摘 要：住房公積金制度作為我國(guó)住房保障體系的重要組成部分，其設(shè)立的初衷就是為了幫助中低收入階層解決住房問(wèn)題，促進(jìn)住房消費(fèi)，提升居住質(zhì)量，但其制度公平性卻一直引發(fā)各界廣泛爭(zhēng)議。本文基于我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度公平性視角，通過(guò)梳理已有相關(guān)文獻(xiàn)，從其受惠群體、繳存標(biāo)準(zhǔn)、使用機(jī)會(huì)和收益分配等四個(gè)方面進(jìn)行歸納總結(jié)，以期為今后我國(guó)住房公積金制度研究和改革提供思路參考。

關(guān)鍵詞：住房公積金；公平性；改革方向

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A〓 文章編號(hào)：1003-9031（2016）06-0080-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.06.16

公平性是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)永恒的話(huà)題，作為我國(guó)住房保障體系的重要組成部分，住房公積金制度集普遍性、強(qiáng)制性、福利性和返還性等諸多特點(diǎn)于一身，其公平性更是備受各界關(guān)注。自1991年上海市借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)首次建立住房公積金制度以來(lái)，目前全國(guó)已有2.17億人參與了這項(xiàng)制度，且有近1億職工通過(guò)使用住房公積金解決了住房問(wèn)題，住房公積金制度對(duì)于我國(guó)住房市場(chǎng)的發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)住房市場(chǎng)正處于持續(xù)變革之中，住房公積金制度的缺陷在實(shí)施過(guò)程中也逐漸暴露出來(lái)。就其公平性而論，我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度存在參與機(jī)會(huì)、使用規(guī)則以及分配結(jié)果等方面的不公，城市中低收入群體的住房問(wèn)題并未得到根本性解決[1-2]。

十八屆三中全會(huì)明確提出要建立公開(kāi)、規(guī)范的住房公積金制度，就是要著力解決包括其公平性缺失在內(nèi)的各種問(wèn)題，使其更加符合新常態(tài)下我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展的新要求。近些年來(lái)，眾多學(xué)者圍繞著我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度的公平性問(wèn)題展開(kāi)深入探討，取得了十分顯著的研究成果。本文正是從住房公積金受惠群體、繳存標(biāo)準(zhǔn)、使用機(jī)會(huì)以及收益分配等四個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，以期對(duì)我國(guó)住房公積金制度的公平性問(wèn)題有更為完整和清晰的認(rèn)識(shí)。

一、受惠群體公平性研究

數(shù)十年來(lái)，許多新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家都相繼推出了各項(xiàng)住房政策，強(qiáng)烈刺激了住房市場(chǎng)的迅猛發(fā)展，但這種長(zhǎng)時(shí)間的有限公共參與（limited public involvement）社會(huì)住房生產(chǎn)也留下了諸多后遺癥[3]。住房公積金制度作為我國(guó)重要的住房政策之一，目前其保障范圍僅定位于城鎮(zhèn)在職職工，而大量的個(gè)體勞動(dòng)與自由職業(yè)者以及包括廣大農(nóng)民工在內(nèi)的新市民等，仍然處于住房公積金的覆蓋盲區(qū)[4]。這種覆蓋面的有限性必然會(huì)導(dǎo)致其受益群體的分布不均，顧澄龍（2015）等基于我國(guó)2005—2011年55個(gè)大中城市的面板數(shù)據(jù)對(duì)住房福利進(jìn)行了系統(tǒng)分析，研究發(fā)現(xiàn)對(duì)于未加入住房公積金制度的城鎮(zhèn)居民而言，他們將會(huì)付出13.5%的額外購(gòu)房成本[5]。盡管住房公積金制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了近25年，對(duì)絕大多數(shù)城鎮(zhèn)新市民而言，他們的“候鳥(niǎo)式”生活狀態(tài)并未從根本上得以改變。如果將廣大新市民也納入住房公積金的保障范圍，那么該群體的購(gòu)房融資能力和支付能力都將會(huì)顯著增強(qiáng)，同時(shí)其住房條件也將會(huì)得到進(jìn)一步改善[6]。

