摘 要：PPP的實質(zhì)就是通過政府和社會資本依法平等合作的方式，激發(fā)社會資本活力，利用社會資本在資金、技術、管理和創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，提高公共資源的配置和利用效率，讓居民更早、更多、更好的享受公共產(chǎn)品和服務。

關鍵詞：PPP模式；評價；公共產(chǎn)品

財政是國家治理的基礎和重要支柱。優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平是現(xiàn)代財政制度的目標。PPP的實質(zhì)就是通過政府和社會資本依法平等合作的方式，激發(fā)社會資本活力，利用社會資本在資金、技術、管理和創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，提高公共資源的配置和利用效率，讓居民更早、更多、更好的享受公共產(chǎn)品和服務。推廣運用PPP模式，是適應國家治理現(xiàn)代化、市場起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次體制機制變革。

一、物有所值評價的內(nèi)涵

PPP范疇下的物有所值是一個相對概念，需要將PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式進行比較。假設兩種采購模式的效果相同，則比較投入的多少就可以判斷哪種模式更能實現(xiàn)物有所值；如果假設兩種采購模式的投入相同，則比較所獲效果的好壞就可以判斷哪種模式更物有所值。

判斷物有所值的主要標準是相對于成本的效果，即物有所值是投入的成本與獲得的效果之間的關系。對于提供產(chǎn)品和服務而言，投入的成本不只是包括在設施建設期所投入的成本，還包括在設施運營維護期所投入的成本；效果不只是產(chǎn)品和服務的數(shù)量，還包括產(chǎn)品和服務的質(zhì)量，如適用性、及時性和便利性等。

本文采用英國財政部對物有所值的定義，即“商品或服務的全生命周期成本與質(zhì)量（或可用性）的最佳組合，滿足使用者的要求”。這一定義在衡量商品或服務成本的基礎上，進一步強調(diào)了質(zhì)量的重要性，并努力探尋兩者之間的平衡，亦即最佳組合。

二、PPP模式物有所值評價的基本框架

1.PPP項目基本概況

項目基本概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術指楊和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經(jīng)濟技術指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2.物有所值評價依據(jù)

物有所值評價報告應明確說明物有所值評價的依據(jù)及所做的假設：產(chǎn)出說明、用于計算PSC的政府傳統(tǒng)采購模式、計劃采用的PPP運作方式、計劃的風險分配等等。

3.物有所值定性評價

定性評價應從項目特性（是否適合PPP——能否被監(jiān)管/如何支付、對社會資本的吸引力）、市場條件（社會資本的參與能力、可融資性）和政府能力（運作PPP項目的能力、財政承受能力）、預期效益等四個方面進行。

4.物有所值定量評價

定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)估計的政府費用支出的現(xiàn)值（影子報價）與公共部口比較值進行比較，計算項目的物有所值的初步估計值，判斷政府巧社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。根據(jù)國家或省級、行業(yè)建設主管部口頒布的有關計價依據(jù)和辦法，以及擬定的采購文件和風險分配方案，結合項目具體情況估計PSC。定量評價一般假設政府具備開展項目的條件，只是選擇哪種采購模式更經(jīng)濟有效。如果政府只具備采用PPP模式但不具備采用傳統(tǒng)采購模式進行項目的條件，則采用PPP模式使項目早日投產(chǎn)運營帶來的社會效益可以沖抵部分成本，從而提高物有所值。物有所值定量評價經(jīng)由財政部口形式審查通過后進入項目準備階段。

公共部口比較值（PSC）的估算應遵循下列原則：（1）PSC必須體現(xiàn)政府按項目大綱中規(guī)定的性能規(guī)格交付服務的全部成本。也就是說，它必須反映整個合同期中政府部口提供服務所發(fā)生的風險調(diào)整后的全部現(xiàn)金流。（2）PSC中的現(xiàn)金流應該按政府采用最有效提供服務的方式進行估計。（3）合理估計與風險相關的所有費用，并加到相關年份的現(xiàn)金流量之中。必須明確政府的自留風險和計劃轉(zhuǎn)移給PPP開發(fā)商的風險。（4）選擇合適的折現(xiàn)率。由于項目風險都包括在有關年度的現(xiàn)金流之中，從而在現(xiàn)金流量折現(xiàn)分析中分子是現(xiàn)金流量期望值，而不是在折現(xiàn)率（分母）中增加的風險補償。在綜合考量物有所值定性評價和定量評價的結果后，得出物有所值評價結論。

三、完善PPP模式物有所值評價的政策建議

1.盡快出臺PPP物有所值評價的規(guī)范性文件

《操作指南》第八條明確提出“財政部口會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”，且對定性評價和定量評價的內(nèi)涵進行了簡述。但對地方政府實際工作而言還顯單薄，例如物有所值評價其體如何開展、在哪一階段開展、財政部門為主還是行業(yè)部門為主等等這些問題都沒有明確規(guī)定。具體到定性評價和定量評價工作上，例如定性評價是采用專家評審法還是其他方法，專家如何組織有哪些具體要求，評價結果是否需要報備等等，地方政府都沒有明確的方向，很多時候根據(jù)自己的理解甚至需要，物有所值評價還很不規(guī)范，評價結果還有差別。

2.建立科學合理的物有所值定性評價指標體系

各國開展物有所值定性評價多采用專家評審打分的方法，在評價指標的選擇、權重上根據(jù)項目實際有所調(diào)整，可以說，科學合理的物有所值定性評價指標體系是開展定性評價的基礎。在實踐中主要涉及三個層面的問題：一是評價指標的選擇問題?！恫僮髦改稀分忻鞔_規(guī)定定性評價要重點關注能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等四個方面，因此評價指標實際是圍繞這四個方面的進一步細化，并且根據(jù)不同項目行業(yè)特點補充指標。二是評價指標權重的確定問題。定性評價中不同指標的重要程度是有區(qū)別的，具體體現(xiàn)在權重的高低不一。三是評價指標評分標準的設計問題。在定性評價過程中對評分標準的設計會顯著影響到評價結果，

3.加強物有所值定量評價的影響因素研究

各國在物有所值定量評價的方法上雖然有細微差別，但總體而言大同小異，一般通過公共部門比較值和影子報價的比較得出結論。但物有所值定量評價作為PPP模式?jīng)Q策的主要依據(jù)之一，同樣也受到多種因素的影響，包括風險分配與量化、競爭性中立調(diào)整、折現(xiàn)率等等，項目采用政府傳統(tǒng)采購模式與采用PPP模式相比，可能存在稅費待遇、監(jiān)管要求、投保避險、土地費用等多方面差異，兩者既有相對優(yōu)勢，又有相對劣勢。競爭性中立調(diào)整就是要將相關差異反映到公共部門比較值中，以使物有所值定量評價能真正對兩種采購模式進行公平比較。一般而言，競爭性中立調(diào)整的問題主要集中在兩個方面，即稅費差異和保險費差異。