、土地、項(xiàng)目招投標(biāo)等方面給予私營(yíng)部門公平機(jī)會(huì)，應(yīng)以發(fā)展為主題，充分利用資本市場(chǎng)的融資功能來(lái)鼓勵(lì)私營(yíng)部門積極籌集公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展所需的資金。

3.規(guī)范民營(yíng)化的程序，使其在公開、公平、公正的原則下實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化，如信息公開、科學(xué)的招投標(biāo)程序、保證多元主體參與競(jìng)爭(zhēng)，減少民營(yíng)化過(guò)程中的尋租機(jī)會(huì)，控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，維護(hù)公共利益。

4.健全法制，制定和實(shí)施有關(guān)的法規(guī)和政策對(duì)私營(yíng)部門的投資權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)，避免民營(yíng)化過(guò)程中的無(wú)序性和隨意性。

（二）完善政府的監(jiān)管責(zé)任，對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行必要的規(guī)則

公共服務(wù)民營(yíng)化涉及多元主體的利益調(diào)整，是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程。我們?cè)诔珜?dǎo)“政府失敗”而引入市場(chǎng)機(jī)制的時(shí)候，也要考慮到“市場(chǎng)失敗”。由于私人資本的尋利性特點(diǎn)以及信息不對(duì)稱性的普遍存在，可能出現(xiàn)諸如價(jià)格上漲、服務(wù)質(zhì)量下降等現(xiàn)象，從而侵害公共利益。所以，應(yīng)建立完善的政府監(jiān)管機(jī)制，對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化進(jìn)行必要的規(guī)則。

1.建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制，根據(jù)各地的不同情況和公眾可承受能力，通過(guò)專家論證、召開價(jià)格聽證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。近年來(lái)，在鐵路、電信、自來(lái)水等行業(yè)都進(jìn)行了價(jià)格聽證會(huì)的嘗試。但從實(shí)踐效果來(lái)看，其程序還有待進(jìn)一步完善，聽證會(huì)所形成的意見需要得到充分的采納，不要把它當(dāng)作一個(gè)擺設(shè)，使其在公共服務(wù)價(jià)格管制中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

2.建立和完善公共服務(wù)民營(yíng)化的績(jī)效評(píng)估制度，通過(guò)設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織定期對(duì)民營(yíng)化所表現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對(duì)民營(yíng)化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量低劣、漫天要價(jià)等損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。

（三）倡導(dǎo)公共服務(wù)顧客導(dǎo)向，明確公共服務(wù)基本原則

為公眾提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)，所以政府應(yīng)給予公眾某種支持避免其陷入集體行動(dòng)的困境。

1.公開公共服務(wù)方面的信息，如投資項(xiàng)目、招投標(biāo)過(guò)程、服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況等，以便社會(huì)各界關(guān)心、支持和理解公共服務(wù)。

2.完善對(duì)公眾的訴求回應(yīng)機(jī)制，通過(guò)各種渠道了解公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，并采取積極的措施公平有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益。

3.建立社會(huì)信用體系，褒獎(jiǎng)那些誠(chéng)實(shí)守信、保質(zhì)保量提供公共服務(wù)的行為，懲戒那些欺詐經(jīng)營(yíng)、唯利是圖和損害公共利益的行為。

4.以身作則，為社會(huì)提供良好的公共物品和公共服務(wù)，并大力倡導(dǎo)公共倫理和公共精神，為社會(huì)各種組織創(chuàng)造良好的公共服務(wù)氣氛。

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