我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度因覆蓋范圍受限導(dǎo)致了其受惠群體的不公，因此，針對(duì)這一制度局限性，大部分地區(qū)仍然需要在擴(kuò)大公積金覆蓋面上下功夫，應(yīng)該緊緊圍繞其制度屬性，更加明晰政策性住房金融的定位，著力推進(jìn)中等和中低收入者的住房消費(fèi)，進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金的住房保障作用[7-9]。與此同時(shí)，我們應(yīng)該清楚地意識(shí)到，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工屬于有素質(zhì)群體，農(nóng)民市民化的過(guò)程絕非僅僅是其社會(huì)身份或者職業(yè)的轉(zhuǎn)變，也不僅僅表現(xiàn)為他們居住空間的地域轉(zhuǎn)移，更值得強(qiáng)調(diào)的則是其思想意識(shí)、角色觀(guān)念、社會(huì)權(quán)利以及行為模式等一系列的變遷。因此，不論從素質(zhì)層面抑或是城鎮(zhèn)化的角度來(lái)說(shuō)，在以農(nóng)民工為代表的新市民群體中實(shí)施住房公積金政策在理論上是完全可行的，并且是多贏的[10]。正因?yàn)槿绱耍跸戎?、張志鵬（2015）則建議不僅可以考慮將自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶(hù)以及其他靈活就業(yè)人員納入住房公積金制度的保障范圍，同時(shí)還可以嘗試讓城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工等新市民依法繳存?zhèn)€人住房公積金。

我國(guó)住房公積金制度是在住房建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏、城市居民住房矛盾十分突出等特定的歷史背景下建立的，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，加上城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快等，這種住房矛盾逐漸在新市民群體中日益凸顯出來(lái)。為了實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，構(gòu)建更加公平公正的社會(huì)秩序，本著住有所居以及共同富裕的原則，就必須要以解決中低收入群體的住房消費(fèi)問(wèn)題為宗旨，并且要逐步擴(kuò)大住房公積金的保障范圍。

二、繳存標(biāo)準(zhǔn)公平性研究

由于我國(guó)現(xiàn)行住房公積金的計(jì)繳比例采用的是區(qū)間浮動(dòng)制，不同的行業(yè)及企業(yè)之間存在較為嚴(yán)重的“肥瘦不均”現(xiàn)象，繳存比例差距極值甚至達(dá)到百倍，這必然會(huì)引起住房公積金收益與收入水平高度正相關(guān)的“馬太效應(yīng)”[11]。住房公積金這塊窮人的“福利餡餅”如今卻為富人“錦上添花”，進(jìn)一步加劇了社會(huì)收入分配差距，喪失了其本應(yīng)具備的公平性原則。更為嚴(yán)重的是，住房公積金因其繳存基數(shù)以及繳存標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，逐漸有淪落為財(cái)富轉(zhuǎn)移和逃稅避稅工具的嫌疑[12]。肖作平、尹林輝（2010）基于34個(gè)大中城市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，指出房?jī)r(jià)、住房投資、生產(chǎn)總值、城市人口等諸多因素會(huì)對(duì)住房公積金的繳存比例產(chǎn)生不同程度的影響，并且我國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及要素市場(chǎng)的發(fā)育程度等也是其繳存比例的重要影響因素[13]。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度在繳存標(biāo)準(zhǔn)層面存在較為不公的現(xiàn)象。

針對(duì)目前我國(guó)不同地區(qū)住房公積金繳存比例不公平的現(xiàn)象，中央政府應(yīng)該以全面增強(qiáng)我國(guó)住房公積金系統(tǒng)的資金流動(dòng)性為重點(diǎn)，依據(jù)各地區(qū)房?jī)r(jià)、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值等宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)公積金繳存水平進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控[14]。應(yīng)該根據(jù)職工的收入狀況合理制定其住房公積金的繳存比例，讓職工及單位都能承受計(jì)繳負(fù)擔(dān)[15]。同時(shí)，楊巧（201

4）認(rèn)為公積金制度作為一項(xiàng)住房保障政策，其在繳存比例上應(yīng)該要更加注重層次性及差異性。也就是將住房公積金的繳存與居民的收入狀況相掛鉤，中低收入群體的計(jì)繳比例和貸款門(mén)檻要適度放低，而相應(yīng)提高高收入群體的繳存比例及貸款要求，以此均衡住房公積金的政策受益面[16]。路君平（2013）強(qiáng)調(diào)必須要嚴(yán)格遵循住房公積金繳存比例“限高保低”的總體思路，依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)一步規(guī)范住房公積金的繳存比例和繳存基數(shù)[17]。陳友華（20

