摘 要：由于財稅體制、預(yù)算管理及政府管理等多方面原因，我國形成了大量長期沉淀的財政存量資金。2013年中，國務(wù)院提出“要盤活財政存量資金”，但至2015年底，盤活工作成效仍有限。從存量資金存放情況看，盤活存量資金需要多個部門的協(xié)同配合，作為盤活財政存量資金工作的重要協(xié)調(diào)配合部門中央銀行國庫部門，可以通過配合財政部門做好財政專戶的清理整頓，全面落實國庫單一賬戶和國庫集中收付制度；做好最大限度地壓縮財政預(yù)算收支的資金在途，提高資金使用效率；合理配置庫底資金，做好國庫現(xiàn)金管理等手段措施，協(xié)助財政部門做好盤活財政存量資金工作。

關(guān)鍵詞：經(jīng)理國庫 央行國庫 存量資金

《國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示：2012年中央104個部門本級有396.4億元結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金；18個省本級設(shè)立的財政專戶多達478個，存款余額相當其國庫庫款的44%。2013年7月3日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議中明確指出“要進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。至今，我國盤活財政存量資金工作開展已超兩年，有必要對盤活工作的現(xiàn)狀和未來進行分析研究。

一、財政存量資金的概念

財政存量資金，是指預(yù)算年度結(jié)束后留存累積的財政資金。從資金性質(zhì)看，財政存量資金主要包括四類：一是預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金，指當年支出預(yù)算已執(zhí)行但未完成，或因故未執(zhí)行，需在以后年度按原用途繼續(xù)使用的財政資金 ；二是預(yù)算凈結(jié)余資金，指完成年度支出預(yù)算后的凈結(jié)余資金和項目終結(jié)后的凈結(jié)余資金；三是計提基金類資金，包括計提的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準備金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金等；四是滯留在國庫以外的非稅資金及其他財政資金。

從財政存量資金的規(guī)模來看，至2015年底，國庫庫存余額3.06萬億元，財政專戶及過渡戶中存量資金估測為1.35萬億元 ，財政存量資金規(guī)模預(yù)計超4.41萬億元。

二、財政存量資金的存放

（一）存放國庫的存量資金

預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金是存放國庫的財政存量資金最主要的組成部分。預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金最主要的特征是與項目掛鉤，是預(yù)算年度結(jié)束后項目未完成或未執(zhí)行造成的資金閑置，包括一般性結(jié)轉(zhuǎn)、政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)及部門結(jié)轉(zhuǎn)資金。例如我國財稅體制規(guī)定教育費附加、排污費等專項用途收入及政府性基金收入實行“以收定支、專款專用”，但現(xiàn)實中專項用途收入實現(xiàn)年度與對應(yīng)的用途需求并不一致，導(dǎo)致大量資金結(jié)轉(zhuǎn)閑置，存放國庫。據(jù)財監(jiān)辦對某省調(diào)查，其本級政府性基金預(yù)算2014年末結(jié)轉(zhuǎn)金額為當年支出的5倍。

（二）滯留財政專戶中的非稅收入及其他資金

目前我國財政賬戶尚未實現(xiàn)國庫單一賬戶，而是分布在國庫及財政專戶中。盡管財政數(shù)次對違規(guī)設(shè)立的財政專戶進行清理，但在實際中各地財政專戶數(shù)量依然龐大。各級政府和財政部門在“收入考核”、“預(yù)算執(zhí)行考核”的影響下，依托大量的財政專戶及收入過渡戶，一方面截留非稅收入等應(yīng)繳入國庫收入作為調(diào)節(jié)年度財政收入的手段，另一方面通過虛假列支，倉促使用“其他支出”、“暫付款”等科目將大量資金轉(zhuǎn)入財政專戶在脫離國庫、人大的監(jiān)督下使用。