14）則提出要對(duì)計(jì)繳比例進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，并且對(duì)計(jì)繳基數(shù)進(jìn)行限定，以此適度改變當(dāng)前住房公積金“低存低貸”狀況與其享用條件的設(shè)置。除此之外，周京奎（2012）還指出要采取有效措施減少包括居民收入等在內(nèi)的各項(xiàng)不確定因素，降低這種不確定性對(duì)于住房公積金繳存產(chǎn)生的影響[18]。

綜合來(lái)看，學(xué)者們對(duì)于住房公積金繳存標(biāo)準(zhǔn)的公平性問(wèn)題及解決對(duì)策眾說(shuō)紛紜，觀(guān)點(diǎn)不一。就現(xiàn)有研究而言，我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度繳存標(biāo)準(zhǔn)不公的現(xiàn)象較為突出，這不僅會(huì)打擊社會(huì)群體參與住房公積金制度的積極性，還會(huì)促使偷、逃、騙公積金等各種不良現(xiàn)象的發(fā)生，讓制度的實(shí)施效果大打折扣。同時(shí)，還要防止住房公積金因繳存標(biāo)準(zhǔn)的漏洞使其成為避稅工具，造成居民收入差距的增大以及國(guó)家稅收的流失。因此，要特別重視現(xiàn)行住房公積金制度在繳存標(biāo)準(zhǔn)方面的制度設(shè)計(jì)缺陷，結(jié)合我國(guó)不同地區(qū)實(shí)情，適當(dāng)降低當(dāng)前住房公積金繳存比例，允許生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)申請(qǐng)緩存，這將有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源跨期配置的帕累托效率。

三、使用機(jī)會(huì)公平性研究

作為住房公積金制度的發(fā)源地，新加坡早在上個(gè)世紀(jì)50年代就開(kāi)始實(shí)施這一政策，這對(duì)于新加坡低成本、高質(zhì)量、高密度、可持續(xù)的保障性住房建設(shè)以及促進(jìn)住房消費(fèi)發(fā)揮了重大的歷史作用。住房公積金政策的實(shí)施本質(zhì)上是通過(guò)調(diào)配廣大人民的資源，實(shí)現(xiàn)了高效率和高水平的住房公共投資[19]。就住房公積金的使用機(jī)會(huì)而言，目前我國(guó)公積金貸款的條例設(shè)置尚不科學(xué)，貸款政策調(diào)整變動(dòng)較為隨意，這不利于廣大繳存群體公平地獲取公積金貸款，也不利于公積金的科學(xué)使用[20]。同時(shí)，住房公積金的使用及其影響效應(yīng)存在著十分顯著的收入、單位類(lèi)型、職業(yè)類(lèi)型以及職稱(chēng)等諸多層面的差異性[21]。也有部分學(xué)者對(duì)于當(dāng)前我國(guó)住房公積金的使用狀況予以了較為直接的抨擊。周威、葉劍平（2009）一針見(jiàn)血地指出住房公積金既非“社會(huì)福利”又無(wú)“保障功能”，其制度實(shí)施的實(shí)際效果甚至導(dǎo)致了“多數(shù)人受損、少數(shù)人受益”的社會(huì)不公現(xiàn)象[22]。相比較商業(yè)銀行，住房公積金的有限優(yōu)勢(shì)在于其向繳存人發(fā)放的貸款利率稍低于商業(yè)銀行個(gè)人住房貸款利率，但其并不能改變勞動(dòng)的供求關(guān)系，因此公積金也就難以增加參與者的收入水平，它只不過(guò)是將勞動(dòng)者的部分應(yīng)得收入轉(zhuǎn)變成了由個(gè)人及單位共同繳納的“儲(chǔ)備金”而已。

住房公積金的使用機(jī)會(huì)公平性一直飽受學(xué)界質(zhì)疑和批判，為了扭轉(zhuǎn)這一尷尬局面，使住房公積金擺脫窘境，楊黎明、余勁（2013）基于2002—2011年我國(guó)七個(gè)二線(xiàn)城市的年度面板數(shù)據(jù)，提出應(yīng)該要繼續(xù)實(shí)行差別化的住房公積金信貸政策，并且要充分發(fā)揮公積金政策在保障住房剛性需求層面的積極作用[23]。何代欣（2015）立足于我國(guó)住房市場(chǎng)的基本事實(shí)，系統(tǒng)性地梳理了新加坡住房公積金制度的歷史脈絡(luò)及最新進(jìn)展，指出信息不對(duì)稱(chēng)和福利效應(yīng)不顯著是當(dāng)前我國(guó)住房公積金改革所面臨的重大問(wèn)題。此外，還應(yīng)該適當(dāng)拓展公積金貸款范圍，切實(shí)精簡(jiǎn)貸款流程[24]。同時(shí)還可以考慮繼續(xù)擴(kuò)大公積金貸款的優(yōu)惠程度，讓居民更多地享受到住房公積金帶來(lái)的購(gòu)房便利，不斷加快構(gòu)建全國(guó)性個(gè)人住房抵押貸款擔(dān)保體系，推進(jìn)住房公積金制度在公眾使用機(jī)會(huì)方面的改革與完善[25]。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度在使用機(jī)會(huì)上存在“劫貧濟(jì)富”的嫌疑，并且該制度所謂的普惠功能也被諸多學(xué)者認(rèn)為是“偽福利”命題，相比較而言，現(xiàn)行住房公積金貸款政策的使用效果也遠(yuǎn)遜于商業(yè)銀行住房貸款制度。由于公積金政策與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、財(cái)稅體制改革以及社會(huì)福利制度構(gòu)建等高度相關(guān)，因此在其下一步的改革中，要著重解決住房公積金使用機(jī)會(huì)的公平性問(wèn)題，努力使其真正成為一項(xiàng)“取之于民，用之于民”的普惠性住房金融。

四、收益分配公平性研究

改革開(kāi)放以來(lái)，各項(xiàng)事業(yè)所取得的成就令世人矚目，可城市居民住房問(wèn)題卻一直沒(méi)有得到根本性解決，住房公積金制度的引入旨在通過(guò)收入再分配的方式解決城市居民的住房問(wèn)題[26]。我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金增值收益專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)，用于建立公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。換言之，雖然住房公積金屬于職工個(gè)人，但其增值收益卻歸地方政府，這種制度定位導(dǎo)致職工的義務(wù)和權(quán)利嚴(yán)重脫節(jié)[27]。也有學(xué)者認(rèn)為，住房公積金不僅體現(xiàn)了住房保障體系的不公，同時(shí)還進(jìn)一步擴(kuò)大了這種不公，成為了收入分配差距的“放大器”，并且職工群體尚無(wú)有效路徑履行自己的發(fā)言權(quán)及監(jiān)督權(quán)[28-29]。也正是因?yàn)槿绱?，我?guó)的住房公積金制度才被戴上“富人俱樂(lè)部”的帽子，并廣受?chē)?guó)內(nèi)外學(xué)者的詬病。并且圍繞著公積金增值收益的分配問(wèn)題，理論界形成了國(guó)家所有和個(gè)人所有兩種相對(duì)的觀(guān)點(diǎn)。朱曉喆（2011）卻認(rèn)為，在當(dāng)前這種城市住房矛盾突出和公積金制度理念發(fā)生轉(zhuǎn)變的形勢(shì)之下，探討公積金增值收益“姓公還是姓私”的問(wèn)題是無(wú)解的，因?yàn)閲?guó)家所有或者個(gè)人所有都無(wú)法克服住房公積金在法律邏輯及價(jià)值判斷上的內(nèi)在矛盾[30]。

陸婭楠（2014）認(rèn)為要想破解公積金改革的各種難題，首先應(yīng)該明確其增值收益的歸屬權(quán)。同時(shí)，不可較為隨意地更改住房公積金的增值渠道，應(yīng)依法合理分配其收益[31]。萬(wàn)卉（2015）建議要明確公積金專(zhuān)戶(hù)存款執(zhí)行金融同業(yè)存款利率，進(jìn)一步擴(kuò)大其保值增值的渠道，以此彌補(bǔ)住房公積金制度強(qiáng)制性所導(dǎo)致的社會(huì)損失[32]。朱曉喆（2011）結(jié)合孳息原理，基于法學(xué)視角批判了把住房公積金收益余額納入國(guó)家財(cái)政的做法，提倡將其用于廉租房建設(shè)，更大程度地惠及全社會(huì)公民。王開(kāi)泉（2015）更是指出應(yīng)將住房公積金制度逐漸向住房合作銀行的方向進(jìn)行改革。除此之外，還可以將靜態(tài)收繳模式動(dòng)態(tài)化，并運(yùn)用公積金生成及流出參數(shù)互動(dòng)規(guī)律，以此實(shí)現(xiàn)其收支互動(dòng)、良性循環(huán)[33]。楊繼君（2009）等甚至提出可以通過(guò)企業(yè)間的有效磋商，嘗試著在供應(yīng)鏈中建立聯(lián)盟公積金制度，從而實(shí)現(xiàn)公積金收益在聯(lián)盟成員中公平合理地進(jìn)行分配[34]。