滯留部門及預(yù)算單位存量資金。存放在政府組成部門及預(yù)算單位的存量資金主要是部門和項目預(yù)算凈結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)類資金預(yù)算凈結(jié)余資金，包括一般性結(jié)余、轉(zhuǎn)移支付結(jié)余和部門結(jié)余。凈結(jié)余資金的產(chǎn)生更多是與預(yù)算管理實施有關(guān)。一是預(yù)算編制科學(xué)性不足，各財政及部門仍廣泛采用基數(shù)增長法進行預(yù)算編制，為保證資金使用，下級財政及部門傾向多編預(yù)算，寬打窄用，形成結(jié)余。二是預(yù)算編制流程不合理。預(yù)算編制由政府行政部門主導(dǎo)，經(jīng)由政府內(nèi)部程序進行循環(huán)，由于與其他部門之間存在職能分工差異和信息不對稱等客觀現(xiàn)實，財政部門無法準確把握其他部門的資金狀況和需求。

三、央行國庫在盤活財政存量資金中的作用

（一）充分發(fā)揮中央銀行經(jīng)理國庫的天然優(yōu)越性

中央銀行經(jīng)理國庫的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算收入入庫高效，預(yù)算支出支撥靈活。中央銀行組織商業(yè)銀行的資金清算，特別是國庫直接參加現(xiàn)代化支付系統(tǒng)后，國庫直接參加清算，預(yù)算收入的入庫和預(yù)算支出的支撥不再通過其他部門辦理，大大提高了財政資金的劃撥速度和使用效率。二是資金安全，核算準確。中央銀行制定了健全的保證資金安全的制度體系，建立了全國統(tǒng)一、安全高效的核算體系，確保了預(yù)算收支核算業(yè)務(wù)的安全準確。三是有利于發(fā)揮中央銀行的監(jiān)督作用。中央銀行經(jīng)理國庫，對預(yù)算收入的及時收納入庫有促進作用，對財政支出的撥付使用更易于發(fā)揮監(jiān)督作用。四是有利于做好國庫現(xiàn)金管理。中央銀行有制訂和實施貨幣政策的職能，由中央銀行實施現(xiàn)金管理可以穩(wěn)妥實現(xiàn)財政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)。

（二）配合做好財政專戶清理，全面推行國庫單一賬戶和國庫集中收付制度

財政專戶概念源于1986年國務(wù)院《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》，是為解決預(yù)算資金通過各種非法手段轉(zhuǎn)為脫離財政管理和人大監(jiān)督的問題而專門設(shè)立。2001年，國務(wù)院明確了“建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國庫集中收付為主要形式”的國庫集中收付改革目標，其核心和要害是國庫單一賬戶。但受制于當時客觀條件，尤其是中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未建成、政府財政信息管理系統(tǒng)還不完備、國庫計算機系統(tǒng)功能尚不強大，國庫集中收付制度改革試點方案，采取了“國庫單一賬戶體系”概念，即借助商業(yè)銀行資金匯劃、網(wǎng)點等優(yōu)勢，由財政部門在人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬戶，同時采取財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金收入財政專戶（現(xiàn)稱非稅收入財政專戶）、財政部門為執(zhí)收單位開設(shè)財政匯繳賬戶、財政部門開設(shè)零余額賬戶和財政部門為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶等一系列收支過渡賬戶辦理國庫資金收支業(yè)務(wù)。這項改革試點使得征收機關(guān)、執(zhí)收單位、預(yù)算單位多頭開戶、財政資金分散管理的狀況得到較大改善，政府各部門在商業(yè)銀行的賬戶明顯減少，但同時財政部門在商業(yè)銀行開立的專戶數(shù)量增多。據(jù)財政部的統(tǒng)計，2010年底地方財政專戶有22.93萬個，2012年上半年保留17.61萬個（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)專戶7.99萬個），專戶內(nèi)沉淀資金約2萬億元。