收益分配問(wèn)題直接關(guān)系到住房公積金制度的外在公平性，按照住房公積金的私有屬性來(lái)理解，則其增值收益的所有權(quán)應(yīng)歸繳存職工所有。因此在隨后住房公積金制度的完善中，要避免將公積金收益余額上交地方財(cái)政，提高職工參與該項(xiàng)制度的積極性；再者，不論從法律邏輯還是從經(jīng)濟(jì)原理層面來(lái)講，住房公積金增值收益的私有化符合社會(huì)公眾的根本利益，能夠促進(jìn)社會(huì)的公平發(fā)展。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，住房公積金制度應(yīng)該在構(gòu)建全社會(huì)住房保障體系中扮演重要的角色。

五、結(jié)語(yǔ)及啟示

我國(guó)住房公積金制度在法律上具有強(qiáng)制性、在功能上具有互助性、在本質(zhì)上具有福利性、在使用上具有專(zhuān)用性，是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性住房保障目標(biāo)的住房?jī)?chǔ)蓄制度。但伴隨著其制度弊端日益顯現(xiàn)，住房公積金未來(lái)的出路仍是一個(gè)值得慎重思考的問(wèn)題[35]。就其公平性而言，盡管《住房公積金管理?xiàng)l例》的制定與修改都著重強(qiáng)調(diào)制度公平性，可政策落地卻未盡人意，學(xué)術(shù)界認(rèn)為住房公積金主要存在受惠群體、繳存標(biāo)準(zhǔn)、使用機(jī)會(huì)以及收益分配等方面的不公，而制度設(shè)計(jì)、治理結(jié)構(gòu)與金融因素等的軟肋是其缺乏公平性的真正原因[36]。我國(guó)新一輪的住房公積金制度改革已是勢(shì)在必行，促進(jìn)公平、盤(pán)活資金、釋放潛力、支持消費(fèi)已成為下一步住房公積金改革的重心[37]。

歸納現(xiàn)有相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，雖然其對(duì)我國(guó)住房公積金制度公平性的研究取得了較為豐碩的成果，但依然存在幾個(gè)方面的不足。目前關(guān)于住房公積金公平性的研究以定性研究為主，實(shí)證研究較少，且多是分散式研究，缺乏整體性和系統(tǒng)性。就其實(shí)證研究而言，微觀(guān)及中觀(guān)研究證據(jù)尚且不足。同時(shí)，對(duì)公積金公平性一般性介紹較多，而針對(duì)性深入研究不夠；對(duì)其改革建議提得較多，理論分析相對(duì)較少。此外，現(xiàn)有文獻(xiàn)未能有效結(jié)合相關(guān)歷史背景，導(dǎo)致其容易站在雙向?qū)α⒚?，片面夸大或者過(guò)于貶低，因此未能對(duì)我國(guó)住房公積金制度公平性給予公正合理的論述及評(píng)價(jià)。鑒于此，未來(lái)應(yīng)該梳理我國(guó)住房公積金制度的演化脈絡(luò)，聯(lián)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)及住房市場(chǎng)的發(fā)展軌跡，立足其制度屬性，將理論分析與實(shí)證研究有機(jī)結(jié)合，從宏觀(guān)、中觀(guān)及微觀(guān)這三個(gè)層面入手，對(duì)住房公積金制度的公平性予以客觀(guān)公正地評(píng)價(jià)，科學(xué)地指出其優(yōu)勢(shì)與不足，進(jìn)而為其進(jìn)一步完善提供思路，使得住房公積金制度揚(yáng)長(zhǎng)避短、與時(shí)俱進(jìn)，為我國(guó)住房市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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