（三）做好經(jīng)理國庫工作，壓縮財政預(yù)算收支的資金在途，提高資金使用效率

中央銀行國庫部門做好經(jīng)理國庫工作，可以最大限度地壓縮財政預(yù)算收支的資金在途，提高資金使用效率，主要有以下幾個方面措施：一是在預(yù)算收入方面，中央銀行國庫部門在預(yù)算收入收納的全過程中對納稅人、征收機關(guān)、國庫經(jīng)收處都有直接或間接的聯(lián)系和一定的監(jiān)督權(quán)，可以優(yōu)化稅款扣繳程序，糾正相關(guān)部門出于自身利益的不規(guī)范行為，減少財政資金的在途時間，保證財政資金的及時到位。二是在預(yù)算支出方面，通過推進國庫集中支付制度的改革，實現(xiàn)國庫單一賬戶體集中管理國家財政資金，預(yù)算支出由國庫直接通過銀行結(jié)算系統(tǒng)劃撥到商品和勞務(wù)供應(yīng)者的賬戶上，財政資金的使用效率更高、途徑更加透明。三是充分利用中央銀行組織商業(yè)銀行的資金清算、國庫直接參加現(xiàn)代化支付系統(tǒng)、全國集中運行的國庫會計核算和信息系統(tǒng)的優(yōu)勢，實現(xiàn)國庫集中收付流程的精簡優(yōu)化，使國庫部門直接參加清算，預(yù)算收入的入庫和預(yù)算支出的支撥不再通過其他部門辦理，大大提高了財政資金的劃撥速度和使用效率。四是做好國庫部門的統(tǒng)計分析工作。在預(yù)算收支方面向財政部門提供資金流入及流出量及其在時間上的分布，可間接反映出預(yù)算收支情況是否符合財政政策和財政預(yù)算，以便財政部門在總體上掌握和預(yù)測國庫資金的余缺，合理配置資金，提高資金使用效率。

（四）做好現(xiàn)金管理，在實現(xiàn)保值增值同時重視其對貨幣政策的影響

隨著財政體制改革的開展和經(jīng)濟社會的發(fā)展，中央金庫、地方金庫庫存提高較快，月度存款余額常年處于較高水平。如果不對這些巨額資金進行管理和運作，就會成為閑置現(xiàn)金，造成資金的巨大浪費。中央銀行和財政部門及時、準確地把握財政資金的運用結(jié)存狀況，開展國庫現(xiàn)金管理，實現(xiàn)保值增值非常必要。如可以在商業(yè)銀行開辦“協(xié)議存款”的方法，將部分財政存款轉(zhuǎn)到商業(yè)銀行，再與信貸政策結(jié)合，有選擇地對某些行業(yè)或項目予以支持、引導(dǎo)，增強政府的調(diào)控能力。

通過國庫現(xiàn)金管理，實現(xiàn)國庫閑置資金余額最小化、保持國庫在中央銀行賬戶上的余額的相對穩(wěn)定，減少國庫收支波動對基礎(chǔ)貨幣的短期影響，是發(fā)達市場經(jīng)濟國家國庫資金運作管理的重要內(nèi)容，也是我國國庫資金運作管理模式改革的一個重要目標。具體要重視以下幾個方面：一是重視國庫資金和貨幣供應(yīng)量的關(guān)系。國庫資金即政府資金，是指一國政府通過征稅、收費、罰沒、發(fā)行債券、獲取國有資產(chǎn)收益等方式獲得的資金，如中央政府資金和地方政府資金，如預(yù)算內(nèi)財政收入和預(yù)算外財政收入。在我國，國庫資金不計入貨幣供應(yīng)量的統(tǒng)計范疇，但屬于中央銀行掌握的基礎(chǔ)貨幣的重要組成部分，其資金的流動能夠借助貨幣乘數(shù)成倍地增加或減少貨幣供應(yīng)量，是貨幣供應(yīng)量的變量之一。貨幣政策的實施主要是通過基礎(chǔ)貨幣控制、利率控制和信用控制實現(xiàn)的，國庫庫存余額作為一種變動的貨幣資源沉淀于中央銀行，勢必直接影響貨幣政策執(zhí)行的有效性。二是重視現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。由于國庫現(xiàn)金管理的目標和出發(fā)點與貨幣政策有所不同，而且國庫現(xiàn)金管理的各類操作都不同程度地影響到貨幣供應(yīng)和市場利率，因此在實現(xiàn)國庫閑置資金保值增值的同時，應(yīng)該重視其對貨幣政策的影響。

參考文獻：

[1]巴曙松，劉孝紅，牛播坤《中國貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)問題研究》（福建金融2006年第九期）.

[2]中國人民銀行國庫局課題組 《我國國庫現(xiàn)金管理與貨幣市場發(fā)展協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略研究》（國庫研究2010年第15期）.

（作者單位：中國人民銀行杭州中心支行國庫處

江西南昌市 310001）